民政事业在新发展阶段必定更有作为

• 中国人民大学教授、中国社会保障学会会长 郑功成

党的十九届五中全会将坚持以人民为中心的发展思想全面融入“十四五”规划和2035年远景目标的蓝图之中，集中体现在新发展阶段进一步健全民生保障与提升民生发展水平上，而改善人民的生活品质、让民生福祉达到新水平并使共同富裕取得更为明显的实质性进展，构成了新发展阶段的重要目标任务。在这一发展进程中，民政部门作为我国的民生保障部门，不仅责任重大，更有巨大的发展空间，从而必定更有作为。

2018年全国人大审议通过的国务院机构改革方案，民政部虽然划出了一部分行政职责，但确是最具发展潜力与发展空间的政府部门，因为保障好“一老一小”就意味着解决了家家户户的根本问题，发展好慈善事业就能够充分调动社会力量参与社会建设并改善失衡的收入分配格局，而社会救助将伴随脱贫攻坚收官而肩负着较以往任何时候更加重大的责任。近几年来的发展实践也日益表明，面向“一老一小”、发展“一救一慈”都是需求最大、发展空间最广阔的领域，这决定了民政部门在新发展阶段的职责必然持续加重，党的宗旨与国家现代化进程在很大程度上取决于民政部门在民生保障方面的工作成效，这一方面凸显出了民政部门的极其重要性，另一方面也对新发展阶段的民政工作提出了新的挑战。

面向“十四五”和2035年远景目标，我认为需要将以人民为中心、不断增进民生福祉的发展思想全面落实到民政工作之中，统筹推进民政及相关领域的民生保障与相关服务的发展。

一是以加快健全发展型社会救助制度为主攻方向，构建起全面应对相对贫困问题的长久机制。社会救助是现代社会保障体系、民生保障制度体系中的基础性制度安排，担负着免除人民生存危机、维护公民最基本人权的重要使命。没有健全的社会救助制度，低收入困难群体将陷入生活困境甚至绝境而无法自拔，社会公正的底线必定被突破，进而引发社会危机，影响国家发展大局。伴随着全面建成小康社会和脱贫攻坚任务的完成，我国区域性贫困现象被送进了历史，但相对贫困问题会日显突出，特别是各种扶贫措施都难以解决的特殊困难群体，只有通过健全的综合型社会救助制度才能提供有效保障，而走向共同富裕的最大短板就是低收入群体能否跟上国家发展与社会进步的步伐。因此，新发展阶段需要的应当是积极的发展型社会救助，因为经济社会发展带来的客观结果必定是收入增长与人民生活水平持续提高，包括低收入群体在内的民生诉求也会持续升级。在这样的条件下，社会救助对象的认定标准也会发生变化，其涵盖范围与救助内容会不断扩张，救助水平也需要不断提升，虽不能追求锦上添花，但绝不能停留在雪中送炭，而是要让低收入群体合理分享到国家发展成果。换言之，社会救助的核心使命是维护社会底线公正，而底线必然是“水涨船高”的，这种上升体现的是新发展阶段最具综合进步意义的象征。为此，应当适时扩充社会救助的范围，建立社会救助标准正常调整机制与救助待遇正常增长机制，这样才能为困难群体提供稳定安全的预期，并使全体人民共同富裕不断取得实质性进展。

二是以供给充分、结构合理、质量优良为发展养老服务的追求目标，为全面实施积极应对人口老龄化国家战略提供关键性支撑。十九届五中全会首次将应对老龄化上升到国家战略，既是对人口老龄化给民生发展和国家现代化带来全面、深刻、持久影响的现实回应，更是走向未来的战略部署，而“十四五”时期，我国将从轻度老龄化走向中度老龄化，从而也是应对老龄化的关键性窗口期。在全面应对老龄化的过程中，不宜再行强调“未富先老”，因为穷有穷的养老办法，富有富的养老追求，关键是要解决“未备先老”的问题。因此，从“十四五”开始，应当持续加大对养老服务的公共投入，并通过公共投入精准、有效地带动市场主体与社会力量乃至个人及家庭投入，在大力发展普惠型机构养老服务、增加护理型床位的同时，让社会化养老服务进入家庭并支持老年人居家养老成为“十四五”时期的新政策取向，再根据城乡之间、不同地区之间、不同文化背景下的养老服务需求采取差别性的推进政策。在实施差别性政策时，需要注入人文关怀元素，持续壮大专业护理人员队伍，而开发老年人力资源并以老助老将是未来发展养老服务业的合理取向。

三是以降低生育成本、养育成本、教育成本为目标，建立包括儿童或家庭津贴、儿童健康服务和普惠型托幼事业等在内的完整制度体系，全面推进儿童福利事业的发展。儿童关乎国家与家庭的未来，发展儿童福利事业不仅是新发展阶段民生福祉达到新水平的重要指标，也是扭转生育率持续下降并确保人口均衡增长的必要举措。建议在切实保障孤儿和事实无人抚养儿童生活、关爱保护农村留守儿童和困境儿童权益的同时，由民政部牵头，尽快统筹儿童福利事业发展，抓紧出台中国儿童福利事业发展中长期规划，加快推进儿童福利和保护相关立法，并进一步明确相关部门职责，在“十四五”期间取得全面进展。

四是以慈善事业为主要抓手，充分调动社会力量参与社会建设。慈善事业是有益于国、有助于民的社会事业，我国慈善事业的发展潜力巨大，如今年抗疫期间的社会捐献高达500多亿元，近几年通过水滴筹、轻松筹等网络平台募集的个人大病救助资金高达400多亿元。如果进一步完善政策支持体系和改善公共服务，慈善事业不仅会成为社会建设的重要力量，更可以成为社会成员普遍参与社会建设的畅通途径。建议尽快制定面向“十四五”和2035年远景目标的中国特色慈善事业发展规划纲要，为相关政策完善和各界参与慈善事业提供清晰指引。

五是以基层政权建设为主导，以社区治理为重点，加快建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社区治理是国家治理的基石，也是社会成员参与社会并发挥作用的最便捷途径，高质量的城镇化和人民生活品质提升均需要通过大众参与社区治理才能真正实现。进入“十四五”时期后，应当充分利用民政部门负责基层政权建设和社会组织发展的优势，尽可能争取有相应的公共资源直接投向社区，并采取相应的政策激励来调动社会资源投向社区，还应当大力发展社区型社会组织，提升社区成员的组织化程度，促进社区内部互助活动深入开展。只有将目前的“陌生人社区”转化成为社区成员关系融洽的“熟人社区”，人民群众的获得感、幸福感、安全感才能进一步得到提升。在这方面，建议尽快制定中长期社区振兴或社区发展规划，为立足基层的社区共同体建设提供具体指引。

总之，在全面建成小康社会的新起点上，“十四五”开启的新发展阶段将使增进民生福祉、改善生活品质、走向共同富裕日益成为国家发展的基本价值取向，国家在民生保障与民生发展方面必定采取更加有力和有效的措施全面推进，而民政部门扮演的角色无疑最为重要。建议尽快启动中长期规划的制订，特别是对社会救助、养老服务、儿童福利、慈善事业等重点领域及早出台规划纲要，以促使其得到全面快速的发展。