规范管理安全生产中介服务机构

山东省莱州市应急管理局 孙伟锋｜文、图

近年来，各地针对中小企业普遍存在安全专业技术人员匮乏、安全管理不规范、隐患排查治理不彻底等问题，积极探索在安全生产领域引入中介服务机构，为企业提供安全技术、安全管理、宣传培训等专业化服务。从基层实践的角度来看，依托中介服务机构优势为安全生产提供技术支持和保障，在夯实企业安全管理基础、防范和遏制生产安全事故等方面发挥了积极作用。但随着安全生产中介服务市场潜力不断释放、服务对象不断扩展，中介服务机构在开展安全生产技术服务活动中也暴露出一些亟待解决的问题。

本文分析了目前各地在安全生产领域引入中介服务机构存在的问题，并就各地应如何加强安全生产中介服务机构规范化管理提出了对策建议，以供读者参考借鉴。

中介服务机构存在5方面问题

依法从业意识不强

目前在实践中，部分中介服务机构法制意识薄弱，在自身不具备相关安全评价或安全标准化评审资质的情况下，采取借用资质或与具有相关资质的中介服务机构合作，超范围从事中介服务活动，个别机构为承揽业务，还会违规聘用无相关资质人员开展业务，冒名专职评价师签字出具报告。另外，还有的中介服务机构通过垄断市场、压低价格等手段进行不正当竞争，甚至有的假借应急管理部门名义骗取企业购买服务，不仅侵害了企业和其他中介服务机构的合法权益，也严重破坏了安全生产中介服务市场秩序。

技术服务能力不足

《安全评价检测检验机构管理办法》（应急管理部 1 号令）已于2019 年5 月正式实施，对照相关要求，部分中介服务机构存在专职评价师数量不足，专职评价师人员比例、专业配备有欠缺，固定资产不达标，工作场所面积、档案室等硬件资源不够等问题。同时，部分从业人员不注重专业能力提高和知识更新，对新法规、新政策掌握不够，技术服务能力不能满足工作需要。在安全评价实施过程中，由于一些中介机构参与安全评价的人员专业符合度不高，现场工作经验不足，对企业生产工艺流程、各类设备设施认识程度不高，不能熟练梳理关键节点应采取的安全措施，对安全评价依据相关要求掌握不全面，导致其往往不能提出针对性强的措施和建议，且评价结论过于笼统。例如，有些项目使用的危险化学品较多，涉及易燃液体、易燃气体、毒害品、氧化剂等多种类型，但是相应的安全评价报告却未结合项目实际提出有针对性的安全管理对策措施建议；有些项目涉及一级危险化学品重大危险源，但在相应的安全评价报告中，安全仪表系统（SIS）设计建议依据不充分，可操作性不强。

过程控制管理不严

一些中介服务机构不注重诚信体系建设，没有从提升机构管理和服务水平的高度认识和开展工作，存在内部管理制度不健全，安全评价、检测检验以及安全标准化评审质量过程控制执行不力，工作不认真细致、不严谨规范，出具的报告质量不高，甚至与实际情况不符等问题。例如，有的中介服务机构现场勘查流于形式，对企业安全管理方面的评价过于简单，未对培训学习内容、学时情况、各项安全管理制度落实和责任制制订情况进行说明，个别安全评价机构在出具评价报告时甚至完全照搬照抄，出现“甲地项目出现乙地地名”等问题；有的检测检验机构使用未经计量校准或未按照标准规定的方法进行检测的检测设备，导致检测数据不够准确，同时报告中还存在文字错误、计量单位不统一等问题；一些安全标准化评审机构出具的报告中，针对现场问题整改，无图片鉴证对比确认资料，对现场设备设施、应急救援体系审核深度不够，评审内容不完整。

莱州市安全生产中介服务机构会议现场

另外，很多中介服务机构档案管理不够规范，对已完成的安全评价、检测检验等业务原始资料收集不全，整个流程未形成闭环，甚至有的中介服务机构相关材料前后矛盾、表述不一致、签字盖章不规范。这都在很大程度上反映出部分中介服务机构过程控制的查漏、纠错、补缺能力明显不足。

企业对中介服务认同度有偏差

第一，有的企业在委托安全评价、检测检验机构开展安全生产技术服务时，将安全评价报告、安全标准化评审报告仅仅视为项目审批或换取安全生产许可证的形式材料，而对报告中指出的安全风险隐患、整改建议不够重视，未落实整改措施。

第二，有的中小企业对中介服务机构工作性质认识不到位，在与专业服务机构签订安全生产技术和管理服务合同后，在安全管理方面完全依赖中介服务机构，对中介服务机构提出的安全生产意见建议处理不积极、不主动。

第三，很多小微企业为减少支出，在选择安全生产中介服务机构时，往往仅关注收费价格，侧重于选择报价低的机构，而对中介服务机构的资质条件、信誉度、业务能力水平等方面却并不关心，甚至委托无相关资质的机构提供安全生产技术、管理服务。

监管力度有待加强

目前，企业对于安全生产中介服务的需求越来越旺盛，强化对中介服务机构的日常监管，督促其为企业提供优质、高效的服务，对促进安全生产中介服务市场健康发展而言十分必要。但目前很多地方应急管理部门对中介服务机构的监督管理仍存在问题，有待加强。例如，对在本辖区内的中介服务机构情况掌握不全面，属地监管工作责任落实不到位；对中介服务机构的监督管理和考核评价机制不健全，没有将中介服务机构纳入年度执法检查计划；对中介服务机构执行法律法规、规章及标准等情况监督检查不够，特别是对不具备资质条件、超资质范围进行安全中介服务活动，转让租借资格证书、违规收费、擅自更改、简化技术服务程序，出具虚假报告等违法违规行为的查处和打击力度不够大；对企业反映的服务质量不高、耗时长、收费高等问题缺少有力抓手。

另外，有的执法人员不能依法行政，存在利用职务便利参与安全生产中介服务机构活动，甚至变相向企业指定中介服务机构等情况，严重干扰了中介服务市场公平竞争的秩序。

对策建议

强化安全生产中介服务机构监督管理

第一，强化源头管理。中介服务机构资质认可和监督管理是应急管理工作的一项重要内容。各地方应急管理部门应按照《安全生产法》等相关规定，认真履行审批职责，科学细化、量化审批标准，健全完善资质申请、受理、审核、审批、认可、公告等工作流程，严格审核资质准入条件，严把准入关、复审换证关和从业范围增项变更关，提高资质认可质量，为安全生产工作提供有力的技术支撑。同时，还应建立健全行政审批责任制，按照“谁审批，谁负责”原则，严格履行审批后的监管职责，对中介服务机构资质及业务范围持续保持、行业内法规标准执行情况进行严格监督，以便及时发现并纠正违规审批行为，避免中介服务机构“先天不足”。

第二，强化日常管理。各地方应按照“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”和“谁委托、谁监管，谁主管、谁负责”的原则，加强辖区内从事安全生产中介服务机构的综合管理，通过建立健全工作例会、监督检查、信用评价和责任追究等制度，全面加强中介服务机构事中事后监管，特别是对从业资质、业务范围、从业告知、规范执业、报告质量控制、服务质量等情况要进行跟踪检查和考核评议，发现违规失信行为，应采取警告、约谈、通报批评、行政处罚等措施及时予以纠正，切实规范和约束中介服务机构及其从业人员执业行为，推进建立规范、持续、有效的安全生产技术服务体系。此外，还应严格依法履职，将中介服务机构资质等级、开展业务范围等信息通过门户网站、微信公众号等媒介进行公示，引导企业根据需求自主选择中介服务机构，支持企业通过公开招标方式择优选择，不向企业指定或变相指定中介服务机构，促进公平竞争，维护市场秩序。

第三，完善监管手段。一方面，各地方应急管理部门应全面掌握本辖区开展安全生产中介服务的机构情况和从业行为，在组织实施行政许可、监督检查、建设项目安全设施“三同时”审查和事故调查中，注重将安全评价、检测检验等工作作为重点内容，加大对技术报告质量的监督检查力度，对中介服务机构以合作名义租借资质证书、转包技术服务项目、擅自更改或简化技术服务程序、谋取不正当利益、扰乱市场秩序等违法违规行为，综合运用行政强制、行政处罚、联合惩戒等手段，依法进行惩处。另一方面，应逐步健全中介服务机构监管机制，完善相关配套制度和工作机制，将中介服务机构纳入年度执法计划；同时加快推进中介服务机构管理信息系统建设，加强监管信息归集共享，将机构资质认可、执法检查、行政处罚、失信惩戒等数据进行关联整合，探索运用“互联网+监管”方式，实施远程监管、移动监管和预警防控，逐步提升对中介服务机构监管的精准化、智能化水平。

规范安全生产中介服务机构从业行为

第一，坚持依法依规从业。近年来，安全生产中介服务机构因出具不实或存在严重疏漏的报告而被追究刑事责任的案例屡见不鲜。对此，相关中介服务机构应深刻吸取教训，强化法制观念和责任意识、红线意识，将依法依规全面、客观反映安全中介服务事项作为必须坚守的底线，将不得出具虚假和失实报告、结果作为不可逾越的红线，严格按照国家法律法规和技术标准相关要求，在资质证书规定的范围内，依法依规为企业提供独立、客观、公正的技术或管理服务。同时，应按照服务项目审批权限，告知从业地应急管理部门拟开展的服务项目，自觉接受其监督检查。在开展技术服务过程中，相关中介机构应深入企业现场生产一线，认真评判每个工作场所，每个生产系统和设备设施存在的安全风险隐患，对企业安全生产整体情况进行认真细致分析，并对服务结果的合法性和真实性负责；对于排查出的安全隐患，应提出具有可操作性的对策建议，并指导、协助企业抓好整改落实，真正为企业安全生产提供有力的支撑。

第二，提高专业技术服务能力。安全评价、检测、检验等中介服务项目是安全生产工作的重要环节，具有很强的专业性和技术性。各中介服务机构面对市场竞争压力，一是应从强化“内功”入手，对照《安全评价检测检验机构管理办法》（应急管理部1 号令）等相关规定，进一步加强内部管理和队伍建设，建立健全服务承诺、限时办结、执业公示、一次性告知、执业记录等制度，完善自我约束机制，规范服务流程，全面提高服务质量和工作效率；二是应严格安全生产技术管理服务过程控制，积极利用信息化手段实施全过程管控，确保服务报告客观准确，增强社会公信力；三是应重视加强专业人才培养和储备，按照业务范围，组建年龄结构、学历结构和职称结构合理的技术服务队伍，并通过学习研讨、现场教学、行业交流等方式，加强法律法规和专业技能培训，增强相关人员发现问题、分析问题和解决问题的能力，持续提高从业人员专业水平和综合素质。

第三，推动诚信自律建设。一方面，各地安全生产协会、学会等社会组织作用，应加快推动行业诚信自律体系建设，建立完善行业自律管理制度和职业道德准则，逐步规范行业发展秩序。另一方面，各中介服务机构应注重维护行业声誉，自觉遵循客观公正、诚实守信、公平竞争的原则，以自有技术实力、管理水平和服务质量参与市场竞争，不以行政机关名义或变相以行政手段开展业务。同时，应积极加强从业人员职业道德教育，引导、教育和监督从业人员遵守执业准则，恪守职业道德，自觉抵制利用欺诈、商业贿赂、恶性竞争等不正当手段获取利益的行为，按照科学公正、独立客观、安全准确、诚实守信的原则和执业准则，为企业提供可靠有效的安全生产技术服务，以实际行动促进行业自律和诚信体系建设，塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。

推动安全生产中介服务市场健康发展

第一，优化市场发展环境。安全生产中介服务机构是安全生产工作的重要技术力量。各地方应充分认识加强中介服务机构规范管理的重要性，不断创新监管方式，健全完善管理办法，引导、促进和保障中介服务机构诚信经营、规范服务、公平竞争，在依法依规管理的基础上，加大政策支持力度，积极扶持中介服务机构做优、做强。同时，有条件的地方可精心培育一批知名度高、公信力强、具有较强竞争力的品牌机构，引领中介服务行业整体发展，逐步形成充满活力、公平竞争、运作规范、辐射力强的安全生产中介服务市场体系。另外，各地还应加大财政支持力度，进一步完善政府购买安全生产服务制度，拓展安全生产中介服务业的市场需求空间，促进行业持续快速健康发展。

第二，提高技术服务效果。安全生产中介服务机构具有涉及领域广、智力密集程度高、专业技术性强的特点，是安全管理和社会稳定的“滑润剂”和“助推器”。企业委托中介机构提供安全生产技术或管理服务后，一方面，应支持配合中介服务机构开展工作，不得隐瞒、欺骗、提供虚假材料，不得有影响技术服务结果、结论客观公正的行为，另一方面，还应对委托的中介服务机构服务过程进行监督，如发现违法违规行为，应及时向当地应急管理部门报告。同时，企业还应充分借助中介服务机构专业技术优势和管理经验，向专家借智借力，发挥“传帮带”作用，加强对企业内部安全管理人员的培养，补齐安全管理短板，提高自身安全风险防控能力。

第三，构建联合惩戒长效机制。对于各地方应急管理部门来说，一是应建立中介服务机构诚信档案和“黑名单”制度，定期组织辖区内企业进行问卷调查和评议，并将评议结果及时向社会公布；二是应强化失信联合惩戒，发现中介服务机构出具虚假报告或证明、违规转让或出借资质的，一律纳入安全生产不良记录“黑名单”管理，同时严格落实市场禁入、加大执法检查频次、不定期开展抽查等措施，防止中介服务机构“带病作业”；三是充分发挥社会监督和舆论监督作用，畅通投诉举报渠道，鼓励社会公众举报中介服务机构违法违规行为，及时曝光典型案件，震慑违法违规行为，进而促进中介服务机构及从业人员依法、规范、有序开展相关服务。安