基于行动规划理念的城市拆迁滞留区更新研究——以北京市永定门彭庄街区为例

杨华，张英琦，王江滨

（中国建筑设计研究院有限公司，北京 100044）

1 引言

随着近40 年的城市建设，中国城市建设已经进入一个以快速发展与结构性调整并行互动为特征的城市化中后期阶段。城市发展逐渐从增量规划转变为存量规划为主导的发展态势。因为城市的更新改造与居民的生活息息相关，所以逐渐得到社会各界的重视。

拆迁滞留区往往伴随着复杂的历史遗留问题，这是在多年前落实棚户区拆迁改造政策中遗留下来的社区，原有政策由于各种原因没有完全落实到位，还有大量居民没有动迁，又没有被新的政策覆盖到的老旧社区。本文所述的北京永外彭庄社区作为拆迁滞留区已经维持了近10 年之久，居民多为城市低收入人群，依靠居民自身无法改善居住环境。社区长期处于最低标准的运行状态。拆迁滞留区的改造特点是解决最基本的居住问题，改善最实际的生活品质问题。在改造中资金如何合理运用，如何使效果最大化是设计师追求的终极目标。

行动规划理论定义为解决地方层面上问题的、具有实施导向的规划工程，它是一项实施规划的行动指南【1】。以城市需求为出发点，协助政府、社区、居民制定富有执行力且具有一定弹性的方案。行动规划理念的引入，是为了切实解决近期出现的诸多尖锐问题。

基于行动规划理念的角度对拆迁滞留区的城市更新策略进行了探讨。拆迁滞留区的更新基于现状的复杂性和不明确性，以及居民需求的不断变化，需要不断地调整更新，甚至会一直持续到项目竣工后。强调行动规划理念的改造更新，涉及复杂的经济、人文等社会问题，同时也是破解城市二元结构的关键一环。

2 拆迁滞留区现状与困扰

2.1 项目概况

彭庄街区也见证了北京南站及其周边从无到有的整个发展。其南临北京南站，北靠北京永定门城楼的地理位置使之成为北京对外形象的重要窗口。地铁开通后，周边车流和人流增大，道路情况复杂（见图1）。

图1 彭庄街区域图

彭庄街区主要包含彭庄东片拆迁滞留区以及永外车站路西侧片区。街区内多为平房，街区狭小，房屋破旧。基础设施陈旧且年久失修，部分背街小巷道路狭窄。基础设施年久失修，公共绿地和公共活动空间十分缺少。卫生环境不佳，已经拆迁的空地成为垃圾的堆放点，现状生活垃圾收集点脏乱，严重影响了市容市貌。

2.2 拆迁滞留区现有问题分析

2.2.1 街巷空间环境复杂

街巷空间是彭庄社区改造更新的主体，街巷空间的好坏直接影响街巷的对外形象与居民使用的主体感受。经过实地调研，彭庄街区的街巷空间存在问题较多，经过归纳整理，其问题主要体现在以下4 个方面。

1）由于道路年久失修导致道路坑洼不平，排水系统瘫痪，坑洼的道路也容易产生积水。加之许多住户迁离，部分路段实际已处于无人管理状态，这就形成了街区的死角（见图2）。

2）机动车和非机动车缺少停车位。因此，很多都停泊在街区路口或者荒区，停车无秩序。同时，居民占道私自建设问题严重阻碍了消防车道。

3）很多房屋因年久失修破败不堪，成为废墟。因此，场地内很多残垣断壁，堆积大量的建筑垃圾。仍在使用的房屋结构损毁，雨雪天气容易造成倒塌（见图3）。

图2 拆迁滞留区道路现状

图3 拆迁滞留区房屋

4）垃圾、杂草、积水日积月累对街区生活环境构成了极大影响。全区没有健身活动场所，绿化极少。公共卫生间环境恶劣，亟待改善。

2.2.2 居住房屋现状复杂

此区域的建筑多为联排的一层建筑，每排分为多户居住。经过拆迁之后，已拆迁房屋与仍在使用的房屋交杂在一起，滞留住户房屋也因为年久失修而严重漏雨、结构不稳定等居住问题。不少滞留住户存在邻居因为迁走而留下住房废墟的问题。此情况一是现有的房屋与相邻废墟处在搭接上存在结构安全性隐患；二是搭接处既无保温也无防水，雨雪天气严重影响了居民的居住品质。

房屋主体结构耐火性较差，加之环境易燃物较多，极易使火情产生蔓延的趋势。道路因停车受阻，消防车无法及时进入街区进行扑救。

全区电线没有进行梳理，电线贴临厨房、路灯及危险建筑，错乱搭接对街区安全性埋下了隐患。全区没有灭火器等消防灭火设施，消防井等位置也不明显。

3 更新策略

如此复杂的居住环境在“行动规划”理论指导下，基于现实的环境开展对各个因素的整合分析。深入调研座谈，充分了解居民意见，结合现状条件和资金情况，合理安排环境提升的重要问题。根据对现有环境存在问题的梳理，采用“针对问题，解决问题，弥补不足”的策略改善现有街区状况。修缮和改造方案深入结合地区和居民需求，原住居民可以与开发者合作共建，选择更有弹性的处理方式，达到恢复原有的美好市井生活的目的。

需求性导向是解决核心问题的思路，也是“行动规划”理论的突出特点。“行动规划”提出结合当前急迫的问题，制定简明而可操作的行动计划，近期就能付诸实施并取得实效，最终促进有序的、全面的战略转变【2】。在设计中把有限的资金投入到居民需要最迫切的“隐蔽工程”里，提出将部分停车位向社会开放，以此，补充物业管理成本。

4 解决方案

整体流程主要为利用搬迁场地，拆违、清障、灭脏、整修；以安全为首要任务，以此拆除违建，疏通消防通路，保障消防安全。

4.1 针对问题，解决问题

针对街巷环境复杂的问题，首先应清除场地内大量堆积的建筑垃圾，再根据场地情况开展下一步的停车改造工作（见图 4）。

图4 停车改造示意图

结合清理场地工程拓宽现有路口，修复消防通道。合理规划停车位，引入停车管理系统，修缮街区排水系统。针对建筑本体的问题，一是住户已搬迁的无人建筑，基本已成为废墟，作为建筑垃圾采取被清除的策略；二是住户未搬迁的滞留建筑，因前者而遭到破坏，对其进行修缮改建，杜绝安全隐患。

4.2 弥补不足

解决了基本的居住条件和街巷环境之后，在不足之处采取了有弹性的设计方案。

利用清除建筑垃圾之后的富余空地进行街巷的绿化，丰富街区生态。布置灭火器等消防灭火设施，增设管理人员。对近乎瘫痪的公共卫生间进行恢复，满足现有居民的使用。

4.3 具体措施

1）环境提升原则——改善居民最急迫的需求，以经济、实用为原则，避免美化性的环境提升工作（见图5）。

图5 改造后环境

2）建筑垃圾和生活垃圾堆积——全面清运，保持社区卫生环境整洁。

3）道路坑洼积水——更换现有的排水管网，采用海绵城市做法，绿化用地低于道路用地，蓄水排涝。

4）私建违建——根据情况适当拆违，对于涉及建筑安全的应拆建筑，应合理保留结构体系。

5）机动车随意停放——增设收费停车场，缓解停车难问题，对社会环境做出一定的贡献。

6）绿化环境缺失——留白增绿，不做过分的景观设计。

7）危房加固——结合垃圾清运和拆违工作，评估危房问题，适当加固现有建筑。

8）房屋漏水——屋面采用防水材料适当苫盖。

9）消防问题突出——增设消防设施存放点，安排专人巡查。

10）电线混乱无序——电线捆扎归序，保证人行安全。

5 从设计到施工的管控措施

经过此次彭庄街区的更新提升，发现设计团队与社区居民、街道办以及施工单位的协作是顺利完成任务的重要保障。

为确保本项目进度的按序实施，设计前期需要大量走访和意见征询，后期施工需要频繁驻场。在项目经理的配合下对项目进度实施监控，确保与各专业在充分沟通的同时保证进度的顺畅进行，并处理好相互间的对接具体工作。

由于拆迁滞留区缺乏现状资料，设计方案往往与实际管线等条件不符，所以需要设计师提前准备多个解决方案。设计师积极配合业主方完成政府相关审批工作，提前与审批部门达成一致，避免后期重大调整，确保整个设计进度的顺利推进。

设计团队根据街道社区需求举行沟通例会，汇报工作进展，并将需要业主方回复或确认的问题汇总整理，并附上回复问题的建议时间。设计师对设计方有关的重要节点进行重点监控，确保设计方的计划时间不对总包的进度造成影响。

6 结语

拆迁滞留区是城市变革的痛点，是政策覆盖的“真空”地带。留给属地居民的是对政策的漫长等待和对城市生活环境的无限渴望。其环境质量甚至比“城中村”更加低劣。以“行动规划”为指引的拆迁滞留区改造工程，设计的重心下沉，深入贯彻到每个细节。通过不断地调整和完善设计方案，动态地调整施工与设计方案的矛盾，最终使竣工后项目的可行性最大化。从最贴近居民生活的点点滴滴改善环境，提升居民的归属感，让居民共同享受到城市发展的红利。