农村宅基地管理存在的问题及对策

杨东

摘要：农村宅基地制度在我国生产力水平驱动和城市融合发展的推动下，在国家制度的顶层设计和基层利益者的诉求中进行改革。改革进程中面临宅基地所有权主体虚化、宅基地市场存在大量隐形流转、宅基地管理制度缺失等现实困境，基于此提出宅基地制度的产权明晰、市场要素配置健全、综合试点有效集成的破解路径等措施，为农民居有所住和农户财产权提供保障。

关键词：农村宅基地;管理;问题;对策

引言

农村宅基地属于本集体成员集体所有，符合农村宅基地申请条件的农村居民可向集体经济组织申请获得宅基地使用权，用于建造农房及附属生产生活设施。农村宅基地制度是我国农村社会的一项基础性制度，加强农村宅基地管理，对于保障农民安居乐业、维护农村社会稳定、实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。

1农村宅基地制度的動力因素

农村宅基地承担着农民的基本居住功能，为农民安居乐业提供基本保障。在宅基地市场化改革和农业人口市民化的发展中逐渐凸显宅基地财产功能，生产力推动生产技术的进步进而促进城乡融合的发展，国家制度顶层设计统筹规划与基层利益者的诉求，成为农村宅基地制度改革的动力因素。生产力的驱动与城乡融合发展的推动生产力是制度变迁的原动力和第一推动力，生产关系是生产力的发展形式，分工是社会发展过程中影响生产力和生产关系的重要力量，分工的出现促进先进的生产技术、生产工具的发明和使用。科学技术在生产力的各个因素中占有核心地位，是第一生产力。

2当前农村宅基地管理存在的问题

2.1宅基地所有权主体虚化

宅基地所有权归农村集体所有，理论上农村集体组织是宅基地使用制度创新的主体和管理监督的主体。农村集体经济组织是社会主义经济制度体系的重要组成部分，是农村集体财产的所有者，是集体资产的经营主体，也是农村土地制度的母体。自土地改革以来，农村互助组、初级合作社、中级合作社再到高级合作社，以及改革开放以来要素配置中的各项制度，农村集体经济组织都参与其中。我国农村集体经济组织是历史沿革而来，目前对其只有从法律上提起但缺乏法律概念。农村集体组织对宅基地的所有权，在此基础上赋予其“法人”地位，由于农村宅基地制度的不完善和不规范，农村集体出现主体被弱化的现象。我国宅基地不允许跨集体流转，而村集体作为流转的委托代理人，与代理人之间的信息和交易不对称性，其中有某些利益被违规占有，造成对农户的利益损害，长期可能会发生宅基地治理乱象。需要宅基地制度改革降低制度实施中的风险，强化农村集体经济组织的产权。

2.2农村宅基地闲置浪费现象严重

随着农村经济的快速发展和人口结构的变化，大量农民进城务工;农民子女升学或进城工作;20世纪 80 年代国家实施了严格的计划生育政策，农村人口出生率降低等导致农村宅基地长期闲置现象存在。从某省 2020 年 8 月份调查统计的数据来看，以 2 年以上无人居住或长期无人居住为标准，全省闲置宅基地（包括闲置农房）共计 20.8 万宗，占宅基地总量的 4.14%;尤其是河西地区，许多村（镇）进城买房的农村居民所占比例高达 60%，农民夏季回村从事农业生产，冬季进城生活，农房季节性闲置达50%以上，长期闲置宅基地占比 6%～10%。

2.3一户多宅”和超标准建房现象普遍存在

随着农村生活环境的改善和农民收入的不断增加，受传统乡土观念的影响，农民改善居住条件的积极性日益高涨，农村建房热持续不断。由于农村宅基地审批环节多、周期长，不适应农民建房随时性和零散性的特征，致使农民建房边报边建、未批先建、乱占滥用等现象时有发生，占用基本农田建房、“一户多宅”和超面积建房等现象较为普遍，围绕公路集镇建房、为了城市拆迁补偿建房等无序建房问题突出。同时，近年来开展了移民搬迁、集中搬迁、插花搬迁等，农户搬迁后旧宅不拆除的现象普遍存在，导致违法用地与宅基地闲置并存，农村宅基地“一户多宅”和超标准建房现象普遍存在。

2.4农业农村部门宅基地管理力量薄弱

新一轮机构改革后，农村宅基地由农业农村部门管理，具体工作由农村经营管理部门承担。从全国大部分地方来看，机构改革之前市县自然资源部门（原国土资源部门）承担农村宅基地管理职能的包括确权登记、用途管制、空间规划编制和监督、行政审批服务、法制执法等多个科室（股室），且乡（镇）一级有自然资源所。但近年来市县乡农村经营管理部门持续弱化，尤其是乡（镇）一级没有农村经营管理机构和人员。机构改革后，大部分地区只是将农村宅基地管理与改革职能从自然资源部门划转到农业农村部门，但并没有编制和人员的划转，农业农村部门承接农村宅基地管理与改革工作面临着机构不健全、人员不稳定、专业能力不足等突出问题。

3 做好当前农村宅基地管理工作的对策与建议

3.1完善农村宅基地制度的产权明晰

农村宅基地首要的功能是住宅功能，是一种福利性质的基本保障。土地要素相对价格上升，土地资源稀缺，产权就会愈得到重视。明晰宅基地产权，是农村最大的生产力。我国宅基地制度的权利主体不完善，权利不明确，权能关系不系统，权益关系保障不足。因此，明晰农村宅基地制度的产权主体。《土地管理法》规定宅基地归农村集体所有，没有对农村集体进行法律界定。农村集体包括乡镇集体经济组织、村集体经济组织、农村村委会、村民小组等。主体不明确，宅基地制度的产权不明晰，可能会造成宅基地所有权主体的虚化问题，不利于宅基地的流转、使用和处分以及宅基地制度的进一步改革。因此，要完善农村宅基地主体相关政策和法律。

3.2加快农村闲置宅基地盘活利用

农村宅基地是农业农村发展的重要资源，也是农民的基本生活资料和重要财产。盘活并利用好农村闲置宅基地，是增加农民财产性收入、提高土地利用率、激发乡村发展活力的重要手段。要通过政策引导、项目扶持，重点利用集中连片或整村闲置的住宅，发展符合乡村特点的民宿文化、乡土风情、农事体验等新产业新业态，引导社会多方参与、合作共赢。鼓励宅基地闲置的农户采取自主开发、出租利用、合作经营等方式将其盘活利用。

3.3突出乡村建设规划的统揽作用

长期以来，由于城乡“二元结构”的割裂，乡村规划严重滞后，随意开发和无序建房导致了土地资源的闲置和浪费，制约了乡村人居环境的改善和人民生活水平的提升。因此，要以实施乡村振兴战略为契机，提升乡村建设规划编制的前瞻性、适用性和预见性，科学划定功能区域，合理布局农业空间，有序确定开发时序，严格控制无序开发和随意建房，，以“一张规划”为蓝图统揽村庄建设和发展。

结语：

农村是我国发展的主要问题，农村发展的主体是农民，农民的主要问题是土地问题。宅基地是农村土地的棘手问题，是深化农村土地制度改革的关键。探索宅基地制度改革是国家发展大势所趋，是推动农业农村现代化、保障国家和社会秩序稳定良好的关键，农村宅基地制度改革有利于优化农村土地资源配置，推进村庄现代化规划，保障农户财产权和乡村经济的发展。

参考文献

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