《核安全法》与《生物安全法》的比较研究

蒋 屹，周 涛，漆 天，陈 娟

（1.华北电力大学核科学与工程学院，北京，102206；2.核热工安全与标准化研究所，北京102206；3.东南大学能源与环境学院，江苏 南京211096）

0 引言

全球新型冠性病毒疫情发生以来，生物安全受到公众以及舆论的关注，生物安全［1］作为国家和社会安全的重要组成部分，关系到民众健康、社会稳定和国家安全。这使人联想到福岛核事故后，我国加快对核安全立法的历程，《核安全法》的发布和施行［2］是核能领域依法治国的重要举措，具有里程碑意义，将为我国核能安全高效发展保驾护航。生物安全法和核安全法的制定存在着相似的背景，相互之间互有联系。通过对生物安全法与核安全法在立法概况、内容目标、相互关联的比较研究，进一步加强对生物安全法的认识。对促进生物安全法的进一步完善，保障我国生物安全与核安全共同高效发展有着重要意义。

1 立法概况

1.1 核安全法的立法概况

安全是核能健康发展的重要保障。从法律的视角来看，确保核安全就是要将保障核安全的各种理念、原则和具体措施予以规范化和制度化，明确核能开发利用活动过程中各主体的安全责任，给社会公众提供一种稳定的安全预期［3］。国际上，国际原子能机构（IAEA）为推动全球核安全制度的建立和发展做出了重要贡献。1994年，IAEA在其总部举行的外交会议上通过《核安全公约》；2003 年，国际原子能机构（IAEA）在各个成员国的提议下出版了《核法律手册》；2006年，IAEA 与欧洲原子能联盟等国际组织共同编写了《基本安全原则—安全基本法则》被原子能机构理事会核准作为“安全基本法则”出版物颁布；2011 年，IAEA出版了《核法律手册（立法实施）》，其中明确提出了至今在国际核安全领域被广泛认可的核安全概念，即核安全的概念有三部分构成—核安全、核安保、核保障。手册体现了IAEA 多年来在核安全领域先进的管理经验，并为各个成员国国内核安全的立法提供了系统化的指导。截止2019年，IAEA一共制定并出版了125项核安全标准［4］。

截止2019年10月，我国已投运核电机组47台，装机容量48 751.16 万千瓦。随着我国三代核电技术逐步成熟并投入使用，预计我国核电将迎来快速发展时期。2011 年福岛核事故的发生促使各国重新检视和完善本国的核安全法律制度体系［5］。与核能发达国家相比，我国核安全监管规范呈现碎片化现象，同时核安全法规体系不健全，内容不完善的现象突出，制定《核安全法》在我国更具有必要性和紧迫性［6］。2012年10月，国务院通过《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020 年远景目标》提出要抓紧研究制订核安全法；2013 年10 月30 日，全国人大常委会发布了《十二届全国人大常委会立法规划》，将核安全法列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”的第二类项目［7］。至此，中国核安全法正式步入国家立法议程。2017年9月1日，全国人大常委会通过《中华人民共和国核安全法》（以下简称《核安全法》），2018年1月1日起正式施行［8］。截止2020年10月，中国核安全法规体系［9，10］包括2 部法律、9 部行政法规、30 多部部门规章以及100 多部导则、制定核安全相关国家标准和行业标准1000余项、31个省、自治区、直辖市制定地方性法规文件200 余个，形成了以《核安全法》为顶层的金字塔结构。

1.2 生物安全法的立法概况

所谓生物安全，其最基本的内涵为防止一种生物免遭另一种生物的侵害［11］。美国于1976 年颁布世界上第一部有关生物安全的技术法规《重组DNA分子研究准则》，规定了转基因生物技术领域的操作准则和安全措施；1986 年颁布了《生物技术管理协调大纲》，规定了美国在生物安全管理方面的部门协调机制和基本框架；2018 年出台了《国家生物防御战略》，旨在全面解决各种生物威胁［12］。澳大利亚的生物安全体系由联邦和州两个层面组成。联邦立法层面，于2015年制定的《生物安全法》，规定了生物安全的风险分析与预警机制，生物安全事件的处理以及生物安全管理的行政体制与框架；地方立法层面，各州政府在参照《生物安全法》的基础上，将当地与生物安全相关的立法和监督机制与《生物安全法》的基本精神相结合，形成了本地区的综合性的生物安全法规［13］。

2019 年10 月21 日，生物安全法草案首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议［14］。2019 年10月25日，十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组会议，审议生物安全法草案。自今年武汉疫情发生以来，生物安全立法进程加快。2020 年2 月14 日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议［15］上提出，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。2020 年4 月26日，第十三届全国人大常委会第十七次会议对《中华人民共和国生物安全法（草案二次审议稿）》进行了审议，2020 年10 月17 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国生物安全法》［16］。显示了生物安全法的制定对构建我国生物安全防御体系，显得尤为重要而迫切。

1.3 发展比较

1.3.1 概况比较

《核安全法》与《生物安全法》的立法概况的相同点和差异点如表1所示。

1.3.2 相同点

由表1可以看出，在立法模式上，均采用相同的立法模式，即对各自领域的安全标准化，规范化问题进行了专门性的立法，从而避免了由于分散，依附于其它法律条文等原因所造成的现行标准缺乏系统性和协调性，行业标准和地方标准之间存在着交叉重复和矛盾等问题，不必耗费大量精力不断出台有关法律来弥补相关领域的法律漏洞，具有系统全面，逻辑性和可操作性强的优点。

表1 立法概况比较Table 1 Comparison of legislative Profiles

在立法目的上，两法均聚焦本行业核心问题，通过立法规范相关行业从而使之满足国家整体安全战略要求和经济发展的需求。

从适用范围来看，两法均适用范围广泛，且存在互补关系。《核安全法》涉及我国领土及领海、核设施及燃料、核事故3个方面，重点关注核设施的建造质量和运行安全，防止大规模的放射性释放，并规范了放射性废物的处置，从源头上防范任何可能引起放射性向环境释放的事故发生［19］，为核能的可持续发展提供制度保障的同时维护了生物与环境安全，增强生态系统的安全性和稳定性；同时，《中华人民共和国放射性污染防治法》重点关注核与辐射对环境污染问题；《原子能法》也对促进核能及核技术的发展等方面提出了一些基本原则［20］。但未对核技术于生物领域的使用做出具体规定，也就是说核技术在生物领域的使用存在法律盲点。《生物安全法》立法范围广泛，而核技术广泛应用于生物技术和生物实验室中，应尽量对核技术于生物安全相关的各个方面进行全面的管理，加大对生物实验室的安全化管理，有效管控了核技术在生物技术领域的开发利用，填补了我国生物辐射防护领域相关法律空白，也增强了我国核安全的稳定性。

1.3.3 差异点

由表1可以看出，在立法目的上，核安全法的立法目的为紧紧围绕我国核能发展要“确保安全”这一方针的一系列目标组成的、从直接目标到最终目标的递进式关系，即《核安全法》目的是建立在保证核安全，预防与应对核事故的基础上，才能达到保护公众和从业人员的安全与健康，保护生态环境的目标。最终实现促进经济社会可持续发展的目标。而生物安全方面涉及领域众多，使得《生物安全法》的立法目的不能只考虑单一目标而应当是一个多元的目的体系，只是在不同领域的倾向性不同而已［21］。同时，在《核安全法》中立法目的中有提到“保护生态环境”，生态环境是一个广泛的环境概念，包括水、土、气候等方面，也包括其中生活的动植物等生态形态，《核安全法》并没有就具体如何保护动植物做出说明。在《生物安全法》中，明确了将保护生物资源，维护生态平衡纳入立法目的，并设专门章节予以规定。在维护和改善国家安全治理法律体系的同时也防止了概念扩大化或者缩小化，防止造成内容混淆。

2 内容目标比较

2.1 《核安全法》内容目标

《核安全法》是我国在30 余年核安全工作实践经验的基础上，通过法律形式系统规范了核安全的基本方针、原则，法律制度、措施的建立和实施，核安全责任、公众参与及监督管理体制。

2.1.1 核安全管理制度

《核安全法》通过对以往行政法规、部门规章的具体要求予以系统整理，并以此为基础，明确了对现有核设施安全，核材料和放射性废物安全，核事故应急、信息公开与公众参与等方面的管理制度。

2.1.2 核安全行政责任

《核安全法》明确了核安全责任的主体及责任范围，明确规定核设施营运单位对核安全负全面责任；为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位应付相应责任；并对核营运方和核供应方应履行的职责进行了详细的规定。

2.1.3 核损害赔偿责任

《核安全法》对核事故发生时，核营运方和供应方的赔偿责任进行了规定，明确发生核事故造成损失时，核营运单位应当按照国家和损害责任制度承担赔偿责任，并在此基础上，进一步明确了核供应方的损害赔偿责任［22］。

2.1.4 核安全管理机构

《核安全法》对我国现有核安全管理机构的设置及职责进行了规定，在《核安全法》第六条中，明确规定了“国务院核安全监督管理部门负责核安全的监督管理。国务院核工业主管部门、能源主管部门和其他有关部门在各自职责范围内负责有关的核安全管理工作”［23］。在第五十四条规定“国家设立核事故应急协调委员会，组织、协调全国的核事故应急管理工作”。

2.1.5 在核设施安全方面

《核安全法》规定了我国核能发展要“确保安全”的方针；提出了核安全工作的基本原则，即“安全第一、预防为主、责任明确、严格管理、纵深防御、独立监管、全面保障”的原则。

2.2 《生物安全法》内容目标

生物安全是国家和民族安全的重要内容，从《生物安全法》来看，主要分为以下5个方面：

1）《生物安全法》规划、调整生物安全的适应范围。对安全和发展两方面的要求进行了统筹安排，

2）《生物安全法》通过立法建立起行之有效的生物安全管理体制和机制，将由协调机制统筹解决争议问题。

3）《生物安全法》建立了通用的制度体系，并明确海关监管制度和措施，以有效应对传统和非传统的生物威胁。

4）《生物安全法》规范了我国生物安全能力建设，划定生物技术发展边界，通过各种途径对生物安全工作给与财政资金支持和政策扶持。

5）《生物安全法》明确了损害赔偿和纠纷处理制度。明确社会各方面的生物安全责任，界定公共管理部门、社会组织和公民个人的权利义务关系。

2.3 内容比较

2.3.1 主要内容比较

《核安全法》与《生物安全法》主要内容的相同点和差异点如表2所示。

表2 主要内容比较Table 2 Compares the main contents

2.3.2 相同点

从表2可以看出，在管理体制方面，由于核安全的复杂程度远远大于常规或传统工业安全，具有更强的政策性、技术性、长期性、社会性以及政治性［24］。《核安全法》通过立法在国家层面设立分工明确，职责到位的安全管理机构，将核设施监管内容上升到了法律层级，为日益庞大的民用核设施安全系列法规标准体系建设与完善打下坚实基础，确立了核设施安全管理的上位法地位［25］。《生物安全法》也明确通过立法，建立一套行之有效的管理体制和机制。将已被证明行之有效的管理与技术性工具制度化和国家意志化，充分调动各方面力量，统筹相关工作，形成合力，这对保障相关领域的健康发展有着重要意义。

在法律责任和损害赔偿方面，《核安全法》和《生物安全法》均在相关法律责任方面做出了明确规定。《核安全法》在法律责任和损害赔偿方面做出了明确规定。明确了社会各方面的安全责任。尤其是《核安全法》对损害赔偿责任作了原则性规定，结束了我国核损害赔偿无法可依的局面，填补了法律空白。《生物安全法》针对我国法律对生物技术滥用等行为缺乏相应处罚规定的问题，特别是跨行政区纠纷解决问题，规定相应的纠纷处理途径和方法；同时明确了社会各方面跟生物安全相关的法律责任，界定公共管理部门、社会组织和公民个人的权利义务关系，制定对国家公职人员不作为或者不依法作为行为的处罚规定。以期保证各项禁止性、限制性和义务性规定的有效实施。

在监督制约机制上，由于福岛核电站事故的阴影在很大程度上加深了公众与传媒对核与辐射安全的关注和担忧，也影响核电发展的公众可接受性［26］。《核安全法》通过对管理制度、管理机构以及责任的规范，建立了全过程开展核安全监管的制度体系［27］；各部门科学分工、联防联控、全面保障，与民众监督一起，形成监管合力，共同确保了核安全。《生物安全法》通过规范管理体制、明确法律与赔偿责任、建设通用制度体系等方式，建立能够让法律制度全天候运转的监督制约机制和保障机制，确保生物安全领域相关事宜的公开透明和公众参与，从高、从严建立我国生物安全标准体系。

2.3.3 差异点

由表2 可以看出，核安全法与生物安全法在内容构建思路上存在不同，即《核安全法》强调在核技术应用中保证安全，生物安全法更注重在保证安全的情况下应用生物技术。但均坚持以问题为导向，围绕相关领域着力解决问题，全面提高相关领域的安全治理能力。《核安全法》是在应用中保安全，提出了核能发展的基本方针、原则、法律制度、措施的建立和实施，着重强调了信息公开与民众参与的重要性，保证了核电运行的经营和管理规范化，确保了核电发展的安全。《生物安全法》明确了生物安全领域的法律责任，监管体系，发展措施等，其中强调在安全的前提下，保证生物技术的健康发展，即通过对生物技术发展的途径和边界进行了说明，一方面防范和禁止利用生物及生物技术侵害国家安全；另一方面通过这种方式促进和保障生物技术发展，来应对生物战和以新型冠状病毒等为代表的重大新发突发传染病及动植物疫情等传统生物威胁，以及新生物威胁，维护国家生物安全。

3 关联与启示

3.1 《核安全法》与生物安全的关联

核安全与生物安全息息相关。以福岛核事故为例，福岛核电站发生事故以后，通过核辐射污染废气、尘埃等方式，使得放射性核素在某些植物中富集，威胁到当地人群的食物安全；同时，大量的核污染物进入了地下水，河流以及海洋。目前，大量的核污染废水从日本东边的西太平洋向东太平洋扩散［28］。而我国内陆核电站建设是我国未来解决内陆能源紧缺的重要途径，需要在运行中保证生态环境和公众安全［29］。《核安全法》第一条就指出，为保障核安全，预防与应对核事故，安全利用核能，保护公众和从业人员的安全与健康，保护生态环境，促进经济社会的可持续发展，从而制定核安全法。其出发点就是为了预防和应对核事故造成的人身和环境危害，保护当地生态系统的平衡与安全，通过对核安全的立法，把生物与环境安全放在首位，该法的全部内容都是围绕此目的而展开。

3.2 《生物安全法》与核能安全的关联

生物技术的发展与核技术的联系紧密。福岛事故之后，太平洋周边国家的民众对海产品的安全存在质疑担忧，对海洋生物及生态系统是否受到重大影响存在疑惑，严重影响了正常的生产生活活动［28］。可以看出加强对应用于生物领域的核技术的管控是有必要的。随着我国三代核技术的成熟，我国核电事业尤其是沿海地区将迎来快速发展，正确评价海洋放射性污染和辐射效应在生物与环境安全、影响程度，建立符合我国国情的评价和标准体系，明确核设施运行和生态效应的因果关系，有利于海洋环境保护和核电事业的稳定发展，也有利于海洋生态系统健康和沿海经济的发展［30］。《生物安全法》还对研究、开发、应用生物技术，保障实验室生物安全以及应对微生物耐药等方面进行了规范。核技术广泛应用于生物技术和生物实验室中，通过促进对生物技术的开发利用，加大对生物实验室的安全化管理，对减少乃至于制止核辐射对环境造成的影响将起到至关重要的作用。

3.3 关联比较

核安全法与生物安全法的相互关联如表3所示。

表3 相互关联比较Table 3 Correlation comparison

由表3可以看出，《核安全法》的制定，有效地控制了核能利用风险，为核能的可持续发展提供制度保障的同时维护了生物与环境安全，增强生态系统的安全性和稳定性，从而助力生物与环境安全建设。《生物安全法》的制定有利于规范核技术在生物领域的利用，对核技术利用的基本法律体系起到补充的作用。总的来说，生物与环境安全建设与核能安全息息相关，推进核能安全对促进依靠生物与环境安全的建设具有重要意义。

4 结语

通过对《核安全法》与《生物安全法》的对比研究，得到以下结论：

1）从立法概况来看，《核安全法》与《生物安全法》采用了相同的立法模式，但界定相对清晰，有效解决了核技术利用与生物安全保护之间的主要问题和主要矛盾。但相对于《核安全法》，《生物安全法》的立法目的不仅更加广泛和立体，并且在不同领域的倾向性也不同。

2）在立法内容上看，《生物安全法》与《核安全法》在管理体制，法律责任和赔偿制度，监督制约机制的构建上存在相似之处；但两者构建思路上不同，即核安全法是在核技术应用中保证安全，《生物安全法》则是在保证安全的情况下应用生物技术。

3）从相互关联来看，《核安全法》规范了我国核能事业发展的同时维护当地生态系统的平衡与安全，从而助力生物与环境安全建设；《生物安全法》将有效管控了核技术在生物技术领域的开发利用，弥补相关法律空白，推动核安全与生物安全各自及良性互动健康发展。

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