北京城市基础设施现状特点及发展对策

施昌奎 北京市社会科学院管理研究所

本文主要从轨道和航空等公共交通，以及供热、供气、供水等公用事业方面，阐述北京城市基础设施现状特点及发展对策。

一、北京城市基础设施现状特点

目前北京基础设施规模和水平已迈入世界先进行列。2018年轨道交通运营里程637公里，2019年底达到近700公里，2019年10月，北京大兴国际机场已经投入运营，已有9家航空公司进驻，北京迈入航空交通“双枢纽”时代，全球影响力日益提升。

（一）北京基础设施投资占比逐年提升，目前占全社会固定资产投资比重达到33%左右。北京基础设施投资占比逐年提升，目前占全社会固定资产投资比重达到33%左右。1982年比重为15.8%，1992比重为21.1%，2002年比重为22.7%，2012年比重为27.7%，2017年比重达33.4%，2018年尽管受经济景气因素影响，北京基础设施投资下降10.7%，但占全社会固定资产投资比重仍达到32.7%[1]。这说明随着城市规模的不断扩大和人民生活水平的不断提高，全社会固定资产投资越来越向城市基础设施建设方面倾斜，城市基础设施投资已经成为城市高质量发展的刚性需求。2019年1-10月，全市固定资产投资整体下滑，其中，建筑业下降较多，下降幅度为49.5%，制造业下降11.5%。虽然说北京全社会固定资产投资的整体下滑导致基础设施投资整体下降，但基础设施投资占比并没有下降。

（二）交通运输快速发展，轨道交通和“双枢纽”航空进一步提升北京国际地位和影响力。2018年底，北京市公共交通运营线路总长度达到19881公里，其中，轨道交通运营里程达637公里，2018年公共交通客运量达703818万人次，轨道交通客运量达384843万人次，轨道交通发挥了中流砥柱作用，承担了公共交通客运量的半数以上，达到54.7%。到2019年底，随着地铁7号线东延、八通线南延的开通运营，北京轨道交通运营里程将达到近700公里，“三环、四横、八纵、十二放射”的网络化运营骨架基本形成。从繁忙程度来看，2019年上半年，北京轨道交通全路网日均客运量已经达到1057万人次，繁忙程度位列世界前茅。2018年末全市机动车保有量608.4万辆，2019年5月底，北京市机动车保有量已达621万辆。首都机场旅客吞吐量在2018年年底就突破了1亿人次，是我国第一个过亿的机场，其繁忙程度仅次于美国亚特兰大机场，位居世界第二位。北京大兴国际机场也于2019年10月投入运营，目前已有9家航空公司进驻，北京大兴国际机场工程投资799.8亿元，建成之后将拥有7条跑道，能满足年旅客吞吐量1亿人次的需求。北京大兴国际机场的投入运营标志着北京进入“双枢纽”时代，北京越来越受到全世界的瞩目，国际地位和影响力进一步提升。

（三）城市供热、供气、供水稳步发展，能源结构优化提升“蓝天计划”成效。1991-2018年，供热投资年均增长16.2%。1958年北京供热面积仅有3万平方米，2018年底全市集中供热面积达到6.3亿平方米，集中供热管道长度6.1万公里，供热能力达到87982兆瓦。1991-2018年，供气投资年均增长15%。北京市1988年开始接入天然气，到2018年底，全市液化石油气用户达到254万户，天然气用户达到672.5万户。1991-2018年，供水投资年均增长14.1%。2018年底，自来水综合生产能力达到527万立方米/日；自来水供水管道长度由368公里延伸到16448公里。截至2018年底，北京市已经累计接受南水北调来水42亿立方米，部分来水进入密云水库，密云水库蓄水量达到26亿立方米的高位，南水北调工程大大缓解了北京的用水压力。北京通过对能源结构的不断优化和大气污染的综合治理，使得PM2.5年均浓度值逐年下降，2014至2018年取得了年均下降8.1%的好成绩，2019年1-10月，北京PM2.5评价浓度值为41微克/立方米，空气质量明显好转，市民获得感和满意度明显提升。

二、北京城市基础设施发展对策

北京城市基础设施规模和水平虽然已经处于世界前列，但与世界城市发展水准和“四个中心”建设要求相比还有一定差距，如，规划的前瞻性还要进一步提高，市郊铁路和轨道交通建设步伐还不够快，城市供电、供水、供气、供热等公用设施精细化和智慧化管理水平还不够高等，这些正是北京城市高质量发展必须要下大力气解决的重点和难点问题。

（一）站在京津冀协同发展国家战略高度上规划北京城市发展，构建“一核两翼”基础设施新骨架

1.高水准设计“一核两翼”城市新骨架

京津冀城市群要围绕“一核两翼”大格局，坚持世界眼光和国际标准展开前瞻性的设计。在城市中心区，要重视和保护古都风貌，凸显北京历史文化整体价值，增添宜居之都的时代风貌，尽快制定中央政务区发展规划。在雄安新区，要着力打造具有全球影响力的绿色生态宜居新城，强调人与自然的和谐共生和绿色发展理念。在城市副中心，要大力提升教育、医疗、养老等公共服务质量，打造国际一流的绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市和宜居城市。

2.充分发挥政府推动和市场调节作用

在打造京津冀城市群和形成“一核两翼”城市基础设施新骨架上，要“双轮驱动”，一方面要充分发挥政府强大的推动作用，把集中力量办大事的制度优势发挥出来，另一方面，还要调动市场在资源配置中的决定性作用，把社会资本的积极性和灵活性调动起来，探索社会资本参与的激励机制和优惠政策，充分发挥“一会三函”审批改革制度优势（“一会”指召开会议集体审议决策，“三函”指建设项目前期工作函、设计方案审查意见函、施工意见登记函），鼓励社会资本积极参与教育、医疗、文化等公共服务设施建设，解决新城建设过程中职居不平衡的问题。

3.创新多层次的区域协同机制

京津冀协同发展要重视三个方面的机制建立，一是要形成标准一体化的协同机制，目前京津冀三地在交通、产业、生态、人力资源服务等多领域形成了良好的合作机制，并出台了一系列区域协同发展标准，下一步，要形成京津冀协同发展标准体系。二是要形成规划统一的协同机制，目前通州与北三县已经实现了规划统一，下一步要在更广领域和更大区域实现规划统一。三是要形成府际和民间合作机制，目前府际之间合作机制要加强，民间合作机制要广泛，要制定鼓励民间合作的引导和优惠政策。

（二）站在提升京津冀城市群国际地位上打造“轨道上的京津冀”，加快市郊铁路建设步伐，提升轨道交通运营效率

形成完善的干线铁路、城际铁路、市郊铁路和轨道交通网络是实现“轨道上的京津冀”的必然选择。干线铁路满足全国性远程交通需求，城际铁路满足区域性城市群交通需求，市郊铁路满足距离中心城区50-100公里交通需求，轨道交通满足距离中心城区50公里以内的交通需求。

1.形成京津冀城市群高铁“一小时通勤圈”新格局

借鉴东京都市圈和首尔都市圈的交通经验，结合中国高铁发展态势，逐步形成京津冀城市群高铁“一小时通勤圈”新格局。目前，京津冀城市群铁路交通网规划已经完成，依据《京津冀地区城际铁路网规划》，到2030年，京津冀区域将建设21条高速铁路，从目前投资建设情况看，还应加快建设步伐。

2.形成长度超过1000公里的市郊铁路网路

北京目前有3条市郊铁路：S1线（副中心线）、S2线与S5线（怀密线）。

市郊铁路副中心线又称S1线，由北京西站至通州乔庄东站，全长33公里，沿线共有车站5座，早高峰时段出城3班，进城1班，晚高峰时段进城3班，出城1班，全程票价7元。S1线优点是快捷不拥挤，到副中心比坐地铁省30分钟，缺点是班次太少。

市郊铁路S2线由昌平黄土店站至延庆站（沙城站），全长108公里（含沙城支线），沿途共有车站6座，早高峰时段出城1班，进城1班，晚高峰时段进城3班，出城2班，全程票价8元。S2线优点是沿路景观优美，能满足游客观景需要，缺点是站点离中心城区太远，班次少，目前在上班高峰期几乎被887路公交车所替代，887路公交车10分钟一趟，尽管慢但更加灵活。

市郊铁路S5线，又称怀密线，由昌平黄土店站至密云古北口站，全长136公里，沿线共有车站6座， 早高峰期间出城1班，进城0班，晚高峰时段进城1班，出城0班，全程12元。因为沿线有古北口、雁栖湖、红螺寺等多个景点，因此旅游功能大于通勤功能，周末及节假日乘客较多。

目前北京运营的市郊铁路总里程277公里，距1000公里目标要求还有很大差距，因此要尽快出台《北京市郊铁路发展指导意见》，推动相关政策创新，出台针对市郊铁路站点及周边一体化综合开发的优惠政策，完善市场化投融资机制，吸引更多社会资本参与市郊铁路建设和运营中来。

3.形成长度超过1000公里的地铁网路

2019年底，北京轨道交通运营总里程接近700公里（699.3公里），在公共交通占比中超过一半，成绩显著，但离1000公里的需求目标还有不小距离。地铁投资巨大，在财政状况相对吃紧的今天，要想快速发展轨道交通，提升轨道交通在公共交通中的比重，还要在创新投融资体制、突出重点区域、提高精细化管理水平上下功夫。

面对融资难和融资贵的挑战，要创新投融资体制机制，通过PPP方式引进竞争机制，引导社会资本参与投资和运营；要充分挖掘土地价值，创新资产证券化新路径，通过公司整体资产的包装，提高公司的信用等级，通过发行公司债和其他金融工具筹集资金。

面对建设资金相对紧张的挑战，要优先保证“三成一区”等重点区域轨道交通的建设需要，特别是怀柔科学城距离中心城区较远，未来要承载50万人交通出行重任，因此要加快轨道交通建设步伐，尽快联通未来科学城，形成中关村和科学城交通的联动，满足科学城人员职住平衡需要。

面对运营成本压力，要向香港地铁学习。香港地铁运营管理基本能够做到自负盈亏，其收益主要来源由三部分构成，一是票款收益，占四成，二是地产收益，占三成，三是广告及周边商业等多种经营收益，占三成。北京的地铁建设和运营要更多地采取ppp模式，一方面可以吸引更多的社会资本参与到地铁的建设和运营中来，另一方面，也可以发挥市场机制的灵活性，提高地铁运营效率，缓解政府财政补贴压力。

（三）站在高质量建设“四个中心”的城市发展定位上，提升城市供电、供水、供气、供热等公用设施精细化管理水平

目前北京清洁能源消费占比还不高，供热存在局部过热和损失，供水质量和中水利用还有待提高，解决这些问题是提升城市发展质量的重要途径。

1.进一步提升清洁能源比重

清洁能源是城市空气质量向好的根本保证，目前北京市清洁能源消费比重在全国算是比较高的，但与丹麦等发达国家相比还有很大差距，丹麦计划到2035年在供电和供热领域中全部使用清洁能源，北京应该向丹麦学习，推动节能政策，培育节能文化，鼓励使用新能源汽车。2018年底，北京新能源汽车拥有量为22.5万辆，2019年北京发放新能源汽车指标6万辆，照此计算，到2019年底，北京新能源汽车总量达到了28.5万辆，在世界也处于领先水平。

2.大力发展低碳建筑

北京应借鉴丹麦成功经验，大力发展低碳建筑。要制定建筑节能标准，对老建筑的节能改造提供适当的政府补贴，对新建住房要严格按照标准验收，对开发商新建楼盘要严格按照标准进行验收，只有建筑能耗验收合格的建筑才能进入销售市场。

3.进一步提升饮用水质量和中水利用率

目前北京的饮用水出厂质量是由保障的，但二次污染的风险是存在的，一是部分管道没有及时更新，造成管道不适应而产生二次污染，二是水池水塔清洗标准不规范二次污染，另外，中水有效利用率还不高。为了进一步提升饮用水质量和中水利用率，一要及时更新老旧供水管道，统一水池水塔清洗标准和规范，该资质管理为标准管理，保证不发生二次污染，二要完善中水市场化利用机制，让市民有更多选择。