应急预案制定过程中常见问题及改进措施建议

董团伟，李晓峰

（陕西省引汉济渭工程建设有限公司，陕西 西安 710010）

0 引汉济渭工程建设安全管理及应急预案体系建设情况

1）引汉济渭工程是解决关中、陕北缺水的战略性水资源配置工程,地跨黄河、长江两大流域,穿越秦岭屏障,分为调水、输配水两大部分。调水工程主要由黄金峡水库、三河口水库、秦岭输水隧洞组成。施工内容涉及水利水电、公路桥梁、房屋建筑、机电安装、园林绿化、隧道工程等施工领域。

2）陕西省引汉济渭工程建设有限公司（以下简称：公司）是引汉济渭工程的项目法人单位,负责引汉济渭工程建设管理工作。公司下设分公司,作为公司的派出机构,履行项目法人单位安全监督职责,具体负责岭南、岭北各施工标段的安全监督。

3）公司依据《水利水电工程施工安全管理导则》（SL 721-2015）等法规、标准的要求,结合单位组织机构设置和工程建设实际,组织制定了引汉济渭工程突发事件综合应急预案1项,专项应急预案19 项,同时监督各分公司制定了综合应急预案,参建单位制定了综合应急预案和现场处置方案。形成上下联动、统一指挥的引汉济渭工程三级应急响应机制（公司、各分公司、各参建单位）。

4）在引汉济渭工程突发事件应急预案制定前,公司成立了以分管领导为组长,安全管理部门、工程技术部门,后勤保障部门,以及分公司、参建单位和咨询机构相关人员组成的应急预案编制小组。制定了应急预案编制计划,明确了任务分工。编制小组成员深入施工一线,详细调查了各施工点位置、管理模式、施工任务、施工工艺、计划安排,调研了周边地理、水文信息,安康、汉中以及西安周边应急资源。在危险源辨识和风险评价,预警及信息报告,应急处置措施的制定过程中,多次集中讨论,听取各部门、参建单位和一线作业人员的意见和建议。预案起草完成后,公司组织了内部评审,邀请相关专家,对预案进行了外部评审。应急预案发布后,公司又着手对各参建单位应急预案的制定情况进行督促、检查,最终建立起了较为完备的引汉济渭工程应急预案体系。

1 应急预案制定过程中常见问题

在公司制定突发事件综合和专项应急预案,对各参建单位应急预案制定情况进行监督检查时发现,应急预案与实际脱节,不能有效指导应急处置,甚至可能影响应急处置的情况比较突出。

1.1 应急预案体系臃肿、混乱

初步设想的引汉济渭工程应急预案体系,由公司制定的综合应急预案,分公司制定的综合和专项应急预案,和参建单位制定的现场处置方案组成。统计发现,如按照这个体系,各类专项应急预案近60 余项,而且内容重复、工作量大,预案体系臃肿,给参建单位制定现场处置方案也形成障碍。二是管理模式与应急处置不匹配,有的施工项目部负责两个不同隧洞施工,且洞段距离较远,却只设置了一个现场应急指挥机构；而有的标段确是一个项目管理机构,两个与项目管理机构完全不同的应急指挥机构。三是部分应急预案所处置的事故种类重复,预案命名和适用范围不准确,如除了各类事故的专项应急预案外,还有“突然停电现场处置方案”“人身伤害事故应急预案”“尘肺病应急预案”等。

1.2 应急预案未覆盖所有生产经营活动

一是制定应急预案前没有考虑或忽视了作业风险高,施工时间短的作业过程。二是制定应急预案时只考虑了应急预案种类,没有对不同场所、不同工序或不同原因可能导致的同类事故,制定有针对性的应急处置措施。以机械伤害应急预案为例,隧洞掘进现场和材料加工区均可能发生机械伤害事故,但事故发生的原因、处置程序和措施上却有巨大差别。三是忽略了作业环境可能导致的事故,如地质环境复杂的高岩爆洞段,强岩爆就可能导致物体打击事故；临河施工可能发生的淹溺事故等。

1.3 应急职责不明确、不具体

一是往往忽略法定的主要负责人（总指挥）现场应急指挥职责。二是当某个项目部有多名副经理（副指挥）时,没有明确各个副经理（副指挥）各自的应急职责。三是当某一功能小组内有多项应急工作职责时,没有明确具体由哪些人分别履行应急职责。如医疗救护组,既担负现场救治伤者,还负责和医疗机构对接。

1.4 处置程序不流畅,处置措施失当

一是当需要多项处置程序同时启动时,没有明确先后顺序,出现程序交叉,或人员职责交叉,甚至混乱。二是信息传递只明确到某部门、某组织,没有明确到具体人,上传下达出现断档。三是处置措施不科学,错误施救,甚至野蛮施救。

2 常见问题原因分析

由于引汉济渭工程输水隧洞和两个水利枢纽均位于秦岭山区,点多面广,施工类型多,施工工期长,物资运输较为困难,且地跨西安、汉中、安康三个地级市。各参建单位在应急预案的制定过程中,往往忽略了客观因素对应急预案制定的影响。与此同时,在详细了解了各参建单位应急预案制定的整个流程后发现。

2.1 预案制定前的组织工作不扎实

应急预案制定的组织者（主要负责人或分管负责人）没有成立由多部门、多领域,专业人员参与的应急预案制定小组。对应急预案的编制没有科学的规划和分工,没有制定相应的工作计划。预案制定完成后,没有组织内外部评审,广泛听取各方的意见或建议,从而进一步优化应急预案内容。

2.2 应急预案制定前的准备工作不充分

对应急预案制定所涉及的法律、规范识别不全；对上一级单位应急预案文本内容不熟悉,编制的预案与之不衔接。忽视了对同行业企业事故应急处置相关资料的收集。对应急资源和自然地理环境调查工作不扎实。

2.3 危险源辨识不全面,风险评价不科学

只注意了当下施工过程中的危险源,没有对将来可能出现的新施工工艺、施工机具、作业场所进行危险源辨识和风险评价。对危险因素导致的事故种类,以及危险有害因素可能造成事故的严重程度、影响范围,甚至次生、衍生事故认识不全面。

2.4 未开展应急能力评估

没有对本单位现有应急指挥及抢险机构,应急物资和应急资金等,在所处环境下,能够处置何种类型、程度的突发事件进行分析、评估,低估或高估了本单位的应急处置能力。而且没有考虑扩大响应或调用周边应急资源。

3 改进措施和建议

为保证引汉济渭工程应急预案体系的可操作性,针对以上问题和原因,公司对参建单位应急预案的制定提出了具体的要求。

3.1 要求扎实做好预案制定的前期策划工作

1）成立预案制定机构。预案制定单位应结合部门职能分工,成立以单位主要负责人（分管负责人）为组长,单位相关部门人员参与的应急预案编制工作组,有条件的,还可以委托咨询机构参与预案制定。参与预案制定的人员不仅要熟悉相关法规、标准,还要有丰富的施工管理经验和阅历。参与危险源辨识和风险评价的人员,要具有丰富的现场施工经验。

2）制定工作计划。结合管理机构及管理模式实际,确定应急预案体系的基本架构。再根据应急预案体系的基本架构,确定从前期调研,危险源辨识,到预案起草、预案评审,直到预案发布各个阶段的重点工作、实施步骤,明确分工及职责。

3.2 要求深入开展预案制定前的调研工作

1） 广泛获取应急预案制定、评审、管理方面的法规和文件,以及行政、行业管理单位应急预案,保证应急预案满足法规要求。制定的应急预案要与上级单位应急预案衔接,以便在扩大响应时更加高效地处置突发事件。

2）深入调研应急资源。了解上级单位可调动的应急资源,可以应对多大规模的突发事件。按照由近及远的原则,调研生产经营场所周边的医疗、救援、消防,技术服务以及通讯、电力、物资设备保障等资源。引汉济渭岭南工区地处汉中市佛坪县和安康市宁陕县交界,个别标段虽地处佛坪县境内,却距离宁陕县更近。所以,在应急资源调查时,还要充分考虑应急资源调配的难易程度。

3）认真调查自然和地理环境。这是最容易被忽略的一点。以三河口水利枢纽大坝标为例,该标段主要分为大坝施工区、砂石料开采及加工区、混凝土生产区,且三者空间距离较远,在应急指挥机构设置时,就应考虑建立项目部统一指挥,各施工区负责实施,其他施工区提供保障的应急指挥和救援机制。

4）全面了解生产经营实际。重点了解施工计划（即后续施工任务）、施工工序、施工机具和施工方法,为下一步开展危险源辨识和风险评价,确定事故应急预案的种类提供参考。

3.3 要求合理组织危险源辨识及风险评价

1）危险源辨识及风险评价,要让工程建设者参与其中。可以通过问卷调查、座谈等形式,让广大工程建设者,尤其是各个场所、各个工种具有丰富施工和管理经验的人员参与其中。

2）危险源辨识和风险评价不仅要覆盖当下施工作业过程,还要结合施工进度计划（至少3 年内）和施工作业环境,对后续工程施工中出现的危险源进行辨识和风险评价。引汉济渭工程突发事件应急预案制定过程中,就不仅使用了引汉济渭工程风险预评价成果,还参考了各参建单位年度和动态危险源辨识评价成果,实现了对施工环节、施工部位的全覆盖。

3）不仅要辨识哪些场所和工况易发生生产安全事故,易发生哪些类型的生产安全事故,还要评价突发事件可能造成的严重程度,事故可能的影响范围,确定不同工况下突发事件的处置措施。三河口水利枢纽围堰挡水期间,在制定防汛应急预案时,就曾开展了溃坝分析,确定了洪水影响范围,为制定更加全面的应急处置措施提供了技术支持。

3.4 要求细化落实各相关方应急职责

3）落实相关政府机构应急职责。不仅要关注应急管理部门的应急职责,还要关注行业负有安全生产监督职责部门的应急职责。具体负责应急信息发布、处理的职能部门,甚至具体的人员,保证信息传递渠道的畅通,及时获取应急信息。

2）应急机构成员的应急职责尽量与部门职能分工相适应。务求机构内的人员覆盖技术保障、人员保障、物资保障、资金保障、通讯保障、善后处置等各个环节,便于各方资源的协调。

3）明确特殊情况下的应急职责。尤其是指挥机构中有多名副指挥时,各自的应急职责。在发生突发事件时,最高指挥者因故不能履行应急职责时,具体由谁来行使应急指挥。

4）细化应急功能小组应急职责。如当应急疏散的功能小组有应急疏散、外围警戒、人员安抚等应急职责时,要将应急功能小组划分成更小的若干个功能单元,明确各功能单元应急职责。

5）充分发挥相关方重要作用。既是突发事件的受害者,也是突发事件处置的直接参与者。所以要明确未受到突发事件影响的的相关方,为处置突发事件提供应急物资,参加抢险救援等。

3.5 要求科学制定应急处置措施

1）坚持“以人为本”的应急处置原则。即“先保证抢险人员安全,再抢救受伤人员”“先救人,后救物”“先救重伤,后救轻伤”“先救伤者,后救亡者”。

2）坚持“先控制能量释放,再实施营救”的原则。在实施救援时,应第一时间关闭能量源,避免能量持续意外释放,导致次生灾害或事故损失进一步扩大。如当对触电者实施救援时,应先切断电源；当对物体打击伤者实施救援时,应首先排查、消除发生二次打击的隐患。

3）注重对先进安全技术及设备的应用。在引汉济渭工程隧洞施工过程中,就运用了超前地质预报技术；在三河口水利枢纽大坝施工期间,建立了水文监测、报送的水文气象自动测报系统,为预测预警、应急处置提供技术支持；在应急通讯方面,使用了北斗定位和通讯设备,短波电台,以及卫星电话等；同时,还将无人机用于小型应急物资投送及现场巡查。

3.6 要求广泛听取各方意见和建议

1）听取应急指挥者、抢险救援者,甚至周围群众意见。尤其是在应急指挥机构设置、应急处置程序、应急处置措施落实、应急预警信息收集方面的意见,保证应急处置措施精准、有效。

2）接受医疗、应急,以及其他应急救援机构意见。尤其是具体的人员搜救、伤者救治、自救互救,以及消灾减灾方面的意见和建议,避免处置失当的情况发生。

3）组织外部评审。邀请应急管理方面的专家,对应急预案的层次结构、内容格式、语言文字、附件以及编制程序等内容进行审查,对应急预案的针对性、实用性、科学性、操作性和衔接性进行评审。

4 结语

总之,完善的应急预案是保证科学、高效处置突发事件的基础。经得起事故应急处置检验的预案才是有效的预案。唯有强化安全管理前期策划,落实过程控制,不发生各类生产安全事故,才是安全管理的最高宗旨和目标。