浅析水利PPP项目实施机构如何加强项目建设期风险管控

李琳湘

(水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038)

1 水利PPP项目特点

2015年，水利部以重大水利工程为突破口探索应用PPP模式，选择12个项目作为第一批试点，经过6年多的发展，选择PPP模式的水利建设项目不断增多，至2021年7月，水利项目在全国PPP综合信息平台项目管理库中已达447个，总体上具有如下特点。

1.1 项目类型多

目前，水利PPP项目涵盖水源、供水、农田水利、流域和河道综合治理、水生态治理等多种适宜领域类型。在库项目不断增加，以新建项目为主，综合治理模式居多。

1.2 合作模式以BOT为主

项目实施机构一般由地方水行政主管部门或水利投融资平台组建。社会资本主要以具有相应施工资质的国企为主，也有社会资本方与具有相应施工资质的单位组成联合体，合作模式以BOT为主。特许经营期差别较大，短的10年左右，最长的超过40年，如新疆大石峡水利枢纽工程为40年，重庆观景口水库项目为44年[1]。

1.3 多数项目盈利能力不强

对于防洪、水环境整治等公益性项目，主要采用政府购买服务的方式，有的地方把土地开发项目和水环境整治项目打捆，将通过整治后土地升值获得的收益补偿开发商的建设成本；对于具有一定供水、发电收益的准公益性项目，多采用使用者付费结合政府补贴的方式，有的地方将项目经营性部分剥离出来，经营性部分采用BOT方式，公益性部分采取政府购买服务的方式[2]。由于多数项目盈利能力不足，项目回报以可行性缺口补助和政府付费为主。

2 项目建设期存在的主要风险

风险分担是PPP项目区别于政府传统建设项目的主要标志，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。实际建设过程中，项目实施机构在授权范围内负责水利PPP项目实施方案编制、社会资本方选择、项目合同签署、项目组织实施和合作期满项目移交等工作，因此做好风险管控是项目成败的关键，从目前水利PPP项目的实施情况看，项目建设期主要存在以下风险。

2.1 选择社会资本不当

一个PPP项目只选择一家满足需求的社会资本较为合适，相较于联合体模式更便于政府监管，利于项目稳定。但水利建设作为“两新一重”，其投资规模大、建设标准高、运营周期长，从目前社会投资人市场情况看，能够独立承担重大项目投资、建设和运营的全能型企业极少，最终确定的社会资本往往是由具备不同专业能力的投资人组成的联合体。

有些PPP项目实施机构在选择社会资本时不够慎重和科学，过分看重低价，忽视综合实力，最后选择了一个并不合适的社会资本，成为后期各种风险发生和失控的源头。如某省某水库工程于2019年10月签订PPP合同，约定30日内成立项目公司，并全额缴纳注册资本金5000万元，但项目公司成立后，截至2020年11月，社会资本方尚未缴纳注册资本金，项目公司财务仅有2万元，社会资本方不具备融资能力。

2.2 缺乏有效风险防控措施

水利PPP项目的实施机构一般是政府的行政或事业单位，往往缺乏项目建设管理和合同管理经验以及相关的专业人员，很难及时发现项目面临的风险和问题，不能及时采取有效措施规避、降低或者消除风险。

PPP项目进入建设期后，项目的投融资、建设由项目公司负责，项目实施机构一般缺乏对项目进行风险防控的针对性措施，除了日常性监督管理和协助项目服务外，难以对项目建设期风险进行有效防控，这将间接导致项目建设期风险失控。

2.3 监管机制落实不到位

从目前在建的水利PPP项目来看，中标社会资本基本上是PPP项目公司的大股东，项目公司的董事、高管等核心岗位大部分由社会资本的高中层管理人员兼任，项目公司与社会资本本质上是“一家人”，这对项目实施机构的监管能力提出了更高的要求。作为PPP项目最直接和最重要的监督管理者，项目实施机构应当按照PPP合同约定，在项目建设期对项目公司履约情况、项目施工进度、项目资金使用情况进行有效监管。

监管不到位是项目建设期风险得不到及时控制的另一个重要原因。项目实施过程中，项目实施机构往往只注重项目重要节点或阶段性验收完成情况，对其他方面的监管很难全面到位。从近年对PPP项目的稽察监督检查情况看，项目实施机构对项目存在的质量、安全、整体进度、资金安全和转包、违法分包等问题的监管不到位情况较多，不能及时发现问题或者发现问题也未及时采取有效措施，风险发生后不能及时得到控制。如某省某大型水库枢纽主体工程应由水利施工总承包壹级资质的某联合体成员承担，但主坝基础开挖实际由另一水利施工总承包贰级资质的联合体成员承担；中标设计单位将该工程设计任务转包给了另一家设计单位。

3 应对措施建议

为应对项目建设期存在的风险，项目实施机构应采取有效的控制措施，确保PPP项目顺利实施并达到预期效果。

3.1 慎重选择社会资本

选择社会资本是PPP项目最重要的环节之一，社会资本是项目能否顺利实施的基础。合适的社会资本能够保证项目建设顺利，让实施机构和政府“省心”，社会资本选择不当会导致多种风险，让实施机构和政府“糟心”。

实施机构应充分进行市场调查。一是依托咨询机构的力量，实施机构往往很难依靠自身力量做好相关调研，借助专业咨询机构的力量将会大幅提升工作效率和效果；二是充分了解潜在社会资本的背景、业绩、投融资能力、信誉等，应具备足够的投融资、建设管理和运营能力，投资人之间应具有稳定的合作基础；三是合理确定项目价格，不过分看重低价而忽视社会资本的综合实力。

3.2 建立健全监管机制

PPP项目合同签订后，项目实施机构从直接项目实施者转变为项目管理者、服务者和监督者，但也应当清晰认识到项目风险一旦发生，多数情况下会传递给政府。

针对PPP项目建设期可能面临的风险，项目实施机构应当重视建设期的合同管理，建立健全项目监管机制，做到“该管的管好，不该管的不管”，实现项目建设期风险的有效防控。一是督促建立完善项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的质量安全管理体系；二是建立项目情况报送、建设资金管理、保险、审计等机制，及时掌控资本金、融资交割、施工进度等重要节点和资金、质量、安全等关键环节；三是完善退出机制，针对由于不可抗力、违约、主动退出等社会资本方各种中途退出情形，明确相应的预案和应急接管流程及赔偿、清算措施。

3.3 提高项目监管能力

实施机构缺乏专业力量和经验是项目建设期风险失控的重要原因，提高实施机构项目管理的专业能力能有效防范项目建设期风险，及时解决项目建设期出现的问题。

作为项目实施机构，可以采取以下措施提高项目管理专业能力：一是依托行业主管部门建立具备项目建设监管能力的部门，集中专业人员协助监管；二是有针对性地组织调研培训，掌握相关政策法规，全面提高项目管理能力；三是根据项目进展情况，聘请第三方专业咨询机构协助进行建设期项目监管，充分发挥咨询服务机构在PPP项目中的筹划、策划、监督、鉴证等方面的智库作用[3]。

3.4 督促监理机构做好过程控制

监理单位作为第三方监督管理机构，受建设单位委托进行“三控、两管、一协调”工作，控制工程建设的投资、建设工期、工程质量，进行安全、合同管理，协调有关单位之间的工作关系，是项目实施机构防控项目建设期风险的重要抓手。

PPP项目实施过程中，监理单位由项目实施机构或者项目公司通过政府采购聘请，但由于监理费用一般由项目公司支付，监理单位很难做到完全对实施机构负责。为使监理单位真正成为实施机构进行项目管理的有效抓手，一是项目实施机构要按规定选聘或参与选聘信誉良好、公平公正、与社会资本不存在关联的监理单位,与项目公司约定保留对监理机构的一票否决权，有权要求更换履职不到位的监理机构；二是与项目公司商定监理费用支付方式，项目公司将监理费暂存于项目实施机构，由实施机构支付给监理机构；三是建立定期报告制度，监理单位定期向项目实施机构报告工程进展情况并提交监理成果。

4 结 语

水利建设重大项目作为“两新一重”涉及国计民生，随着国家政策支持，投资规模将持续保持或稳步提升，社会资本参与度广泛拓展，既为水利建设市场增添了活力，同时也带来了新的风险。本文结合当前水利PPP项目存在的典型问题，针对性地提出了以提升监管能力为基础，以督促监理机构过程控制为抓手，科学合理选择社会资本，切实完善落实监管机制的措施建议，希望对水利PPP项目实施机构加强项目建设期风险管控提供参考和帮助。