营商环境中政务公开的作用研究——基于四川省各地政务公开实践

唐 丽

(南充市嘉陵区投资促进服务中心，四川 南充 637000)

自2018年以来，“营商环境”几乎成为各级政府文件与会议的热词。在营商环境备受关注的当下，政府不同层面的工作都被置于这个语境之中进行思考，政务公开工作也不例外。四川省人民政府在《关于印发四川省深化“放管服”改革优化营商环境行动计划(2019—2020年)的通知》中提出要持续建设公开透明的政策环境，加大政务公开工作力度，为优化营商环境做好政府信息公开工作。

一 四川省营商环境的政务公开工作现状

习近平同志指出：“要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。”[1]从营商角度去审视省内的政务公开工作，四川省无论是理念还是制度上都有了突破性的飞跃发展，围绕持续优化营商环境，提升政务信息公开质效做了不少有益的探索。2020年，四川省政府办公厅通过省政府门户网站、政务新媒体主动公开政府信息8.3万余条。围绕疫情防控、“六稳”“六保”、“放管服”改革优化营商环境、30件民生实事、成渝地区双城经济圈建设等方面开设专栏13个，发布相关信息达3万余条。完善省政府规章、规范性文件等政策文件的公开要素，公开历年政府文件2990条。多维解读省政府重要文件，全年发布解读信息4817条，同比增长55.9%。发布省政府常务会议信息85条，开展在线访谈活动75次。[2]总的说来，政务信息公开在优化营商环境方面取得了以下几个方面的成绩。

(一)政务信息公开渠道多样、覆盖面广

“该公开的应该全部公开。”早在2016年李克强总理就对政务公开工作做出指示。围绕新冠肺炎疫情防控加强政府信息公开，第一时间创建疫情防控专题，及时准确发布应急预案，全面真实公开疫情防控信息，加强公共卫生知识传播，累计发布疫情信息8407条，其中政策解读125条、回应关切412条、防控知识327条，线上直播新闻发布会23场。围绕做好“六稳”工作，落实“六保”任务，加大纾困政策公开力度，加强政策发布和解读回应，督促财政、经信、发改等重点部门及时公开配套政策文件16件，推动解读租金减免、金融服务、法律服务、稳岗就业等民生保障措施，积极回应热点问题咨询。围绕“放管服”改革优化营商环境加强政府信息公开，立足基层群众实际，围绕优化营商环境，各市州政务公开工作发布范围广，发布渠道多，基本上做到了“让公开成为自觉、让透明成为常态”。

(二)政务公开制度建设逐渐完备

重新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》于2019年4月发布，为全国各级政府信息公开工作提供了方向指引。四川省各级政府积极将其纳入政府常务会议学习内容和公开工作培训重点。结合实际不断完善公文公开属性认定，构建解读回应长效机制，推进社会监督评议常态化，推行优化营商环境“好差评”制度，有力推动《条例》精神和要求落地落实。

首先是构建解读回应长效机制。以省政府常务会议政策文件解读为重点，推行解读“关口前移”，做到公文起草与解读材料同步部署、同步推进、同步发布，从源头上把解读纳入审核监督。解读质量进一步提升。重点针对疫情防控、复工复产、民生实事等社会关注热点，省政府及时发布疫情最新动态、工作措施，组织相关部门负责同志积极回应群众关切，及时化解负面情绪。收集研判社情民意，对反映突出的疫情防控、民生实事等问题，及时指导督促有关地方和部门改进完善。其次是完善执法监管制度。以巴中市为例，为了打造良好的营商环境，出台了《关于全面落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的实施办法》，开展“双随机、一公开”行政执法检查。全面推行行政规范性文件合法性审核机制，在市政府常务会设置合法性审查专席，法律顾问“零缺席”。三是优化营商环境“好差评”制度。实行政务服务“好差评”，是对政务服务设立一个评价指标体系，将评判的主动权交给被服务的对象。优化营商环境的“好差评”制度是测评企业对于现有的营商环境满不满意，通过纵向横向的比对，找到政府需要进一步注意的环节，避免积习难改，重蹈覆辙。有的市州开展第三方机构“好差评”测评，让企业和群众成为政务服务的评价主体，实行每季度一通报、一排名、一复查，以“点球”形式整改。

(三)政务公开观念向好转变

政务公开机构要扮演好政府决策的参谋角色，就必须要兼顾政府工作的方方面面，做到政务信息公开的权威、规范和统一。更好地发挥政务公开在优化营商环境中的作用，意识到旧的工作方式不适应工作实际，因此，要转变政务公开的一些旧的观念，使之更适合目前营商环境持续优化的需要。

一是推动知情式公开向服务式公开转变。严格按照现行法律、法规和规定梳理公布市本级行政权力事项，明确行政职权的行使主体、事项、依据、流程等内容，采取适时调整和定期集中调整相结合的方式，完善行权清单动态管理机制，因为“权力清单”做不到全部细化，容易产生暗箱操作的空间。乐山市梳理公布全市，推动全市范围内同一事项的无差别受理、同一标准办理。持续推进减证便民，精减循环证明、“奇葩”证明，精减率达88%。确保相关政策落实到位，助力优化营商环境建设。其次是推动分散化公开向集成化公开转变。严格规范审批材料内部流转集成记录，在每个流转环节，公开对应工作人员联系方式，企业通过一体化平台即可动态追踪业务进程。开展工程建设项目审批制度“全流程、全覆盖”改革。按照立项用地程序各个阶段推进并联审批，压缩审批时间。

二 四川省营商环境中政务公开存在的问题

国务院办公厅发函要在全国推广北京上海优化营商环境的典型经验，特别指出要各地各部门持续提升政府服务水平和办事效率。中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授认为，要在全国范围内推广京沪经验，既有硬件方面的差距，也有“软件”方面的困难。硬件指各地经济发展水平不一，软件则是指政务信息公开的统一化和标准化。迄今为止，各地方、各部门还广泛存在信息壁垒，信息孤岛现象，这让京沪经验推广遭遇阻碍。四川省政府办公厅年度总结认为政府信息公开各项工作还有较大提升空间。如，解读回应质量仍需提高，解读内容形式还需活泼多样更贴近生活，决策过程信息公开做得不够，日常监测指标有待进一步完善，政府网站和政务新媒体监管力度还需加强等。结合调研情况看来，四川省在营商环境中政务公开的问题有如下几个方面。

(一)公开渠道多样但是主体不明

我国近年来政府开设的政务微博涉及公安、文化、外宣等多个领域，各地基本形成了自己的政务媒体矩阵。四川省2020年从公开渠道来看，政府网站公开信息占比58.51%；政务新媒体公开信息占比25.78%；全省政府公报刊登政府规章和规范性文件等信息占比0.03%；通过报刊、电视、广播、政务服务场所等其他渠道公开信息占比15.68%。从以上数据可知，政府网站公开信息占据主要形式。

在抖音等短视频风靡的时候，政务短视频呈现井喷式的发展。各级政府上传的政务微视频也开始成为通报案情、宣传旅游景点、展示文物以及提高城市形象的不可或缺的平台。多样化的公开渠道，提高了政务公开的效率，但是也伴生了一些问题。首先，公众面对如此繁多的公开路径，很难选择最具有权威性的一个。其次，在多个渠道同时运用时，由于政务公开平台缺乏联动机制，遇事往往各自为政。随着信息的供给量逐年增多，许多政务新媒体发布的政务信息很多是转载第三方平台，因为不是原创，不能对信息的真实性进行确认，以及缺乏与公众应有的互动，造成都是政务公开方的自说自话。

(二)政务媒体建设问题凸显

随着互联网的迅猛发展，政务公开与互联网发展更为深度地融合，“让信息多跑路，让群众少跑腿”逐步发展为必然趋势，为了精准有效地发布政务信息，各级政府搭建了完整的政务媒体矩阵，但是在一些地区，政务媒体发布平台形同虚设，尤其是新媒体平台的建设停滞不前。正如中央纪委负责人所尖锐批评的那样，“有的政府网站更新的内容主要是领导活动，政务公开、便民服务等栏目几乎成为僵尸栏目”。[3]总的说来，我省政府网站存在的问题是，政策文件解读比例不高、办事指南不规范、互动交流渠道统一登录功能尚不完善以及公众参与体验感有待提高等。

(三)政务信息公开的后续管理跟不上

各级政府当前对于政务公开工作已经有了足够的重视，然而对于信息公开之后的管理还没有完全跟上。政府信息的发布是动态的过程，需要随着政策的演变呈现出相应的变化，但是一些地方的政府信息发布差不多是原有文件的复制粘贴，没有清理整合，更没有分批分类，而文件的立、改、废有其完整的历史演变，如果不能建立起相应的立、改、废三类清单，对历史文件逐一清理整合分类，是无法追寻其政策演变逻辑，好比将一串珍珠项链的珍珠散落各地。流水账式的发布方式即便是相关领域的专家也要花费很大力气去获取有效的信息，何况是对政策不熟悉的社会公众。

对政务信息公开之后的管理，四川省政府办公厅政务信息公开办公室的指导意见是，加强对政府信息资源的梳理、归集。注重加强平台衔接，坚持数据同源，整合土地征收、企业信用、政务服务、公共资源交易等专业系统平台，让信息获取更加便捷、规范、权威。有的地方政府做的比较好，比如，成都市把5大类70项公共资源集中在市政交易中心进行，并且把所有的公共资源细化为4大类13项，集中全部公开，同时还根据工作需要随时进行调整，确保了信息公开的时效性，在制度层面也保证了交易的公平透明。发布平台不一，无从知道哪家最具有权威性；无法做到与全国公共资源交易平台数据实时共享，容易造成信息和工作脱节等等，都是信息发布之后管理缺失带来的弊病。

三 如何有效发挥营商环境中政务公开的作用

四川省人民政府办公厅发文要求借鉴推广京沪两地优化营商环境改革举措。支持省内的成都市和泸州市加快营商环境示范区建设，先行先试，大胆创新。四川省的各级政务公开机构围绕优化营商环境，加强政务公开工作效能，助推各地营商环境普遍提升，不妨考虑以下几个方面：

(一)搭建政务公开平台，力争权威规范统一地公开

“公开是常态，不公开是例外”，信息公开的常态化建设，要求政府拓宽政务信息公开渠道，如此才能提升政务信息的“知晓率”和“到达率”。政务信息公开的手段和载体，成为衡量政务信息公开效果的有力指标。搭建怎样的政务公开平台，更有利于服务营商环境，这是当前政府的重要工作。

一是需要打通政府数据壁垒。成都市高新区搭建的政务公开平台走在全国前列，共有4个一级分类，包含20个二级分类的平台，企业或个人可根据信息在线匹配出符合申请的优惠政策。在推动数据标准化、接入标准化的基础上,除法定保密信息外,各级各部门门户网站和数据库实现互联互通，推进政务公开集约化、集成化发展。二是完善网站功能建设。各级各部门网站统一设置“政府信息公开”专栏，对新修订的《政府信息公开条例》规定主动公开内容实行专栏分类公开。各级各部门门户网站集中开设信息发布、重点专题、政民互动、在线访谈、网上民声、意见征集等栏目，建立用户中心、问答知识库、信息公开目录、绩效考核、数据开放等系统，企业和群众实现“一号”登录、智能搜索、智能问答、无障碍浏览等功能。

(二)创新创建政务公开方式，提高政务公开的服务能力

创新创建政务公开方式。调研中发现很多市州通过“在线访谈”的方式全媒体直播。每月邀请区县政府和市直部门负责人围绕市委市政府中心工作、时事热点和民生实事等开展政务访谈，每季度由市长、分管副市长和主管部门负责人在线与公众互动交流，实行电视、网站、电台全媒体直播。南充市在广播电视电台开通《阳光问政》营商环境广播网络直播专栏，同广大观众听众和网友进行在线交流，实时解答关心的热点难点问题及疫情防控、企业复工复产事项，确保相关政策落实到位，助力优化营商环境建设。

(三)转变政务公开工作作风，构建新型政商关系

政商关系对一个地区的经济发展具有重要的影响作用，市场经济的良性运作以及企业的健康发展都离不开政府部门的高效管理和规范，两者相互依存。建立新型政商关系首先要让企业有信心，一些地方开展政务诚信建设，将ppp项目全生命周期信息录入综合信息平台项目库，公开信息，接受群众监督，督促项目实施机构履行合同约定，压实政府诚信履约责任；牵头清理全市招商引资项目，落实政府承诺事项，提升政府公信力。建立公务员电子诚信档案，对受到诫勉谈话、立案调查等处理的公务员建立台账，将政务诚信作为公务员继续教育学习内容。

建立新型政商关系还得让企业放心。政府切实增强服务意识，全面落实优化营商环境实施方案，政府部门相关单位敢于让企业、项目单位、项目投资者打分评议、同时聘请第三方中介机构进行一次评议，及时向社会公布评议结果。通过此类方式切实增强政府部门服务工作的质量。构建“亲”“清”新型政商关系，努力打造良好营商环境。

(四)扩大政务公开的范围，营造公平正义的营商环境

首先有必要推进“放管服”公开。四川省人民政府办公厅在《关于印发四川省深化“放管服”改革优化营商环境2020年工作要点的通知》中指出，要加快推动出台《四川省优化营商环境条例》。加强对政府职能转变和“放管服”改革措施的法制审核力度，加快清理滞后于“放管服”改革要求、不利于优化营商环境、制约新产业新业态新模式发展的有关地方法规规章和规范性文件，及时提出修改和废止建议。[4]“放管服”改革，协调企业、群众、市场多方主体力量，激发了市场活力，营造了公平便利的市场环境。

其次继续推进执法公开。“法治是最好的营商环境。”四川省司法厅外来企业投诉处在调研中发现，企业经营者反映较为集中的问题仍然是行政执法部门的执法不公、执法不严。“阳光是最好的防腐剂，公开是对权力最好的监督。”只有法治才能规范政府和市场的边界，用严格的制度来约束行政执法权力才会有效。推行行政执法公开制度，细化制定行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三张任务清单”，向社会主动公开，让执法事项的各个要素公开透明，才能防止“隐性权力”和“权力转移”，杜绝不规范执法和自由执法，从而惩罚违法者，保护守法者。

再次要推进信用公开。诚信是市场经济的“压舱石”，政务诚信、商务诚信才能造就一个令人信赖的营商环境。“一处失信、处处受限”，对于企业来说，加强其对诚信的认识，国家社会信用体系建设日趋完善，讲求诚信，企业才会做大做强。政府开展营商环境优化专项行动时，进一步加大政务失信行为治理力度。政府做到“言而有信”，如果政府机构失信，则你在切实督查、整治。完善政务诚信监测指标评价体系，开展政务诚信专项治理，持续整治“新官不理旧账”等问题，营造“不敢失信、不能失信”的营商环境。