发达国家制造业科技创新政策国际比较及我国政策建议

吴杨　段炜　王茜　欧阳一漪

一、发达国家始终支持和保护本国制造业发展

（一）发达国家历史上运用多种政策支持本国制造业发展

一是关税保护政策。第一次工业革命时期，英国对外国毛棉织品的进口禁令、对外国工业品高达70%的进口税率成为其国内制造业发展的有力屏障。19世纪末美国采取同样路径赶超英国，如《麦金来关税法》，使一战前美国关税水平提升到49.5%。

二是政府采购和研发补贴。二战结束后，美国增强对军工研发投入，通过为初创型科技公司提供贷款担保等手段支持本国制造业发展。20世纪50年代起，美国国防部以防务合同形式为半导体产业提供了近4000亿美元资助。

三是金融支持政策。日本在20世纪50年代至70年代工业化追赶时期实行企业主银行制度，对本国高新技术产业发展发挥了重要作用。

四是其他政策。日本在20世纪50年代至60年代中期连续将机械装置为中心的设备使用年限缩短20%、20%、15%。德国上世纪70年代实施“自有资本援助计划”等政策，出台《中小企业促进法》，从企业创办、财税补贴、协助融资、技术帮助等多个方面扶持中小企业发展。

（二）发达国家当前制造业政策突出支持科技创新

2008年金融危机后，面对新一轮科技革命和产业变革，发达国家纷纷调整其产业发展战略，开始实施再工业化、制造业回归政策，2017—2019年，英国、美国、日本、德国先后制定发布了《工业战略——建设适应于未来的英国》《美国先进制造业领导战略》《未来投资战略》《国家工业战略2030：德国和欧洲工业政策的战略纲要》，普遍提出重点支持智能制造、人工智能、机器人、增材制造、新材料、生物医学等战略性关键领域的技术研发和产业化，并推出了增加创新领域投资、提高研发活动税收抵扣比例、设立中小企业创新贷款试点、成立科技催化基金和政府科技基金等措施。

二、发达国家支持制造业科技创新的主要方式

（一）政府是基础研究投入主力，大学是研究任务承担主体

2015年，美国联邦政府对基础研究、应用研究和实验开发三阶段资金资助比例分别为44.3%、35.5%和15.7%，联邦政府在全部基础研究投入中的占比更是接近60%，政府基础研究经费主要由国防部、能源部、国家航空航天局、国家科学基金等部门按照各自职能管理，其中投向大学比例超过50%，远高于对企业、政府机构及非盈利组织的投入。

（二）政府在科技成果转化应用中发挥关键引导作用

美国针对先进制造业提出“国家制造业创新网络”（NNMI），以促进创新技术向规模化、成本分摊和国内产能转化。NNMI采取PPP模式，由政府、學术界、工业界三方合作成立制造业创新研究院（IMI）。每家IMI制造业创新中心可获得联邦政府7千万美元到1.2亿美元资助，首批接受资助的8家机构资金规模为10亿美元，成员1291个。英国2010年政府出资2亿多英镑设立“高价值制造弹射中心”（HVM），采取“政府+企业”模式运营，由英国技术战略委员会监管，企业建立委员会管理，HVM每年与超过3000家企业开展合作，政府的核心公共资金主要投向基础设施和设备。

（三）政府以普惠性支持和间接干预推动生产制造

2008年金融危机后10年内，美国共有597项产业补贴政策正式生效实施，为促进制造业回归，推出大规模减税法案，大幅降低企业所得税率和海外利润汇回税率，2018年、2019年美国企业所得税收入分别较2017年下降758亿美元和615亿美元。日本近年先后出台了企业先进设备投资减税政策、中小企业投资减税政策、先进设备租赁补助措施等。发达国家还通过开展劳动力教育培训等基础支持，强化培育产业集群等方式，提升劳动力素质，引导集中研发活动创造知识外溢，促进制造业企业自发整合实现上下游衔接协调。

（四）以政府采购和市场保护等方式发挥作用

一是通过政府采购为新技术创造市场需求。发达国家普遍在新技术投产初期以政府采购作为终端消费承接者。根据《购买美国产品法》，凡用美国联邦基金购买供政府使用或建设公共工程使用的商品，原则上均应购买美国商品，政府采购曾占美国集成电路产业上世纪五六十年代产出的70%。英特尔、苹果、微软等高新技术领军企业都曾受益于美国政府的长期大量采购。二是设置保护壁垒为本国制造业提供发展空间。发达国家在技术标准、知识产权、绿色环保、不公平竞争等方面设置越来越多的技术性壁垒，以阻止外国企业进入本国市场。如美国“337调查”、欧盟产品环境足迹评价、日本肯定列表制度等。此外，以国家安全为由开展的外国投资审查也被频繁使用。

（五）广泛运用政策性金融工具支持制造业技术创新

一是通过政策性金融机构实现支持创新的政策目标。日本政府自2015年起在日本政策投资银行（以下简称DBJ）设立“特别投资计划”并持续注入资本，DBJ综合运用投资和信贷工具，大力支持新业态、中小企业技术创新等领域。德国联邦经济事务和能源部（BMWi）与德国复兴信贷银行（以下简称KfW）2015年合作设立ERP风险投资基金，KfW通过该基金向资本市场提供总额超过6亿欧元的风险资本。

二是向政策性金融机构注入大量低成本资金。美国国际开发性金融公司资金主要来源于国会财政拨款，还可参考美国同期国债利率向财政定向发债融资。日本财务省主导的“财政投融资计划”，将日本国民邮政储蓄和养老保险金以政府规定的低利率贷给DBJ、国际协力银行（以下简称JBIC）等政策性金融机构，2019财年DBJ来自于财政投融资计划的借款占其全部借款的比重为54%，JBIC的财政部借款余额占负债比例为51%，当年财政部借款平均利率仅为2.13%。

三是不断创新政策性金融产品和服务。KfW对认定有发展前景的企业可以全额投资，或对认定的投资方案给予最高2500万欧元的优惠贷款，对购置生产机械设备等方面的无担保贷款比例可达50%。KfW还设立了数字化和创新贷款，主要为科技类创业公司提供投融资支持。日本国际协力机构（以下简称JICA）设置有以日企参与作为附带条件的经济合作伙伴专项贷款，可对项目投资提供全额贷款，无资本金要求。发达国家对政策性金融机构还从立法、资本补充、资金来源、考核、监管等方面给予了差异化制度安排。

三、我国制造业科技创新发展政策现状、问题和建议

（一）现状及问题

一是基础研究投入不足。我国科技创新短板依然突出，重大原创性成果不多、顶尖研究人才和团队缺乏、世界领先的学科数量偏少，重要原因之一是长期以来基础研究投入不足、投入体制机制不健全。我国研发经费投入2014年首次突破了2%，而美国从二战以来就维持在2%以上。过去30年，我国基础研究累计投入1.67万亿美元，仅为美国的五分之一，目前我国投入总量相当于美国的四分之一，基础研究经费占研发（以下简称R&D）经费比例约6%，远低于美国（16.9%）、英国（16.9%）、日本（11.9%）、法国（24.4%）等世界科技强国。

二是组织优势发挥不充分。制造强国战略规划力争建设40家左右制造业创新中心，与美国目前水平基本相当。从实施情况看，我国创新中心建设更多强调“新型创新载体”概念，科研成果转化方向和方式缺乏可操作性的指引。各地方政府培育建设的制造业创新中心存在一定的功能交叉、规模分散问题，系统性有待加强。我国创新中心多采取“公司+联盟”形式根据市场需求自主运营，牵头机构的选择标准和评估指标不明确，经费投入也低于发达国家。政府组织协调作用仍不足，创新中心难以充分发挥创新成果外溢效应。

三是支持生产制造环节的方式路径亟待转变。我国政府产业发展政策更多侧重于对产业内特定企业、特定产品、特定技术、特定园区的针对性扶植，政策工具上更多采用目录指导、市场准入、投资核准（备案）、强制淘汰等方式。在政策实施效果上，补贴政策具有较强的国有企业偏好、大规模偏好、出口偏好，补贴、税收优惠、低价土地等政策资源往往倾斜性导入特定企业、特定园区。这些举措具有较强直接干预市场的特点，对遵循产业发展规律和融入国际产业链合作与竞争较为不利。

四是政府采购范围和力度对市场需求拉动作用有限。2003年《政府采购法》实施以来，政府采购规模逐年递增。2018年我国政府采购规模达到3.59万亿元，较2003年增长近33倍。与发达国家相比，我国政府采购规模和力度仍有较大提升空间。发达国家政府采购规模占国内财政支出比例已经超过30%，我国2018年政府采购规模仅占当年财政支出的10.5%，远低于发达国家水平。目前，在“以公开招标为主”的采购方式下，公开招标占我国政府采购总量的比例在80%以上，而美国占8%，英国占19%。从采購范围来看，我国政府采购以清单式管理为主，机电产品国际招标、中央投资项目招标、建设工程招标等分属不同主管部门，许多项目均不在政府采购范围内，对需求的引导拉动作用不明显。

（二）政策建议

一是聚焦重点领域推进科技创新和产业链高级化。加大关键核心技术攻关力度，聚焦信息、新材料、先进能源、先进制造、现代交通、空天、生物技术、现代农业等领域构建技术优势。加快发展支持共性技术创新的基础性软硬件开发平台，发展战略性新兴产业，加速互联网、大数据、人工智能与各产业深度融合。优化产业链供应链，分行业做好供应链战略设计和精准施策，打造新兴产业链，推动传统产业高端化、智能化、绿色化。

二是加大全社会基础研究投入力度。加大国家科技研究力量，加快建设国家实验室和综合型国家科学中心，强化目标导向类基础研究，促进基础研究、应用研究、技术创新融通发展。加大中央财政投入力度，研究设立重点核心技术创新支持基金，优化R&D经费投向结构，加大对重大产业核心技术攻关的支持;鼓励地方政府设立省市自然科学基金，建设地方实验室、创新平台等，增强基础研究的系统性。继续完善对企业科研经费税前加计扣除，增加对国有企业加大基础研究和科技创新方面的考核要求。

三是在成果应用转化中充分发挥政府组织优势。规划布局可行性较高的蓝海产业并发布指引。政府所属相关机构、企业、大学、科研院所等各类主体共同参与上下游先进技术开发，完善重大科技专项、重点研发计划的决策和管理机制，建立用户牵头、产学研用相结合的攻关机制。加大人才培养力度，推动创新中心与人才教育和培训部门建立密切联系，在提升先进制造实力的同时，培养创新人才。

四是制定符合国际规则的产业发展政策。加强与国际规则和话语体系衔接，以提高制造业竞争力、创造良好发展环境为政策目标，进一步完善优化公平竞争市场环境的法律制度体系，加强知识产权保护、创新人才培养、基础技术研发等方面政策扶持力度，强化普惠性、间接性的支持措施，加强对研发创新等环节支持。

五是完善采购、贸易、投资等市场体系建设。加大制造业科技创新领域政府采购力度，探索实施财政性资金优先采购国产装备的制度安排，促进国产装备技术迭代和关键技术跃升。积极合理运用贸易救济政策、竞争政策和出口管制政策，消除对我国产品的不公平竞争优势。在放宽市场准入、优化营商环境的同时，加强国家安全、技术标准、知识产权、绿色环保、不公平竞争等技术性约束机制建设。

六是充分发挥政策性金融作用。运用政策性金融工具对特定产业和相关企业开展融资支持。把科技创新投入大、周期长、回报不确定的特点与政策性金融，特别是与开发性金融集中、大额、长期、稳定融资支持特点相结合，在科创型企业的技术研发和商业化投产等关键阶段给予支持。通过为政策性金融机构提供更多稳定的低成本政策性资金，降低总体负债成本，更多让利实体经济。拓宽持续稳定的资本补充渠道，形成持续性资本金补充机制。把先进制造业作为专项金融工具的重要使用对象，对关键核心技术等特定先进制造业领域贷款进行适当财政贴息，适度提高对高风险产业领域的风险容忍度，增强政府担保。

（作者单位：国家开发银行）