改革开放以来中国共产党民主集中制建设的成就与经验*

王一喆

（北京化工大学马克思主义学院，北京 100029）

改革开放以来，中国共产党带领中国人民锐意进取、开拓创新，谱写了中华民族砥砺奋进、自强不息的壮丽史诗，缔造了人类发展史上的非凡奇迹。民主集中制作为中国共产党的根本组织原则和组织制度，是中国共产党取得改革开放伟大胜利的内在引擎和制度保障。在改革开放的历史进程中，中国共产党以自我革命的勇气和精神立足现实、直面挑战，始终坚定不移地加强民主集中制建设，取得了前所未有的伟大成就，为新时代加强党的组织建设提供了重要思路和宝贵经验。

一、完善民主集中制的基本制度，实现民主与集中的辩证结合

坚持民主与集中的辩证结合，完善民主集中制的各项基本制度，是改革开放以来中国共产党民主集中制建设的重大成就。众所周知，列宁在国际共产主义运动中首次提出了“民主集中制”这一概念并在苏共的政党建设中实践，但遵循俄文原义，列宁阐述的民主集中制实际上是“民主的集中制”，民主修饰并规定了集中制，民主集中制即区别于专制集中制更为合理的制度。[1]中国共产党人继承和发展了马克思主义经典作家的民主集中制思想，将民主和集中辩证结合，论析了民主集中制是群众路线的具体运用，创新和发展了民主集中制的运行机制，从而形成了科学且严密的中国共产党民主集中制思想体系。在1945年党的七大期间，中国共产党就提出，民主集中制即“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”[2]。在1962年党的七千人大会上，民主集中制被概括为“在高度的民主基础上的高度集中和在高度集中指导下的高度民主”[3]。但囿于当时党内思想、组织、制度等方面条件的不成熟，中国共产党对于民主集中制的制度设计和保障还不够系统化、成熟化、规范化。[4]改革开放以后，中国共产党遵循“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”[5]（P175）原理，坚持和发展了集体领导制度、民主选举制度、代表大会制度等体现民主集中制原则的具体制度。

（一）完善党的集体领导制度，保证党的决策民主化和科学化党的集体领导制度是充分彰显集体决策智慧并抑制个人集权专断的科学制度。[6]1956年党的八大通过的党章规定：“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则。”[7]但是从效果上讲，党的集体领导制度和民主集中制在1956年以后未能贯彻落实到位。这说明，不能仅仅视集体领导制度为抽象的党内作风和原则，必须将其从组织机制和领导机制层面予以重视和执行。

党的十一届三中全会以后，中国共产党采取立体化、全方位措施全面推进集体领导的制度化进程。[8]邓小平曾于1980年指出，各级党委要严格贯彻集体领导和个人分工相结合的制度，并且明确责任界限，明晰哪些问题须交党委集体讨论决定，哪些问题须个人负责。[5]（P341）这即是说，集体领导须遵循“讨论—决策—执行”的模式运行和开展。1987年，为完善和加强党的领导制度的咨询机制、监督机制、评价机制和反馈机制，“党的决策的民主化和科学化”被正式写进党的十三大报告之中。1992年党的十四大报告进一步强调，决策民主化和科学化是社会主义民主政治建设的题中应有之意，是民主集中制健康运行和发展的重要内容。1997年党的十五大报告指出，要从立法层面深化改革党的决策制度和决策机制，使党的决策能力向着科学化、民主化、有效化发展。[9]党的十六大报告和十七大报告延续了这些正确规定。2013年11月，党的十八届三中全会从提高党的执政水平为切入点阐述了加强党的集体领导的路径和措施。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中对集体领导作出了进一步要求，“坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一”[10]。总之，改革开放以来，中国共产党采取多重路径和举措不断完善和发展集体领导制度，保证了集体决策的民主性、高效性、科学性。

（二）健全党内民主选举制度，将党内民主落实到位早在新民主主义革命时期，中国共产党就明确提出要建立健全民主选举机制。但囿于残酷的战时条件，再加之受苏共等额选举的影响，党内民主选举制度并未及时制度化和法制化。改革开放以后，中国共产党遵循民主集中制原则，继续健全和完善党内民主选举制度，取得了卓有成效的成绩。

具体而言，中国共产党自改革开放以来深化和完善了党内候选人提名机制和党内差额选举机制。一方面，党内候选人提名机制不断完善。1980年党的十一届五中全会强调，必须保障党员代表提名候选人的权利。在此基础上，1987年，党的十三大报告进而指出，要不断改革和完善党内选举流程，使党内提名程序规范化和制度化。2004年9月，在党的十六届四中全会上，中共中央充分肯定和支持了由基层干部及群众在实践中创造出的新的党内候选人提名机制。2012年党的十八大报告指出，要营造充分体现选举人意志和意愿的选举环境，实施差额提名和差额选举制度，不断健全和完善党内选举机制。这标志着候选人提名制有了实质性的提高和保障。另一方面，党内差额选举机制日益健全。十二大党章规定，在正式选举前可以通过预选的方式确定选举人名单。但是，由于该规定并未明确说明在预选过程中是否必须坚持差额选举，因此党内在相当长的一段时间内仍然普遍实行等额选举。鉴于此，十三大党章明确强调，必须采用差额选举的方式进行正式选举或者预备选举。[11]从实践效果上看，进入21世纪以来中国共产党差额选举更加规范化、程序化、透明化，在差额比例和差额范围方面取得了显著进步，党的十六大、十七大代表的差额比例皆高于10%，党的十八大、十九大代表的差额比例皆多于15%。这说明，中国共产党切实遵循和发扬了党的民主集中制原则，党内民主选举制度日臻成熟与完善。

（三）坚持党的代表大会制度，加强党的集中统一领导自中国共产党创立伊始，党的代表大会即是党的最高权力机关。然而，由于未能从实践层面、制度层面、法制层面贯彻好民主集中制原则，党的代表大会制度建设在1956年以后尤其是“文革”时遭到了严重的挫折。党的十一届三中全会以后，党中央加强了民主集中制建设，党的代表大会制度得以恢复和发展。

1980年7月，中共中央要求各级党组织必须召开党的代表大会，加强党的集中统一领导，使党的代表大会制度制度化、规范化、程序化。十四大党章进一步规定，将县一级委员会任期由三年改为五年，将基层委员会的任期由三年改为三年或四年，将总支部委员会的任期由二年改为二年到三年。这就使党的代表大会制度更加健全，保证了党内政治生活正常化、制度化，有力地促进了党的自身建设。2007年，在总结试点单位成功经验和做法的基础上，党的十七大报告明确强调党的各级代表大会要贯彻和坚持实行任期制并将其写入党章。2012年党的十八大报告指出，要提高工人和农民代表的比例，并在此基础上实行党的代表大会提案制，以保证党代表在党的代表大会闭会期间亦可履行好党代表的职责和义务。2019年党的十九届四中全会进一步强调，支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权利，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督、保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。[12](P10)总之，改革开放以后，中国共产党坚持和贯彻民主集中制原则，不断健全和完善党的代表大会制度，保证了党的决策的民主性和科学性及党中央集中统一领导的权威性和高效性。

二、健全民主集中制的运行机制，使其制度化、规范化、程序化

切实将民主集中制从制度设计角度加以思考和运行，是改革开放以来中国共产党对民主集中制认知及建设的伟大进步和成就。新民主主义革命时期，受苏联列宁主义民主集中制思想的影响，中国共产党对民主集中制的认识主要还停留在较为宏观抽象的组织原则层面和纪律要求层面；中华人民共和国成立初期，中国共产党对民主集中制的制度化建设作出了有益探索和实践，将民主集中制由单纯的党内原则上升到了国家制度和战略层面并明确写入宪法，但囿于当时党内对民主集中制的认知和理解仍然缺乏准确性和完整性，民主集中制缺乏相应系统化的制度保障机制，民主集中制建设和党内民主建设在1956年以后尤其是“文革”时遭到了严重的破坏。改革开放以后，通过对以往民主集中制建设得失成败的深刻总结和反思，中国共产党重新恢复了党的正确的组织路线，深化和发展了党的民主集中制建设，并强调从制度机制层面运行民主集中制，使其日益制度化、程序化、规范化。

改革开放以后，中国共产党全面加强党的领导，坚定不移地推进民主集中制建设。邓小平认为，回顾党的历史上我们出现的重大曲折和失误，当然和领导人个人的思想作风有关系，但归根到底在于组织路线和组织制度能否严格贯彻落实。[5](P333)这说明，民主集中制的制度建设对党和国家具有全局性的战略意义。循此思路，1980年召开的党的十一届五中全会重申了“四个服从”原则，并强调每位党员都必须无条件地将党的纪律要求和集中统一原则作为思想上、言论上、行动上的准绳。党的十二大以后，中国共产党进一步深化和完善了民主集中制的内涵和外延。十二大党章重新确立了党的八大及其之前关于组织路线和民主集中制的有关正确规定和要求，旗帜鲜明地对“文化大革命”的错误予以纠正和批判，反对对领导人的个人崇拜，强调在维护党中央权威和领导人威信的同时保证人民群众对党和政府的监督权力不受侵犯。十三大党章对十二大党章关于党的组织路线和民主集中制建设的规定予以了充分的肯定和延续。

党的十四大以后，中国共产党在社会主义市场经济背景下继续深化和健全民主集中制的运行机制。1994年9月召开的党的十四届四中全会强调，在社会主义市场经济前提下，中国共产党要继续以民主集中制原则为准绳深化改革和发展进程。2001年9月召开的党的十五届六中全会决定全体党员都必须深入学习和参加民主集中制教育实践活动，并确立“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字方针作为党委议事的基本规范程序。在十六大通过的党章中，正式将上述十六字方针作为民主集中制的运行规范和议事机制载入其中。2009年9月召开的党的十七届四中全会进一步指出，要以党内基层民主为切入点关怀和保障每位党员的基本权利，继续扎实推进党的民主集中制建设和党内民主建设。

党的十八大以来，中国共产党综合研判、稳步推进、立体建构，运用多重方式和手段加强民主集中制的制度机制建设。党的十八届三中全会强调，要以民主集中制原则为依托不断深化和完善党和国家领导体制改革，在充分发挥党的领导核心作用的同时要明晰党和政府之间、党政部门之间、党政干部之间的权利和职能。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》强调，对违反中央八项规定精神的，严重违纪被立案审查开除党籍的，严重失职失责被问责的，以及发生在群众身边、影响恶劣的不正之风和腐败问题，应当点名道姓通报曝光。[13]党的十九届四中全会指出，要形成贯通覆盖党的中央、地方、基层工作的统一的组织制度体系，以民主集中制为原则坚决维护党中央的权威和集中统一领导。[12](P7)循此思路，中国共产党相继出台了《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等一系列党内法规，形成了一套内涵丰富、逻辑缜密、搭配合理、务实有效的制度体系，从运行机制上保障了民主集中制在党内的实施和开展。简言之，必须加速构建党内民主制度规范和制度体系，全面推进民主集中制运行机制向制度化、具体化、程序化、有序化、规范化方向改革和发展。

三、巩固和提升民主集中制的政治地位，彰显其制度优势

改革开放以后，中国共产党巩固并提升了民主集中制的政治地位，这亦是民主集中制建设的重要成就。1978年党的十一届三中全会强调，必须将我们党建设成为严格遵循民主集中制原则开展组织工作的政党。[14]这说明，在充分总结民主集中制建设得失成败的基础上，中国共产党深切意识到要将民主集中制原则融入到党的一切有关组织方面和领导方面的制度机制之中。1992年10月，江泽民在党的十四届一中全会的讲话中强调，我们党永远不能丢弃和废止民主集中制。[15]这是因为，民主集中制的组织特点和制度设计决定了民主集中制能够充分反映和汇聚广大党员和人民群众的价值诉求，并且集中力量将这些诉求转化和落实为保障人民群众利益的实际行动。2003年2月，胡锦涛强调，我们一以贯之坚持和加强党的领导和民主集中制原则，有助于发扬民主保持政治活力，亦有助于集中工作效能保持政局稳定。[16]这即说明，在法律和制度的框架下始终坚定不移地坚持和加强民主集中制，充分发扬民主、集体决定议题，有利于科学、高效、合理地解决事关国计民生的重大问题，体现了社会主义政治文明。

党的十八大以后，中国共产党进一步提升了民主集中制的政治地位。针对当前部分党组织民主集中制建设落实不到位的情况，习近平总书记一针见血地指出，无论是表面只讲民主不讲集中，还是实际上只讲集中不讲民主，归根到底都反映出有些干部个人主义、官本位主义的泛滥、群众路线和集体主义的淡薄，我们必须予以进行严厉的纠正。[17]习近平总书记认为，民主集中制是我们党最大的制度优势。在全面从严治党视域下坚持和加强民主集中制符合党情、国情、世情，具有极其重要的现实意义：从路线遵循上讲，在全面从严治党视域下加强民主集中制有助于贯彻落实党的组织路线；从制度规范上讲，在全面从严治党视域下加强民主集中制有助于严格遵守党章；从党风建设上讲，在全面从严治党视域下加强民主集中制有助于深入开展反腐败斗争。概言之，应重点从以下几方面予以开展推进：深入推进全面从严治党，为贯彻民主集中制提供坚实基础；完善民主集中制制度体系，健全民主集中制运行机制；严明党的政治纪律和政治规矩，加强民主集中制纪律建设。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确指出，党的各级组织和全体党员必须对党忠诚老实、光明磊落，说老实话、办老实事、做老实人，如实向党反映和报告情况，反对搞两面派、做“两面人”，反对弄虚作假、虚报浮夸，反对隐瞒实情、报喜不报忧。领导机关和领导干部不准以任何理由和名义纵容、唆使、暗示或强迫下级说假话。[18]在2019年党的十九届四中全会上，习近平总书记进一步强调：“坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。”[12](P10)2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，中国人民在中国共产党的带领下，举国一心、精诚团结，书写了可歌可泣的抗疫故事，彰显了中国精神、中国智慧、中国力量。习近平总书记指出：“抗疫斗争伟大实践再次证明，中国特色社会主义制度所具有的显著优势，是抵御风险挑战、提高国家治理效能的根本保证。”[19]确切地说，坚持党的集中统一领导、坚持社会主义制度，正是我们打好、打赢这场疫情阻击战的根本保障。由此，我们在疫情防控中坚持全国一盘棋，调动社会各方面资源为疫情防控提供支援和保障，形成了全面部署、全面防控、全面动员的抗疫战略格局。总之，改革开放以来的实践经验证明，必须一以贯之地坚持和发展民主集中制，既发扬民主又善于集中，由此彰显社会主义制度的巨大优势。

四、改革开放以来民主集中制建设的基本经验

通过系统梳理改革开放40余年来中国共产党民主集中制建设的辉煌成就，可以总结出三点经验：于政党建设而言，必须深入推进全面从严治党，为贯彻民主集中制提供坚实基础；于社会发展而言，必须坚持和加强民主集中制，完善社会主义市场经济体制；于国家战略而言，要发挥出民主集中制将国家治理体系转化为治理能力的中介机制作用。

（一）深入推进全面从严治党，为贯彻民主集中制提供坚实基础全面从严治党战略为坚持和加强民主集中制提出了严格要求并奠定了制度保障。在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记强调，“全面从严治党是我们立下的军令状，其核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”[20]。这即是说，全面从严治党从内涵上讲：全面是基础，严格是关键，要害在治理。一方面，全面从严治党所坚持的“治党内容全面、治党对象全面、治党过程全面”“治党内容从严、治党措施从严”“强化制度治理”为严格执行和落实民主集中制奠定了具体的规划和要求。另一方面，党的十九届四中全会进一步提升和加强了治党管党的政治地位，从党的领导制度和核心战略层面阐释了全面从严治党在国家治理体系中的重大意义，这亦为旨在增强各级党组织和全体党员组织性和纪律性的民主集中制提供了强有力的理论支持和制度保障。[21]由此，在全面从严治党视域下坚持和加强民主集中制，必须完善民主集中制制度体系，健全民主集中制运行机制，严明党的政治纪律和政治规矩。

（二）坚持和加强民主集中制，完善社会主义市场经济体制经济体制改革的核心问题是处理好市场和政府的关系，社会主义市场经济发展不仅仅是一个经济问题，同时也是一个政治问题。[22]换言之，政治组织得合理，能够保障市场经济的稳定增长；反之，若是政治腐朽，社会主义市场经济就无法健康发展。

改革开放以来，随着经济结构和阶层结构的巨大变化，社会利益关系呈现出利益主体多样化、利益差别扩大化和利益矛盾复杂化的新特点，党处理各种利益关系面临的挑战十分严峻。处理复杂的利益关系一旦有失妥当，在一定条件下就有可能激化社会矛盾，严重危害社会的安定团结。如果一个党员代表仅注重其个人利益，那么他就会视组织原则为商品，拿组织原则做交易，滋生出个人主义、拜金主义、享乐主义，那么党的民主集中制就会被严重削弱甚至破坏，社会主义市场经济亦无法正常运行。鉴于此，我们更须清楚地意识到，社会主义市场经济本身是需要民主集中制的。一方面，社会主义市场经济体现了宏观经济政策的集中性和统一性。比如，我国的五年规划、十年规划、中央年度经济工作会议，即保证我国经济综合、稳定、可持续发展的有效机制，谱写了中国经济中、长期发展的宏伟蓝图。另一方面，社会主义市场经济激发了微观经济主体的民主性和创新性。在社会主义市场经济条件下，企业自由是社会普遍认可的必然趋向。社会主义市场经济体制允许公有制企业和非公有制企业共同参与到相关经济政策的探讨和制定之中，体现了社会主义经济政策能够最广泛吸收多元意见的特征，彰显了社会主义市场经济的民主性。总之，我们必须充分发扬民主，善于发挥集中，完善和发展社会主义市场经济体制。

（三）要发挥出民主集中制将国家治理体系转化为治理能力的中介机制作用在中国共产党民主集中制思想的视域下，民主集中制是党的根本组织原则，是国家治理体系的重要制度。改革开放以来，民主集中制已深刻融入到了国家的战略决策、组织生活、经济运行等方方面面。纵览改革开放40余年来的历史，凡是民主集中制运行良好的时期，国家就能表现出良好的发展态势；反之，凡是民主集中制的运行机制出现问题的时期，国家在发展、改革、稳定等方面就会出现各种各样的问题。我们必须尊重客观规律，发挥出民主集中制作为国家治理体系制度内核的重大作用。从此意义上讲，在实现国家治理体系和治理能力现代化的进程中，民主集中制亦起到了将国家治理体系转化为治理能力的中介机制作用。[23]

具体来讲，民主集中制作为将国家治理体系转化为治理能力的中介机制，主要体现在如下四个方面。一是灵活的反应机制。民主集中制不是封闭僵化的领导机制，而是开放灵活的领导机制。民主集中制具有相当强的应变张力，要求必须根据不同的环境、不同的情况，具体问题具体分析，在从全局和整体利益的前提下综合思考问题，以达到运筹帷幄的效果。需要指出的是，民主集中制的这种灵活性是建立在集中的规定和限制下的，即民主集中制的灵活性必须符合宪法和相应的法律、法规、制度安排，而不是任意的、无条件的灵活反应。二是高效的聚能机制。通过建立在高度的民主基础上的高度的集中统一的运行机制，民主集中制能够将中国社会方方面面的分散资源集中起来，统一调度，合理分配，发挥出各种资源的优势，集中力量办成事关国计民生和人民群众根本利益的大事。通过“全国一盘棋”的运作机制，民主集中制能够汇聚八方贤能，真正做到“一方有难，八方支援”。反之，若没有民主集中制这种高效的聚能机制，那么就很难发挥出优势力量解决重大问题。因此，办好中国的事，关键在党，更进一步说，关键在于党发挥出民主集中制的巨大制度优势。三是高度的聚慧机制。通过“民主—集中—民主”，或者说“群众—领导—群众”的运行机制，民主集中制体现了“实践—认识—再实践”的辩证唯物主义认识论的思维逻辑，实现了从感性认识上升到理性认识、再由理性认识上升为实践的二次飞跃。这即是说，民主集中制能够集思广益地发挥出人民群众对社会主义建设和改革的积极性和创造性，将人民群众的智慧凝聚起来转为国家的意志并最终回归践行于人民群众本身。四是适时的纠错机制。所谓金无足赤、人无完人，没有哪一个人是不会犯错误的，也没有哪一个政党是可以避免失误的。回顾中国共产党的发展历史，实事求是地讲，中国共产党也曾因为各种各样的原因犯下过不少错误，但是必须更加清楚地看到，中国共产党之所以在改革开放40余年来始终保持旺盛的生命力和勃勃的生机，归根到底是因为中国共产党能够不忘初心，以人心向背为价值导向，敢于正视历史和自我纠错。这即是说，通过健全的民主集中制，与其他政党相比，中国共产党能够更好地自我纠错，从而能够避免错误的进一步扩大化，能够及时、恰当地解决问题。总之，我们必须高度重视并深刻理解民主集中制的战略意义，发挥好民主集中制将国家治理体系转化为治理能力的中介机制作用。