中国之治的逻辑与挑战——中国人民大学公共管理学院祁凡骅教授访谈

祁凡骅，余福海，罗 琴

祁凡骅（以下简称“祁”）：治理是一个与管理、统治相对应的概念，强调多元主体参与和治理手段的灵活性、多样性。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，可见中西方治理体系的差异在于中国强调国家治理体系，国家治理是中国治理的核心要件，西方则强调政府治理体系，政府治理是西方治理的核心要件。两者的核心差异在于政党在治理体系中所处的位置及其发挥的作用。

首先，政党在中西方治理中的角色和作用不同。从政党制度来看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度，西方则实行两党制或多党制。中国除了作为执政党的中国共产党以外，还有八大民主党派，但中国的新型政党制度与西方的多党制完全不同。西方政党制度最重要的特征之一是轮流执政，而中国新型政党制度的首要前提和根本保证则在于坚持中国共产党的领导地位，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。中国共产党在中国的国家治理体系中始终处于总揽全局、协调各方的领导核心作用。

其次，中西方治理语境中的政治与行政关系迥异。中西方治理实质上基于不同的话语体系。中国政治与行政是互相融合的，而西方则将“政治与行政二分”奉为圭臬。20世纪初，美国行政学家古德诺（Frank Goodnow）为了使政府运行与政党制度相适应，提出并发展了政治与行政分离的原则。美国的政党轮流执政要求举行周期性的政府换届选举，获胜的政党往往将公职作为助选功臣的政治酬庸，这种周期性的政治波动不利于保持行政组织的稳定性和公共政策的延续性。于是，在古德诺“政治与行政二分”理念的引导下，西方政坛将政治与行政分离，将政府官员分为政务官和事务官两种序列。与西方相比，中国党和政府的关系具有鲜明的中国特色，既非完全的党政合一，也非彻底的党政分开，而是相互融合，分工合作。尤其是党的十八大以来，党的领导体制机制和组织机构不断健全，党对各领域各方面工作的领导作用不断加强。党的组织融入国家事务的各个方面，从中央到基层，从城市到农村，在各个领域发挥主导作用。党中央负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调以及整体推进，党组织在同级组织中处于领导地位。2018年党和国家机构改革进一步调整完善了党政机构设置，打破了过去“党政分开”的思维束缚，以整合优化力量和资源、发挥综合效益为目的，部分党政机构实现了合并设立或合署办公。

再次，中西方领导干部的政治属性有所不同。在中国领导干部的能力结构中，政治能力是第一位的。在中国的国家治理体系下，党政领导干部须牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，自觉做到“两个维护”。前述西方领导干部一般分为政务官、事务官，政务官与政党共进退，负责制定政策，事务官保持政治中立，职位较少变动，负责执行政策。例如，2016年1月，特朗普（Donald Trump）履任美国总统之后，任命了大量亲信、幕僚和助选功臣担任联邦政府的政务官。2021年1月拜登（Joseph Biden）正式就任美国总统之后，特朗普任命的政务官随其离任，拜登则重新任命一批亲信、幕僚和选举功臣担任政务官。近年来，西方现实问题的复杂性要求赋予政策执行官员适度的自由裁量权，事务官在执行政策过程中不可能摒弃个人政治倾向，也不可能排除个人价值观影响。如亚里士多德所言，人是天生的政治的动物，每个人都有政治倾向，绝对的政治中立是不存在的。

最后，中西方治理体系的核心驱动不同。中国的国家治理体系是党和政府双轮驱动，即党通过政治动员在国家治理体系中发挥领导作用，政府则依靠行政管理措施实现国家治理体系的有序运行。中国拥有9000多万名共产党员，遍布各行各业，从工人、农民到管理人员和党政机关工作人员。党的组织覆盖各个领域、各个层级，从农村到城市，从党政机关、国有企业和事业单位到高校、非公企业和社会组织，从中央和国家机关到地方党委和城乡社区。政治动员是中国独特的治理资源和治理体系。相比之下，西方政府治理体系是单轮驱动，政府是主导力量。实践表明，政治动员是符合中国实际的、行之有效的治理工具，在国家治理体系中发挥着重要作用，是中国国家治理体系的核心竞争力之一。

余、罗：中国共产党是“使命型政党”，这与西方“选举型政党”迥然不同。您如何看待中国共产党“使命型政党”的特征？

祁：习近平总书记指出，为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命。作为“使命型政党”，中国共产党与西方“选举型政党”的核心区别主要体现为代表性程度和注意力分配的差异。首先，中国共产党与西方政党的代表性程度不同。中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益，必须兼顾整体利益。因此，党在制定公共政策时必须着眼全局，统筹兼顾。中国共产党提出的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，中国共产党做出的“脱贫攻坚战”、乡村振兴战略等重大决策就是中国共产党代表最广大人民根本利益的生动案例。西方政党作为选举型政党，其核心目标在于尽可能争取选民支持，在选举中获胜从而赢得政权。每个政党只能代表部分选民、部分阶层，制定公共政策往往只能回应部分选民的利益诉求。其次，中国共产党与西方政党的注意力分配不同。中国共产党是长期执政的政党。中国共产党长期执政方能筹谋长期问题，肩负起新时代的伟大使命。中国共产党提出的一系列长期目标，例如“两个十五年”的阶段性目标、“两个一百年”奋斗目标，这是西方政党难以企及的。西方政党一般轮流执政，有固定任期，一般四年为一任。执政党必须在短暂的任期内取得突出成绩，方能在下一次选举中获得足够选票，再次取得执政地位，因此往往集中注意力和行政资源解决选民关注的短期问题，而难以关注长期问题，忽视中长期规划。西方执政党制定的公共政策导向往往是短期的。长期来看，中国的治理体制优势更加突出，更加善于解决长期治理难题。中国共产党是中国的执政党，长期保持执政地位，这使得中国共产党既能够立足当下，又能够谋划长远。具体体现在中国既有“十三五”“十四五”等五年规划，也有“两个十五年”“两个一百年”奋斗目标，这是西方任何一个“选举型政党”均难以实现的国家治理愿景。

余、罗：祁老师，您认为，中国共产党人的初心和使命如何转化为国家治理效能？

祁：中国共产党人的初心和使命转化为国家治理效能，是通过党内政治动员和面向下一代的公共教育实现的。

首先，中国共产党是拥有9000多万党员的执政党，广大党员干部在国家治理中居于领导核心地位。中国共产党的治国方略，一般是通过广大党员加以贯彻落实的。根据党章的要求，广大党员干部必须学习党的路线、方针、政策和决议，学习党的基本知识，贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，个人利益服从党和人民的利益，自觉遵守党的纪律，执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务。中国共产党定期开展面向广大党员干部的主题教育和学习活动，并通过党的路线、方针、政策和决议向广大党员干部传达党的治国方略，从而将党的治国方略融入国家治理全过程。

其次，党和政府举办的面向下一代的公共教育，具有加强民众政策认同和政治信任的功能。目前中国公共教育体系主要包括普惠性学前教育、九年义务教育和高中阶段教育，均肩负了贯彻党的路线方针政策的教育使命。特别是义务教育作为中国公共教育体系的核心，通过将党的初心和使命，党的路线、方针、政策和决议融入青少年的教育活动中，如春风化雨，循循善诱地内化为青少年践行社会主义核心价值观的品格认同，信赖中国国家治理体系的政治认同，拥护五年规划和“两个一百年”等长期政策目标的政策认同，接续努力推进伟大事业、实现伟大梦想的使命认同。

余、罗：您认为，新时代领导干部管理有哪些新趋势？

祁：首先，政治能力将作为领导干部选拔的首要标准。2020年10月10日，习近平总书记在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上强调，干部特别是年轻干部应提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力以及抓落实能力等七种能力。政治能力是指领导干部应把握正确的政治方向，不断增强政治敏锐性和政治鉴别力，善于透过现象看本质。领导干部应坚定理想信念，在大是大非面前保持清醒的政治头脑，提高研判政治形势、分析矛盾问题、驾驭复杂局面的能力。此外，领导干部还应自觉遵守党的政治纪律和政治规矩，加强政治历练，强化政治担当，以“咬定青山不放松”的韧劲统筹推进各项工作，确保党的决策部署贯彻落实。正如习近平总书记所言，“理论上清醒，政治上才能坚定”。

第二，领导干部必须不断增强学习能力。当今世界正处于百年未有之大变局，美国霸权衰落，全球治理缺乏有力的领导者和公共产品提供者，中国正处于从站起来、富起来到强起来历史性跨越的新发展阶段。同时，中国国内治理难题错综复杂、改革任务艰巨，智能互联网正在加速重构国家治理模式。在这一国内外环境下，现实治理问题往往是跨学科、超越过往经验的，经验主义的决策方式往往难以胜任。美国管理学者纳西姆·塔勒布（Nassim Taleb）在其著作《黑天鹅：如何应对不可预知的未来》（中信出版社，2011年）中认为黑天鹅现象是不能依靠过去的经验来判断的，人们的认知和行为惯性常常束缚其对新事物的认识，以至于“无法自动把知识从一种情况转化为另一种情况，或者从理论转化为实际”。因此，领导干部须不断学习体悟全球治理、国内改革、科技治理、社会风险管控、网络治理等现实重大问题，形成处理现实治理难题的“理论工具箱”和“知识地图”，提升自身在复杂和不确定环境下应对急难险重治理议题的领导力。

第三，领导干部需要具备更高的专业能力。邓小平在20世纪80年代就提出了干部队伍要革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”方针。新时代是一个大发展大变革的时代，中国仍处于重要战略机遇期，但机遇和挑战前所未有，危机与风险并存。这对领导干部的专业知识和工作能力提出了更高要求。2019年底暴发的新冠肺炎疫情肆虐全球已逾一年。大疫当前，领导干部如果并不具备相关专业知识，不够尊重科学规律，将很难拿出行之有效的应对方案。在制定专业性较强的公共政策时，如果领导干部不具备相关的专业知识，就必须遵循决策规律，让专业的人有充分的话语权。当下国际环境不稳定性明显增强，国内正经历深刻变革。领导干部须提升专业素养，以适应新时代的深刻变化。

第四，领导干部应不断提高国际化能力。当今世界正处于大发展大变革大调整时期，经济全球化、政治多极化、社会信息化、文化多元化深入发展。随着中国综合国力不断增强，中国正日益走近世界舞台中央。尽管近年来中美关系陷入困境，但中国与欧盟在经贸投资、遏制气候变暖、人文交流等领域合作日趋紧密。长远来看，全球化的趋势不可逆转，中国对外开放的步伐难以停息。未来的中国作为负责任的大国，推动构建更加公平合理的全球治理体系，必然要求领导干部具备国际视野与全球眼光。领导干部应放眼世界，把握世界大势和时代潮流，使得决策、行为与人类社会的未来趋势相适应。

余、罗：您认为，如何推动制度创新，形成有利于创新的制度环境？

祁：美国管理学家克莱顿·克里斯坦森（Clayton M．Christensen）在他的《创新者的窘境》（中信出版社，2010年版）中提出了一个著名的悖论：许多卓越企业走向衰败的决策，往往是在被普遍视为世界上最优秀的企业时做出的。他分析指出，这一悖论出现的根本原因是卓越的企业往往基于客户的需求，积极投资能够确保最佳回报的延续性创新，对突破性创新往往投入不足，以至于错失良机，市场地位迅速被具有突破性创新能力的新兴企业超越。克里斯坦森以硬盘行业为例，提出了两种不同的创新模式：延续性创新和破坏性创新。延续性创新是延续了行业对产品性能的改善幅度，且性能改善难度可划分为从渐进到突破的范围。破坏性创新，即破坏或重新定义了性能改善模式的创新。企业要想实现基业长青，必须管理破坏性技术变革，推动企业不断实现破坏性创新，并借此树立更稳固的市场地位。

近年来日益加剧的中美技术竞争凸显了中国自主创新的重要性。中国在光刻机、芯片、核心工业软件等多个领域均存在较为严重的“卡脖子”现象。这说明，目前中国的科技创新还存在明显的短板，须通过高效的破坏性创新加以补强。2020年9月11日，习近平总书记主持召开科学家座谈会强调，要把原始创新能力提升摆在更加突出的位置，努力实现更多“从0到1”的突破。如何有效推动中国企业和科研机构的破坏性创新，已成为当前中国科技治理的核心议题之一。

创新一定程度上是管理方式的革命，促进创新需要革新传统的管理模式。克莱顿·克里斯坦森认为，按照传统管理模式运作的机构并不适合进行破坏性创新。为了使机构适合进行破坏性创新，必须推进机构内部的管理创新，敦促管理层成立一个独立的机构，或是母公司内自主经营的业务部门，或是母公司持有大部分股份的独立公司，进而努力说服机构内的每个人，使他们确信破坏性技术创新是可以实现赢利的，促使新的机构将这个新项目当作一个重量级项目进行管理，至少确保团队在一个尊重而不是违背破坏性创新原理的环境下开展工作。这一观点对中国创新治理具有丰富启示。

党和政府推动制度创新，须积极施策，构建有利于创新的制度环境。第一，积极推动放管服改革，赋予企业等其他市场主体更大的自主权，鼓励和支持市场主体自主开展试验和创新；第二，促进社会创新的多元化。首先是创新人才队伍的多元化，吸纳国际化人才参与中国的科技创新和科技管理。这些国际人才不仅包括在国外学习工作的中国科技精英、管理精英，还应包括一些具有突出研发才能、管理才能的外籍人才。其次是创新成果产出的多元化。创新成果不仅包括那些具有较强应用性的技术创新，还应包括基础研究领域的重大创新和管理创新。第三，壮大企业家队伍，弘扬企业家精神。熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）认为，创新就是要形成“生产要素的重新组合”，把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进生产体系中去，以实现对生产要素或生产条件的“新组合”。认为创新的主体是“企业家”，企业家的核心职能不是经营或管理，而是实现这种“新组合”。2020年7月21日，习近平总书记在企业家座谈会上的讲话强调，勇于创新是企业家精神的重要内容，企业家创新活动是推动企业创新发展的关键。为此，党和政府需加强知识产权保护，保护、鼓励与支持企业家创新活动，同时弘扬企业家精神，激励企业家在创新领域开拓探索、担当作为。

余、罗：2020年中国GDP预计接近美国GDP的70%，这在全球疫情持续肆虐的背景下，是一个非常傲人的成绩。福山、斯蒂格利茨等人感叹西方新自由主义衰落的同时，坦言中国模式不可复制。您认为，中国为何能够在疫情期间创造经济健康发展与社会高度稳定的双奇迹？这反映了中国国家治理体制的哪些特征和优势？

祁：第一，中国能够集中力量办大事，其核心是党的领导具有强大动员能力，实现了全国上下齐动员。首先，东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。以习近平同志为核心的党中央对全国疫情防控工作部署得力，是国内疫情防控态势持续向好的关键。在疫情防控工作中，部门协同、上下联动的核心驱动力之一就是党建的引领作用。其次，中央和地方的关系上，在地方服从中央的前提下，允许地方治理维持适度的灵活性。全国各地的疫情防控工作严格遵循党中央的统一决策部署，同时结合地方实际形成了独具特色的疫情防控实践，例如各地政府推出了形形色色的健康码和复工复产措施，不仅有效提升了政策执行力和治理效能，还进一步巩固了民众的政府信任。再次，中国的基层治理效能较高。近年来党和政府积极推动城乡社区治理资源下沉，城市治理“接诉即办”和网格化治理改革卓有成效，村级组织“一肩挑”改革有序推进，城乡社区治理的进一步网络化、精细化，有效提升了党和政府的基层组织动员能力。

第二，人民至上，将人民生命安全和身体健康放在首位。中国党和政府在疫情初期就提出，把民众的生命安全和身体健康放在第一位，来组织疫情防控工作，不惜为此付出巨大的经济代价。2020年1月25日，习近平总书记要求各级党委和政府必须“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”。1月27日，习近平总书记作出重要指示，强调“各级党组织和广大党员干部必须牢记人民利益高于一切”。两会期间，习近平总书记多次强调：人民是党执政的最大底气。人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价。这是非常难能可贵的。数据显示，2020年一季度中国国内生产总值同比下降6．8%，为1992年有季度统计以来的首次负增长；主要宏观经济指标都出现了明显下滑。但是中国党和政府始终认为生命至上，这是必须承受也是值得付出的代价。

第三，疫情防控尊重科学规律，赋予医学专家充分话语权。国家治理必须具备基本的行政理性，行政合理性原则（the Principle of Reasonableness）是依法行政的基本原则之一，指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。法律不可能具体规定行政机关在每个治理场景中的自由裁量行为的边界和限度，这就要求行政行为的动因应符合法律的目的；行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机；行政行为的内容应合乎情理。中国的国家治理具有理性精神，关键在于中国坚持按照行政合理性的基本要求，信守崇尚科学、尊重专家的科学常识，坚守敬畏生命、生命至上的人伦底线。钟南山、陈薇等医学专家在疫情防控决策中的地位举足轻重，其卓越贡献得到了党和政府高度肯定，党中央、国务院授予其国家勋章或英雄称号，使其进一步成为民众心目中的国家级英雄。这与美国医学专家被排斥到疫情防控决策的边缘位置形成了鲜明对比。

第四，共产党长期的执政地位赢得了民众信任，尤其是广大基层民众对党和政府信任度较高，是中国疫情防控较为成功的重要因素。民众全力配合政府的疫情防控决策和管理，在疫情防控过程中是非常重要的。特别是武汉人民严格遵守城市隔离的禁令，付出了巨大的人员和物质牺牲，为缓和全国疫情防控态势争取了时间。反观美国，民众与政府互不信任，是美国疫情持续恶化的重要原因之一。特朗普政府从疫情初起之时，不仅没有充分尊重科学在疫情防控决策中的地位，排斥美国国家过敏和传染病研究所所长、著名传染病学专家福奇（Anthony S．Fauci）等人的专业意见，还大肆污名化佩戴口罩、社交隔离等科学防疫措施，严重影响了民众对政府防疫工作的信任。很多民众不遵守地方政府的疫情防控规定，疫情期间一如既往地参加大规模集会，并拒绝在公共场合佩戴口罩，助长了疫情的恶化。

总的来说，集中力量办大事是中国国家治理体制的特征，也是中国国家治理的最大优势。这一特征和优势在中美疫情防控工作的比较分析中得以进一步彰显。