浅谈消防行政送达程序及规范建议

中国救援河北机动专业支队 河北 石家庄 050000

送达是一项贯穿消防救援机构行政活动始终的重要行政制度,它决定着行政活动的进展速度、办结案件、履行职责的期限,影响着送达人权利的行使。从分析消防行政送达的立法现状、含义入手,梳理完善科学合理的消防行政送达程序,寻找“送达难”问题的节点,有利于全面保障受送达人的各项权利,有利于推动消防救援机构活动进程的发展,从而实现程序公正和行政效率。

一、消防行政送达的立法现状

送达工作存在于行政执法环节中的方方面面,各类行政法律中,并没有专门的章节对行政程序性内容进行规定,仅散见其中,相当简略。《行政处罚法》中有两条关于送达的规定,分别位于“第五章行政处罚的规定”的“简易程序”和“一般程序”中;在其他大多数行政法律中,往往仅有一两处法条提到了送达二字,对送达的规制也仅限于参照民事诉讼法。《消防法》中无关于送达的明确规定,但出现“通知”字眼,如第五十四条,“消防救援机构在消防监督检查中发现火灾隐患的,应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患。”《消防监督管理规定》较《消防法》关于对送达的规定内容较为具体、但仍不全面,如第十九条,“消防机构对发现的依法应当责令立即改正的消防安全违法行为,应当当场制作、送达责令立即改正通知书。”第二十一条,“对影响公共安全的重大火灾隐患,还应当在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书。”

实践中因送达引发的诉讼数量庞大,送达问题已成为行政诉讼领域的一大争点,统一的行政程序立法的缺位是送达难的首要原因。

二、消防行政送达的含义

在众多消防行政法律法规中,除了“送达”一词外,还有一些含义类似的表述,“告知”、“通知”等。如现行有效的《消防监督管理规定》第二十四条,“实施临时查封时,通知当事人到场,当场告知当事人采取临时查封的理由、依据。”此条文中同时出现了“告知”、“通知”两个词语。笔者认为,“送达”的“达”和“告知”、“通知”的“知”应分别作使抵达、使得知之,意思理解。“送达”和“告知”、“通知”在本质上是一致的,它们都表示作出行政行为的行政机关向相对人一方传递信息的行为,其目的都在于保障相对人一方的知情权,使其领会、了解该信息。但在具体操作中,它们存在差别。一是送达一般为要式,通常以书面形式作出,送达的方式是由法律明文规定的。告知、通知则可以以书面或口头方式作出,不拘泥于固定的形式;二是送达通常出现在行政程序末端,即行政决定或意向作出时适用,告知、通知则多在行政程序过程中适用。

综上,笔者认为对消防行政送达的含义应当综合理解为,消防救援机构将其作出的行政行决定或在行政过程中形成的行政意向告知或明示行政相对人并使其受领的法律行为,消防行政送达程序包含送达对象、内容、方式、效力的全过程。

三、当前的问题及规范建议

规范消防行政送达程序,既是程序正当的法定要求,也是消防行政行为发生法律效力的必要条件。从实践中看,不规范的送达行为是受送达人提起行政诉讼和行政复议理由的“常客”。笔者认为“送达难”问题的节点,主要集中在硬件和软件两方面,分别是消防行政送达的相关规定的不完备和送达具体执行过程上的瑕疵,就这两方面问题上提出以下两点规范建议。

(一)完善消防行政送达的相关规定。

由于现行的消防法律法规对送达程序部分的规定较为原则、实践中具体情况又较为复杂,缺乏完备的、专门的送达制度是消防行政送达不规范首要硬件原因。对消防行政送达规定的完善,重点应当放在在送达方式的选择及送达超期上。一是规范送达方式的选择。送达方式分为两类,要式和非要式送达。这里送达方式选择的问题主要集中在要式送达中。首先要严格送达方式选择的顺序,建议严格按照“直接送达-留置送达-公告送达”的顺序来选择执行,并明确到规范性文件里。委托送达、邮寄送达、转交送达、电子送达四类送达方式由于送达证据不易留存,使用率低,非当事人自己要求或有明文规定的,不建议日常使用。最终设立以直接送达为常态、以留置送达、公告送达为备选,委托送达、邮寄送达、转交送达、电子送达作为补充送达方式。二是规范合理的送达期限。消防行政活动中使用的法律文书种类多,不同法律文书对当事人的权利义务影响也不尽相同,其送达的期限也有轻重缓急之分。从目前的实践情况来看,第一消防法律法规中对部分内容送达的期限规定过于模糊,无明确规定;第二对送达期限有规定的,五花八门,没有统筹的规范制度,内容繁多,不便于掌握。因此笔者建议消防救援机构应在兼顾行政公平和效率原则上,将各类法律规章进行汇总,明确各类要式送达和非要式送达各自的送达期限,尤其是明确最直接影响受送达权利义务的各类行政执法决定文书的具体送达期限,建立统一的行政送达期限制度,从制度上防范超期送达的法律风险。

(二)加强对消防工作人员的培训指导。

完善的行政送达规定还需要拥有良好职业素养的消防工作人员去执行,才能发挥其真正的规范作用。消防救援机构改制后,人员思想上,还不能很好适用从部队到地方的转变的变化;人员素质上,基层消防工作人员法律素养总体水平普遍不高,消防救援机构队伍整体需要加强法律学习,培训、提升相应的法律素养。各级消防救援机构执法部门也应做好前期工作。系统地梳理本级消防行政活动中办理各环节的法律文书,明确各类文书的送达要求,细化各类送达方式具体的操作要点,突出对送达方式的选择及送达超期重点环节的风险控制,加强对消防工作人员的辅导,促进其切实掌握送达要求,规范送达实践操作。