丹麦食品安全风险治理政策演变研究：启示与借鉴

■ 叶中华 范井雪 张前龙

1.中国科学院大学公共政策与管理学院 北京 100049

2.中国科学院大学中丹学院 北京 101400

3.中共吉林市委网络安全和信息化委员会办公室 吉林 132011

0 引言

消除饥饿是联合国17 个可持续发展目标中的第二目标，该目标致力于实现粮食安全，改善营养和促进可持续农业，这一目标其中就囊括着食品安全这一项指标（数据来源：https://www.globalgoals.org/2-zero-hunger）。我们每一个生命体维持生命和促进体质健康的关键在于获取足量的安全而又有营养的食品。食品安全事关民生健康，也体现着各国经济发展程度与质量，更是各国政府关注的重点。随着经济全球化和贸易全球化的纵深发展，食品供应链跨越多国边界，各国已形成了食品安全治理的命运共同体（数据来源：https://www.who.int/zh/news-room/fact-sheets/detail/food-safety）。食品安全问题治理需要各国政府、生产商和消费者之间的良好合作与共同努力，同时各国彼此之间的借鉴学习尤为必要。

依据经济学人智库2018年发布的《全球食品安全指数报告》显示，中国的食品安全水平一直处于中游，名列46（数据来源：http://foodsecurityindex.eiu.com/）。该项报告采取可承受能力（Affordability）、供给能力（Availabili‐ty）、质量与安全（Quality and Safety）和自然资源及恢复力（Natural Resources&Resilience）四项指标，对113个国家展开了食品安全方面的评估。根据2018年评估报告整理出全球前五十食品安全指数得分排名（表1）可以发现，欧盟国家的食品安全指数处于较高水平，其中丹麦居于较为靠前的位置。

欧盟国家丹麦在20世纪80年代爆发了沙门氏菌疫情、90年代经历了疯牛病风波之后，逐步建立了统一的食品安全风险治理体系[1]。从而，丹麦有着比欧盟标准更高的食品安全风险治理政策。此外，丹麦政府社会共治的配合默契度被誉为典范，其家庭农场制与有机农业发展较为成熟，其成功经验对处于转型时期的中国来说具有丰富的借鉴意义。因而，本研究选取丹麦食品安全风险治理政策进行比较分析。

表1 2018年全球部分国家食品安全指数得分排名

1 相关研究

学界关于丹麦食品安全风险治理机制的研究较少，主要集中于探求丹麦成为世界上最安全的国家的原因和研究丹麦单项食品安全检查制度变迁过程两个方面。

关于丹麦为何可以成为世界上最安全的国家。金发忠、钱永忠、樊红平等人经研究发现丹麦农产品质量安全保证源于政府依据制定的各项法律，对企业和农场进行严格监督管理，政府部门与社会联系紧密、充分合作，各方协调配合以达到最佳治理效果[2]。同时，丹麦建立了执行高效、严格把关的食品安全治理体系，包括“更接近自然”的乳业宗旨、催生剂与荷尔蒙使用禁令、前景广阔的有机农业和“笑脸计划”[3]。丹麦农业农业食品委员会认为丹麦被誉为典范不仅因为体制机制设置方面的成功，而且也源于其致力成为有机生产国家的努力。丹麦是世界上首个引入有机生产规则、制定有机标准并推出有机标签的国家，也是世界上第一个公共部门厨房中制定了有机食品占比60%目标的国家[4]。丹麦取得如此成就源于贯穿整个价值链的合作：农场主、消费者、企业、社会组织、政府、政客、食品服务和零售业，各方合作以打造考虑自然环境、动物福利、以市场为驱动的有机产业以及可持续发展。

关于丹麦单项食品安全检查制度变迁过程的研究。丹麦食品监管的法规体系包括《食品法》、《动物保护法》、《屠宰法》和《环境保护法》等，规范和适应了食品生产流通体系的主要特点[5]。从制度变迁的历史视角来看，丹麦政府在社会推动与配合下完善了食品安全的监管方式，加速了食品安全监管体系的发展进程[6]。在丹麦农业的基本情况、特色、农业环保、食品安全和未来发展方向等方面，丹麦已形成可持续发展的特色农业[7]。此外，丹麦的食品安全保障体制中食品安全检查机制最为严格，它主要包含“自行检查”和食品检查机构“抽查”两大环节[8]。政府要求所有食品机构都必须依据官方相关制度法规，制定并不断完善更新“自行检查”计划；而当政府部门进行“抽查”时也是依据店主自己制定的“自行检查”计划进行逐项排查，一经发现问题提出改进要求和建议，情节严重的将会给予警告、罚款或关停等相关处罚。很多学者经研究指出之所以欧盟国家食品安全风险治理约束机制如此有效，是因为在食品行业中名誉至关重要，是各类食品产业赖以生存的基础[9]。一旦某个企业或者店铺出现食品安全问题，就会立即失去消费者的信赖，同时信誉的再次建立就会难上加难而历经漫长的过程。

上述研究不同学者基于不同研究视角、制度视角对丹麦食品安全风险治理体系做了侧重不同的分析，给出了具有启示性的结论。但是，相关研究研究视角较为单一，缺少系统性的研究。丹麦食品安全风险治理体系是各项制度合理组合的结果，也是有效协调各个主体利益关系和活动的一系列行为准则。本文基于政策演变视角，对丹麦的食品安全风险治理的相关政策演变和政策文本进行梳理，将每一阶段的政策置于特定政治经济背景下进行全面而系统的分析，分析不同主体在政策演变过程中扮演的角色与发挥的作用，为食品安全风险治理政策研究提供新视角。

2 丹麦食品安全风险治理政策的演变

自2014年以来，虽然丹麦的食品安全指数排名有所下降，但仍处于较为靠前的水平，在欧盟国家中也是处于前列发展水平，表2即2012～2018年欧盟部分国家的食品安全指数排名。

丹麦作为一个国土面积仅有4.3 万平方千米的小国，却能做到成为世界上重要的农产品出口国，产业化程度高、质量安全的农业大国[2]。这一切成就得益于丹麦政府与社会各界共益共治以及食品安全风险治理体系的完善，这体现于全社会的利益共享、风险共担治理模式。这一治理模式和严格监管机制并非是丹麦与生俱来的，而是在20世纪80年代沙门氏菌感染疫情爆发和1996年欧洲发生了疯牛病危机之后，两次疫情暴露了非独立建言的科学部门和不完善的监管体系等诸多问题，蒙受巨大损失之后所有的欧盟国家决定痛定思痛，全面改革和完善了食品安全风险治理体系，最终建立了世界上最严格的食品安全治理体系[10]。丹麦也是以此次事件为契机，制定的部分治理制度和标准要比欧盟还要严格。在此后的发展中，丹麦在社会各界的积极配合下，形成了官方抽查为主的“笑脸”制度、企业自行检查HACCP 体系、健全家庭农场主制，发展有机农业的食品安全风险治理体系。

2.1 官方抽查为主的“笑脸”制度

丹麦在近30年（1970～2001）的时间中，完成了食品安全风险治理体系的改革。20世纪70、80年代，由丹麦污染事件及食品污染事件所引起的食品安全问题提上了政策议程，也引起了社会各界的关注与热议[5]。在80年代末期，由鸡蛋、鸡肉和猪肉所引发的沙门氏菌疫情在丹麦国内蔓延，有机产品由此进入市场，受到了消费者的欢迎。丹麦政府在压力之下对食品安全风险治理体系做出了相应的调整[11]。在90年代早期，官方报告明确指出食品安全风险治理体系的组织框架存在诸多问题，责任划分不清晰，相应制度需要进一步合理化调整[5]。根据以上问题和消费者日益关注质量安全问题，同时为了农业发展和强化丹麦出口利益，农业部向食品生产者施压和改善消费者服务并将食品生产的检查结果公之于众。在1994年，独立的思想库技术科学院开始关注食品安全议题，委员会成员主要来自私立食品企业、大学研究者和公共食品监管机构中的代表[11]。在这一独立思想库的影响下，食品安全风险治理体系在内部启动多元改革措施。

表2 2012～2018年欧盟部分国家食品安全指数排名

1996年1月，丹麦议会讨论是否将企业检查结果公之于众时，部分人认为“消费者的信任至关重要，公布检查结果会引起消费者的困惑和不安全感以及会破坏本国出口利益”[12]。虽然最终以匿名投票的形势通过了公布检查结果的提案，但是在社会上仍存在较大争议和食品部门的抱怨与反对，因而公布检查结果只在小范围应用。1996年5月，疯牛病丑闻在英国爆发，哥本哈根环境部、食品部率先赋予了检查部门执法权，对食品生产进行抽查，并将执法结果公布。这一政策取得了良好的实施效果，既有利于消费者可以放心消费市场中的食品，又得以使违法违规食品生产得到应有的惩罚[9]。

1998年6月，在哥本哈根政府的行动影响下，食品部门正式将检查结果透明化写入法律，在全国推行。2000年3月，新一任食品监管部门部长接任，“笑脸”制度由此开始实施。“笑脸”评估分为“检查员没有评价的大笑脸、指出必须遵守某些规制的微笑脸、已向该企业发布禁令笑不出的脸以及企业已接受行政处罚、已报警或许可被收回的哭笑脸”4个等级[6]。随着“笑脸”制度的实施和推广，公共权威部门放弃了其在解释、评估和审批检查结果方面的垄断。微笑等级为消费者提供了食品店的经营情况，便于消费者做出迅速而合理的抉择，从而加强了消费者、店商和公共抽查体系的信任，锐化消费者对零售商的批判眼光。

2.2 企业自行检查HACCP体系

1995年，丹麦技术科学院发布一项报告提出应针对食品监管体系实施减少官僚风气、防止相互扯皮的改革，逐步将权力集中于单个国家政府监管部门，即粮食、农业和渔业部[6]。这样的改革模式达到了防止由于权力划分而出现的相互推责的目的，实现了权力最高集中和高效率监管方式。然而，在实施过程中出现了单个部门负责而难以兼顾全国的情况，大部分企业和消费者需要漫长的等待才能得到检查结果的公示。20世纪90年代末期，公共食品监管体系这些改变直接影响了公共检查员的工作，HACCP（hazard analysis and critical control points, HACCP)自行检查制度开始受到大家的重视，日益被作为公共食品监管的一部分[5]。随着HACCP 自行检查制度的出现和逐步实施，社会各界关于重复检查、对公共部门检查效率等提出质疑，要求取消官方检查制度。丹麦官方部门对此发表声明称公共部门检查的主要目的是确保食品企业遵守法律，因此监管部门的抽查和提出改进建议是重要的[11]。

HACCP 自行检查体系开始被看作是公共食品监管的潜在核心部分。2005年，所有丹麦食品企业都被要求实施自检体系以满足HACCP 标准[11]。HACCP 关注的重点在于从食品质量逐步转向食品生产的全过程，这一转型是一种更详细、更系统的食品生产监督，提高了食品生产的透明度，使食品生产的整个过程更加标准化和在可追溯范围内。HACCP 自行检查体制的实施需要生产商和零售商展示如何进行监管和食品生产全过程的公布[8]。在HACCP自行检查体制下，公共监察部门检察员的角色有3个作用，检查员的职能角色是“象征性的”。他们仅仅是机构性和权威性的存在，因而会在一定程度上起到稳定食品体系的作用，促进消费者对食品体系充满信心，食品企业也会意识到公共部门的抽查监管而进行严格自我约束。检查员也有一个“操作”角色，他们对食品企业进行实际的控制访问，并对有问题的企业直接提出改进意见。检查员员的“助手”角色日益强化，逐步转化为“咨询者”的角色。官方检察员抽查时也是按照企业自行检查的结果进行逐项排查，针对各项自行检查情况给出相应的改进意见或治理整治措施（数据来源：https://agricultureandfood. dk/danish-agriculture-and-food/food-safety）。

2.3 健全和完善家庭农场主制，大力发展有机农业

19世纪末，丹麦兴起了农业合作化运动，经过百年发展农业合作化生产模式已经逐步成熟与完善。通过专业合作社形式将分散农户集中起来，促进专业化、集约化生产的形成[2]。专业合作社可为农户提供农业生产需要的原料，有效保证了食品原料的产量与质量。同时，在收获时进行集中加工并承担部分销售责任，从而发挥了整体效应和降低了生产成本。正是这一生产模式的形成与进一步发展，在后续的有机工业与农场主的组织中，起到了积极的推动促进作用。

丹麦食品与农业委员会指出，截止2018年，丹麦有机农场主约占总数的10%，数量同比过去的五年增加了约50%。有机农场主致力于生产优质健康的原材料，高度关注环境、动物福利以及生物多样性[4]。有机产品生产出来以后，并不需要农场主自己寻找销路，而是在政府部门的积极倡导、公共部门的配合以及批发商的积极参与，共同完成了有机产品整个生产链的有效链接。2012年，丹麦政府推出了“2020年有机行动计划”，设立了要求公共部门厨房使用有机产品达到60%的明确目标[4]。政府倡导批发商供应有机产品，而非强制要求。此举通过畅通的市场信息，成功创造了供销平衡和最佳选择。有机之都哥本哈根市政府目标是有机食品在公共部门中占比90%，在2017年它已经实现了有机食品比例为87%[3]。在社会各界以及公共部门有效配合下，消费者提高了对有机食品与食品安全的认识，近98%的消费者能够识别出有机标志，有效促进了消费者放心消费。

丹麦政府对农场主这一职业提出了较为严格的要求。所有农场主需接受3～5年专业的农业培训，获得相关资格证才能从事农业活动[13]。根据相关规定，通过42个月的学习和农场实习经历可以获得“技术农民”。在“技术农民”的基础上，再学习和实习24 个月，方能获得“绿色教育证书”，这些都是成为有机农场主最基本的条件[1]。如果有农民想要获得生产有机食品的认证许可，那么他们需要在政府的监管下试运营2年，期间不得出售有机产品[4]。在获得许可后，农场也每年至少一次受到当局的监督，若是混杂进了非有机作物，或是违反了其他一些规定，都会面临罚款或者有可能被取消许可资格。

丹麦的农业生产主要以家庭农场为主的生产组织形式，但根据2004年修订的《农业法》，丹麦农场主的子女对于农场主私有的农场并无继承权，农场土地面积大于30 公顷的购买者需接受5年以上专业教育并取得“绿色教育证书”[2]。该法律明确规定了保护农业用地，农民需承担农产品生产信息（包括农药、兽药及化肥使用情况）收集的责任与义务。由于农场主的高素质要求与限制，丹麦农业实现了高标准、规模化与集约化生产，有效控制了农药、兽药与化肥的使用量。农场主与农业顾问以及研究人员合作确保有机原材料生产的专业化与质量。

3 丹麦食品安全风险治理的经验

经过对丹麦食品安全风险治理政策进行分析解读发现，其成功之处就在于政府、市场与社会的配合与合作。政府能够把握改革的契机，逐步推进政策与抓住改革的关键转折点；企业发挥其自我约束作用，提升社会责任感；农业部门从源头处解决问题，推动有机食品工业发展，实现了对农业生产的严格把关。

3.1 实施渐进式改革，抓住关键转折点

在“笑脸”制度引入之初，这一制度安排曾遭到丹麦食品体系中不同参与者强烈的反对和质疑。制度仅实施一个月，就收到了代表零售商和餐饮业利益的组织强烈批判和抱怨[11]。店商联盟组织就丹麦农业部实施政策联名上书议会，对这一政策表示反对。在反对与质疑声中，丹麦政府在推行政策时并没有采用强制推行的办法，而是让民众及社会各界充分发表意见与看法，在部分地区推行进行实验试错。政府及时抓住关键转折点，在时机成熟之时立即在全国实行。因而，决策者不仅要有决策魄力，更应审时度势，拥有面对政策阻力依旧继续实行的决心。食品安全治理政策与制度改革都不可能一蹴而就，而应像笑脸制度一样渐进式改革，充分考量各方利益相关者的意见建议。

3.2 顺应社会发展时势，提高食品企业自觉性

检查权力的集中于政府某一部门，虽明显减少了相互扯皮的情况，却也由于单一部门的负担过重，而无法达到理想的政策效果[11]。社会风险共担模式推动企业发挥自觉性，实施HACCP 体系，提高企业自身社会责任感。HACCP 体系的实施，一方面，减少了政府食品检查部门的工作量；另一方面，不仅让企业参与到治理过程中发挥市场主体作用，而且企业自行检查与政府部门“抽查”相配合极大提高了食品消费者的信任。政府在食品安全防治过程中有着严格把关的主体地位，但这种外部监管作用终究有限，难免存在制度漏洞。因此，企业需发挥自我约束作用，在生产过程中就形成食品安全的防治意识和自行检查体系。如此，既保证了企业在食品安全风险治理中的参与感，也让不良企业在检查部门抽查出问题时毫无异议而接受高额的罚款。

3.3 从根源处降低食品安全风险，提高农业生产者素质

农业合作化运动一改农户零、散、乱的特点，便于食品安全风险可追溯，有利于相关食品安全组织开展相关教育和帮扶活动。集中化、专业化的生产模式奠定了有机农业发展的基础[2]。有机农业、有机食品工业的发展降低了食品安全风险，尤其从食品原料生产根源端就减少风险发生的概率。这种由于人为因素产生的安全风险是可以有效避免的，生产者的素质要求、思想意识观念起着至关重要的作用。丹麦政府加大对农业从事者的教育投入，有助于减少食品安全风险发生的人为因素。政府提高有机农场主的入门门槛，一方面利于对食品生产原料的监管，另一方面保证了农业用地的合理使用和农业的可持续发展。从而，政府的行动保障了食品生产原料的安全性与可追溯性，降低了食品安全风险治理的难度。

4 结论

通过对丹麦食品安全风险治理相关政策进行梳理，总结发现，丹麦食品以及农业方面的成就源于全社会对于食品安全风险问题的高度重视以及严格要求。各项政策的落脚点都在于提高消费者的信任与增强食品的可追溯性。丹麦政府与社会充分合作实施政策改革与治理，顺应社会发展时势，并及时抓住改革契机，降低政策推行与实施过程中的阻力。在社会共治的高度支持下，既有效降低了食品安全风险，增强食品可追溯性，也提高了企业的社会责任感与农业可持续发展。

丹麦食品安全风险治理政策经验对中国未来食品安全治理体系发展有着积极的借鉴意义。我国食品行业一时难以彻底改变分散性特征，食品安全相关社会组织发展乏力，我国政府短时间内难以实现由监管向治理转型，食品生产相关信息难以进行统计和公开，市场信息难以畅通。同时，由于我国农民素质往往不高，农业生产呈现零、散、乱的现状，导致我国食品安全风险发生时的不可追溯性和有机农业发展的有限性。然而，现状不代表我国食品安全风险治理将会一直原地踏步，而是会在政策与行业不断的调整与改进中发展与完善。

我国应学习丹麦发达国家的有益经验，实施渐进式改革方式，逐步向治理与社会共治模式过渡。食品安全风险有效防治仅靠政府一方监管远远不够，需要社会各方的声音参与进来，政府应扶持相关社会组织发展，并鼓励企业提高社会责任感，企业应发挥其市场主体作用积极参与。政府决策者也应审时度势，把握改革的关键时机，及时推行有效有利的治理政策。同时，通过部分地区试验的形式建立农业合作社，改变难以统一管理的现状。通过合作社的形式对农民进行集中培训，适度发展有机农业，提高其专业性，从而促进我国食品安全风险得到有效治理。