2020年长江中下游堤防巡堤查险暗访督查实践与思考

（长江水利委员会水旱灾害防御局，湖北武汉 430010）

1 国家及各省巡堤查险规定

1.1 国家级规定

2011年6月，为了进一步加强和规范江河堤防巡堤查险工作，确保堤防防洪安全，国家防汛抗旱总指挥部印发了《国家防总巡堤查险工作规定》［1］（以下简称《规定》），《规定》适用于全国江河湖泊4级及以上堤防，其他堤防参照执行。根据《规定》，巡堤查险工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责；各级防汛指挥机构要加强巡堤查险工作的监督检查；堤防保护区内的任何单位和个人均有承担巡堤查险的义务。

《规定》从队伍组织、巡查抢护、保障措施等多个方面，对巡堤查险队伍组织、巡查内容、巡查责任落实、巡查频次、交接班制度和险情上报机制等做了规定，还要求各级防汛指挥机构组织有关部门和单位成立巡堤查险督察组，开展巡堤查险督察工作。流域防总、省级防汛指挥机构根据该规定，结合各地的实际情况制定巡堤查险实施办法或细则。

1.2 省级规定

长江中下游各省结合本省实际，制定了相应的巡堤查险工作规定（办法、手册、指导意见），如湖北省印发《河道堤防巡堤查险规定》［2］，湖南省印发《堤坝防汛巡查工作手册》［3］，江西省印发《巡堤查险指导意见》［4］，安徽省印发《长江、淮河干支流主要堤防巡逻抢险规定》［5］，江苏省印发《河道堤防防汛巡查办法》［6］。

这些巡堤查险工作规定（办法、手册、指导意见），对各省的巡堤查险工作进行了详细规定，进一步细化了每公里堤段巡查人数、巡查频次、巡查范围等。湖北省规定“一、二级堤防超过警戒水位时，每公里安排30～50人分班进行巡堤查险，并根据堤防断面每班安排6～10人并排巡查；超过警戒水位时，巡查间隔时间不得超过2 h”。湖南省规定“堤防水位达到保证水位并呈继续上涨趋势时，巡逻查险人员进行24 h不间断巡堤查险，每8 h一班，每班每1 km堤长不得少于4～5人”。

2 暗访督查实践

2.1 督查工作概况

2020年7月9日至8月15日，长江水利委员会（以下简称“长江委”）组织对湖北、湖南、江西、安徽4省开展堤防巡堤查险暗访督查。长江委结合国家及各省巡堤查险规定，在督查前组织暗访督查人员进行了业务培训，使其熟悉相关规定；通过建立工作群，前后方联动，后方每日提供超警水情站点和险工险段分布情况，指导暗访督查组制定督查计划。暗访督查组采用“四不两直”方式，白天督查、夜间抽查，从责任制落实、队伍组织、巡堤查险工作、交接班制度、巡堤查险记录等5个方面，对4省长江干堤、两湖重点圩垸、蓄滞洪区堤防及其他支流堤防巡堤查险情况进行暗访督查，督促各地切实落实责任，做好巡堤查险工作，发现险情及时处置。

暗访督查组共督查超警戒水位以上长江干堤4 763.3 km，支流堤防130.2 km，湖区堤防2 478.7 km，合计7 372.2 km（含重复督查长度），其中夜间督查堤防25段，长度581.7 km；“回头看”督查堤防35段，长度3 491.8 km。督查暗访涉及17个市、79个县，其中湖北组督查长江干堤1 016.0 km，涉及6市24县；湖南组督查长江干堤490.3 km，支流堤防130.2 km，湖区堤防1 394.1 km，涉及3市18县；江西组督查长江干堤77.0 km，湖区堤防1 084.6 km，涉及3市13县；安徽组督查长江干堤3 180.0 km，涉及5市24县。暗访督查工作情况详见表1。

表1 暗访督查工作开展情况

2.2 督查发现的问题

暗访督查过程中，共发现巡堤查险方面的问题155个，其中湖北省11个，湖南省35个，江西省23个，安徽省86个。问题主要集中在责任制落实、队伍组织、巡查内容、交接班制度、巡查记录等方面，详见表2。

表2 暗访督查发现问题统计 个

（1）责任制落实方面问题47个。主要包括：①未设立公示责任牌或责任人不明确；②责任区段桩号范围不明确；③未张贴巡堤制度和纪律要求；④在洪水位回落阶段出现责任人松懈、责任人不到值守点的现象等。

（2）队伍组织问题35个。主要包括：①值守点人数不满足要求；②负责人不在现场；③无技术人员名字或联系方式；④值守点间距过大等。

（3）巡查内容问题22个。主要包括：①巡堤人员未完全了解巡堤检查内容和重点；②存在重守闸轻巡堤现象；③巡堤间隔时间较大；④险情隐患点无人值守等。

（4）交接班制度问题28个。主要包括：①无明确的交接班制度；②无交接班记录；③交接班记录不规范等。

（5）巡查记录问题23个。主要包括：①自制不规范巡堤记录本；②记录中无具体巡堤时间和巡堤内容；③巡堤记录时间超前或记录不及时；④无巡堤人签字；⑤未进行共同巡堤后再交接班等。

2.3 督查成效

暗访督查过程中，暗访督查组当面指出发现的问题，要求巡查人员立行立改，并及时向当地水行政主管部门反馈问题，要求整改落实并提出改进建议。对部分问题，暗访督查组采取“回头看”及网络在线复核等方式，确保整改到位。

2.3.1 压实巡查责任

督导各地严格落实各堤段责任人，完善责任人公示牌内容，健全巡堤制度，进一步压紧压实巡堤查险责任。2020年7月31日，江西组在湖口县督查期间，发现部分堤段责任牌公示信息不完整，立即向地方水利局负责人反馈，要求其及时整改到位。通过后续在线督查，相关问题已于7月31日当天整改到位。

2.3.2 强化队伍组织

结合暗访发现问题和规程规范要求，指导地方迅速纠正前期仓促上堤带来的队伍组织混乱、人员配备不齐、技术力量不足等问题，进一步加强了巡堤查险队伍组织。2020年7月12日，安徽组在暗访督查繁昌江堤时，发现部分哨棚存在巡堤人员组织不到位现象。暗访督查组现场指出问题，将相关问题向地方水利局负责人反馈。当晚回访巡查发现该区段已加强巡堤查险人员配备。

2.3.3 提高巡查质量

充分发挥暗访督查组熟悉巡堤查险规定的优势，及时发现并指出各堤段巡查内容的不足和盲区，指导地方进一步明确巡查重点、提高巡查频次、完善巡查内容。2020年7月10日，安徽组在枞阳江堤暗访时发现，戚矶头巡查存在重守闸轻巡堤现象，部分哨点3～4 h巡堤一次，间隔时间较长。该组立刻向地方水利局负责人反馈相关问题，责成其立行立改。“回头看”督查确认该问题已整改到位。

2.3.4 落实交接班制度及规范巡查记录

督促各堤段严格按照规定要求，及时、准确、详细地记录巡查内容，进一步落实强化了交接班制度，规范了交接班记录和巡查记录。2020年7月11日，湖南组对岳阳市北景港镇护城垸小港闸穿堤建筑物督查时，发现巡查记录不规范。要求其整改后，巡查记录已于当日得到完善。

从逐日督查发现问题的趋势（见图1）来看，前期督查发现的巡堤查险工作存在的问题集中，通过暗访“回头看”及督查，后期问题较少，各地巡堤查险工作已较为规范，暗访督查成效明显。同时，部分省在退水期存在思想麻痹，巡堤查险工作有所放松，在巡查责任落实不够等方面的问题，需在今后的巡堤查险工作中予以重视。

图1 2020年暗访督查发现问题逐日统计

截至2020年10月19日，长江中下游湖北、湖南、江西、安徽和江苏等5省共报送险情4 335处，除个别湖区堤防外，主要江河堤防未发生决口等较大险情。通过加强巡堤查险，主要险情均得到了及时发现和处置，有效保障了防洪安全。

3 巡堤查险经验

在巡堤查险过程中，各省积极落实责任、合理调配队伍、强化监督管理、完善制度规范、优化奖励机制、加强物资储备、做好后期保障，积极组织机关干部和共产党员下沉一线，强化宣传培训与舆论引导，切实保障了巡堤查险工作顺利开展和堤防安全。

3.1 责任制落实

（1）统一部署，挂图作战。安徽省以区县为单位划定哨棚点位，统一编号，统一责任公示牌内容；安广江堤值守哨棚张贴防汛作战图，明确防守范围。

（2）责任公示，落实到人。湖南省将县乡村三级责任人防汛责任落实到同一堤段；安徽省在各哨棚醒目位置张贴责任牌，明确行政责任人、技术负责人、责任堤段桩号、联系电话等内容。

（3）突出重点，细化责任。江西省突出抓好重要险情蹲点值守工作，安排专人值守，并挂牌公示险情管理责任人。

3.2 巡堤查险队伍组织

（1）成立临时党支部，发挥党员模范带头作用。湖北省堤防哨所成立临时党支部；湖南省成立以村、社区为单位的临时防汛抗洪党支部和党员突击队；安徽省安庆市在值守哨棚张贴党员承诺书，充分发挥党员战斗堡垒和先锋模范作用。

（2）机关干部下沉一线，充实巡堤查险队伍。湖北、江西等省组织党政机关干部党员下沉巡堤查险一线，充实一线人员配备。

（3）强化宣传培训，提高巡查人员技术水平。江西省编制“46553”巡堤查险口诀，加强宣传培训，提高巡堤员查险素质；组织技术组分片下沉一线，指导科学处置险情。湖南省充分调动各堤段有防汛抢险经验村民参与巡查。湖北省开展现场培训，让巡查人员掌握巡查要领。

3.3 巡堤查险实施

（1）多措并举，做好保障。湖北、江西省部分堤段强化后勤保障，设置有供电带空调的集装箱式值守哨所，助力持久战和恶劣天气坚守岗位；安徽省在堤顶背水侧设立永久性值守哨棚平台，保证巡堤值守人员安全；江西省在背水坡堤脚附近安装巡堤照明路灯，便于夜间查险；湖南省采用“以船代仓”“以车代仓”等多种方式为险情处置提供充足物资保障。

（2）强化奖励机制，充分调动积极性。湖北省监利、黄冈等地对险情第一发现人实行2 000～5 000元现金奖励，江西省也对首次发现险情人员给予奖励，充分调动其积极性。

（3）领导带头巡查，强化内部监督。湖北省各堤段现场负责人带头巡查，充分带动群众认真巡堤；湖南、江西等省强化内部监督，发现问题及时发文通报，立行立改。

3.4 交接班制度及巡堤查险记录

统一规范表格，制定明确制度，切实做好交接班及巡堤查险记录。湖南省统一编制交接班记录表格，规范交接班记录；江西省要求做好巡堤交底记录，并签名确认；安徽省统一印发巡查记录本，明确巡查记录、交接班记录内容及相应填写要求。

4 巡堤查险面临的主要问题

（1）人员调配需进一步加强。巡堤查险人员除城镇单位人员外，农村人员青壮年少、老年和妇女占比大，相关人员巡堤查险知识较薄弱，部分巡查记录和交接班记录填写不规范；部分堤段技术力量不足，导致险情处置不科学、不到位。

（2）后勤保障工作仍有待加强。2020年长江中下游堤防超警时间普遍在30 d以上，后期持续高温，值守点大多为临时搭建的板房或帐篷，高温酷暑、蚊虫较多，环境较为恶劣，还有部分值守点缺水少电，生活条件较差，不利于巡查人员保持战斗力和积极性。

（3）巡堤查险制度有待完善。部分省份、地区制定了相关制度，但部分制度条文不够具体、人员调配不够合理、推广运用不足，不同省份的规定也相差较大。责任公示牌、巡堤查险记录表格、交接班表格形式不统一或缺失，公示牌主要信息不全，部分表格关键信息缺失等问题还有待解决。

（4）技术手段仍然较落后。现代科技运用较少，主要依靠人海战术，大量企事业单位职工、农村主要劳动力长时间脱离岗位开展巡堤查险工作，对其本职工作造成了一定影响。

5 结论及思考

（1）加强人员培训，强化技术支撑。进一步充实巡堤查险力量，优化查险人员年龄结构，从巡查内容、巡查方法、巡查记录等方面加强培训，并发挥经验丰富人员传、帮、带作用。进一步强化一线技术力量配备，统一组织调配，合理安排不同水平和专业技术力量，做到技术力量充足，人员组成科学。

（2）做好后勤保障，优化奖励机制。加强巡堤查险设施建设，适当修建部分永久性防汛值守建筑物或搭建值守活动板房，为巡查人员提供更有利的工作环境。进一步规范、推广发现险情奖励机制，形成常态化、制度化，充分调动巡堤查险人员及群众积极性。

（3）细化完善制度，统一格式文本。研究出台流域层面巡堤查险工作规定或细则，进一步规范流域各省巡堤查险工作。完善责任公示牌、巡堤查险记录、交接班记录表格格式及内容，科学编制规范标准、统一下发，做到公示内容全面，记录详细完整，便于日常执行和监督检查。

（4）发挥科技力量，科学巡堤查险。进一步加强巡堤查险技术和装备研发，充分利用无人机、扫描雷达等新装备，缓解农村地区巡查人员不足的问题；完善各堤防水闸管理信息系统，为今后防汛抢险提供技术支撑；开发巡堤查险APP软件，实现险情的位置、文字、图像、视频完整记录，促进并提高责任落实、险情反馈和处置时效性。