信息技术推动基层治理精细化研究

袁蕾 北京市社会科学院城市研究所

以大数据为主的新兴技术手段，使得信息收集整合、分析处理、沟通交互的效率大为提高，为政府提高公共服务的效率和质量提供了有效的治理工具。

一、现状进展与成效

通过座谈会、实地考察、电话访谈、调查问卷等多种方式调研了北京、湖南、内蒙古等8个省、市、自治区的城乡社区及相关政府部门，发现城乡之间、不同地区之间基层治理智能化、精细化水平的差距非常大，一些镇村还没有开始精细化数字化基层治理的实践；一些社区（村）以网格化管理为主要手段，实现了信息技术监管与人工相结合的社会治理；经济水平较发达地区则全面借助物联网、互联网、传感器、通讯和 APP等手段，快速收集大数据信息，进行共享与研究分析，支撑政府科学决策，代表了基层治理现代化的最高水平。

（一）建立三级综治智慧平台，精准高效回应居民服务诉求

北京市大兴区亦庄镇依托“智慧城市”建设，建设大整合、高共享、深应用的三级智慧政法综治平台，为实现三级同步接入、同步调度、同步应用，整合各部门数据资源建立了区综治中心信息资源库，实现部门和属地资源共享。同时，大力汇聚视频资源，通过智慧城市“一云两平台”，对全区1.8万余路视频图像资源进行存储、汇聚、整合、解析。通过信息采集、交换共享，做实人口、房屋、企业、车辆、安全隐患等底数情况，实现动态更新。以小区、村庄为主体，建设出入口人脸识别、车辆识别、智能门禁、视频监控、高点监控等前端设备，强化“控界、守点、卡口、联户”四道防线。

（二）智慧党建，引领政务服务智能化

大兴区亦庄镇建立了“镇党委领导、社区党总支统筹、社区党支部管理、执法队伍及街巷长执行”的网格化党建工作体系，把支部建在网格上，体现基层治理工作中党组织的领导地位。赋权书记对网格内的大事小情统一调度指挥，各类城市管理员全部实名下沉到网格中，基层管理队伍瘦身减负，社会治理更加精准有力。将“亦党建”APP与数据资源中心对接，利用党群连心室、居民议事厅、家长里短调解团等，将党员服务与群众诉求对接。

（三）大数据技术助力城市管理

大兴区在城市管理中引入大数据思维，将市民热线、网上12345、企业热线、两微一端等数据进行汇集建立城市管理基础数据库，通过对大量数据的整理、分类和分析，提取有效信息，及时了解群众关注的重点、热点事件，为政府决策提供数据支撑，促使政府、社区等更为精准地为市民提供服务。

（四）激活多元治理主体，打造基层社会治理共同体

激励社会力量参与，公益事企业帮。亦庄镇通过线上申报，线下审核、实地服务的流程，最大化动员300多家社会企业提供“自愿无偿服务+成本式低偿收费”相结合的反哺社会暖心行动，已经为2万多人提供陪医、助浴、送餐、理发等公共服务。形成服务矩阵，打造社会治理共同体。

二、问题与不足

考察全国不同模式、不同发展水平的基层精细化现代化治理实践后发现存在如下共同问题。

（一）缺乏顶层设计

目前基层精细化治理的顶层设计还未完善，还没有建立起科学有效的管理制度，隐私没有得到有效保护，比如，基层精细化治理的牵头单位差异较大，有的城市是各级政法委、有的是街道，还有的地区是城市管理局，权责不明晰。缺乏数据发布与共享机制，基层治理所需的基础数据不系统、不及时、不规范。有些部门不愿意开放数据共享，各自为政，产生了很大的重复建设与资源浪费。

因此，亟需政府对基层精细化治理的规划、建设、运行和管护等各个环节进行统筹设计和系统谋划，实现基层治理的科学决策、快速执行、有效监督与定期评估调整。

（二）数据开放共享机制不健全

数据的及时可获得与实用性是推动基层治理精细化智能化的先决条件。尽管各个政府部门都掌握着大量的公共数据信息，但是因职能不同造成数据用途和发布标准各不相同，部门利益、安全责任不协调导致各部门大都着力于构建独立运行的数据库和业务系统，彼此割裂，部门化、碎片化特征明显，数据标准与格式不规范、不统一，不同部门的数据时有重复但口径不同难以有效利用。

（三）基层筹资渠道有限

数字化精细化管理不仅需要大量硬件投入，如购买相关设备、搭建网络等，而且需要大量的制度建设与人员培训，需要与社区原有的党建、治安、科教文卫等诸多工作进行融合，还有后期的运维管护等工作，均需要长期稳定的资金投入。但各个城市经济水平参差不齐，状况各异，基层尤其是社区一级的资金筹措能力大多数不高。当前网格化管理的资金主要来自于财政投入，辖区内的企事业单位、民间组织等的赞助资金及社区自身积累占比极小。

（四）大数据分析的深度和靶向性有待加强

大数据分析产品投入有待加强。大数据的整合、分析、清洗专业化程度较高，数据接口、报表工具产品化发展与当前需求存在差距。分析的靶向性不够精准。当前，基层政府面向居民提供的公共服务中，有效服务项目和内容与居民所需所盼仍然存在供求上的差异，需要通过数据的分析比对，更好的找准居民需求，不断回应、满足社区居民的服务期盼。

三、对策建议

（一）强化顶层设计，分层次有序推进

顶层设计是推进基层治理信息化的核心，迫切需要国家和省级层面结合区域发展实际，拓展国际化视野，从居民实际需求出发进行顶层设计，在实施主体、配套政策、资金人才投入、建设标准等方面做出统筹规划与制度安排。构建基层提升精细化智能化治理的标准规范和实施路径。国际经验表明，基层精细化智能化治理不只需要立法保障、战略框架和实施路径，更重要的是加强基层治理精细化的动态监督与科学评估，引入第三方利用科学的指标体系进行绩效评估，以评促建，提高基层治理精细化智能化水平。

由于基层治理领域城乡区域差距非常大，顶层设计应坚持立足实际，分步骤分层次的原则。充分考虑村居规模大小、文化、经济社会发展水平以及居民受教育程度等因素，合理部署有序推进基层智慧应用。技术治理的开发成本需要控制在合适的范围之内。技术治理手段和模式的选择是在现有社会资本、行政资源配置力度等地域要素条件下寻求满意解的过程。过高的建设成本势必会超出基层政府和居民的承载能力，而超出承载能力的技术手段本身也是不可持续的，将给治理过程带来不适应性，容易导致技术治理模式最终无法落地。技术治理推广需要考虑社区居民和政府工作人员的教育程度和学习能力。如果一种技术的推广、使用和学习成本都很高，那么也会影响这种技术的推广和使用。因此，技术的开发和使用必须考虑本地社区居民和工作人员的教育水平和学习能力。

（二）加快体制机制创新，实现数据资源共享

通过加快体制改革和机制创新来搭建统一高效、互相联通、便捷安全的数据共享共用平台，加快形成政府与社会合作共享的大数据获取机制，引导基层各类主体进行数据的挖掘和深度研究使用。一是加快政府部门的数据公开。补充完善相关法规，以数据公开为常态，不宜公开的信息制定“负面清单”加以说明，为各主体包括社会组织、企业、居民等充分参与基层治理提供数据来源和前提条件，从而彰显政府数据公开的市场价值和社会效益；二是推进政府部门之间数据共享。消弭“数据孤岛和数据烟囱”，打破不同职能部门之间的数据割裂状态，通过数据资源的跨部门公开，提高基层治理的效率和水平，同时有利于各类社会主体和对基层治理的知青和监督。通过不同政府部门数据资源的合作共享，构建“一站式、全流程、全覆盖”的服务体系和跨部门、跨层级、跨区域的“并联审批和协同应用”；三是推进政府、社会和企业数据的流动共享。逐步构建政府、基层社会组织、辖区单位之间的数据共享系统，建立基层精细化治理的共建共治共享机制，以数据开放共享推动城市社区治理的精细化智能化。

（三）加强数据分析与拓展

一是加大基础投入。省市区均应加大对数据分析人财物的投入，吸收专业人员、加大资金扶持、搭建分析平台，为开展数据分析提供基础保障。二是强化平台支撑。推动数据分析产品化、标准化，财政部门要大力扶持有志开展数据分析的单位，建立数据分析系统，提升数据分析在政府部门的普及程度。三是拓展分析维度。强化不同业务数据间的关联性分析，破除僵化思维，紧跟时代要求和群众需求，拓宽分析思路，提高数据分析的准确性和及时性。数据分析产品化、标准化，拓展分析维度。

（四）建立基层信息化人才的引进、培养和激励机制

高度重视基层管理队伍的信息化素养建设，健全社区信息化人才的引进和培养机制，从物质和精神等多个方面对从事社区工作的人才予以政策倾斜，以引入、培训、带动相结合的方式提升社区专业化队伍的整体水平。强化专业人才引进力度，设立专门的社区信息化人才发展基金，用于人才引进培养和激励；探索与高校、信息化管理部门和信息公司联合培养社区信息化人才的培训机制，采取挂职、轮训、交流等方式，抬升社区信息化人才的操作技能和实践能力；设计科学的薪酬激励制度和绩效考核机制，激发从事社区工作人才的动力。

同时，在社区的信息化系统网络维护和更新方面还可以引入管理志愿者，借助于更多的外脑资源提升网络资源的质量和管理水平。