新疆河道采砂相关问题及管理对策

孙启冀

(新疆农业大学水利与土木工程学院；新疆水利工程安全与水灾害防治重点实验室，新疆 乌鲁木齐 830052)

新疆多数河流泥沙含量高，资源丰富，在保证河势稳定和河床冲淤平衡的条件下，可以有序利用河道中丰富的砂石料，为社会经济建设服务。但随着社会不断高速发展，导致建筑业对砂石料的需求量持续增长，在利益的驱使下，无序、过渡开采现象频发，对河道行洪及涉水建筑物安全和河流生态环境都造成了极大的破坏，到了必须解决和根治的时候。

1 河道采砂现状及危害

2000年以前新疆各条河流上就有很多砂厂，2010年后，砂厂数量急剧增加，分布密集。这些采砂厂中，仅有少部分具有河道采砂资格，未经河流相关主管部门审批，私采、偷采现象十分猖獗。

1.1 影响河势稳定，危及河岸安全

自然状态下，河岸形态是由河水和泥沙在长年相互作用下形成的，相对比较稳定。但是因为无节制的超深、超量采挖河砂，导致河床过度下切，改变了河道原有的冲淤平衡。此外，采砂后形成砂坑和弃料堆没有进行平整，导致河道内水流流态紊乱，会破坏河床原来的稳定形态，影响河势的稳定性，对河岸的安全极为不利。

1.2 影响河道行洪能力和行洪安全

因为缺少统筹性安排和规划，往往造成料场布置不合理，同时部分砂厂为了追求经济效益，在监管不到位的情况下，不在规定的作业区开采，而是哪里方便开采就去哪里开采，导致河床出现大量深坑，水流经过时，极易形成漩涡，影响行洪速度，造成洪水四处漫淹和冲刷岸坡，对河流的防洪有很大的影响。同时部分砂厂对开采后的料场没有进行弃料回填，在河道内形成较大的深坑，使得河道纵坡严重下切，对河床原有形态造成严重破坏，弃料随意堆放，形成较大的料堆，堵塞了部分行洪通道，这些都给行洪安全留下较大隐患。

1.3 威胁河道内堤防、桥梁等建筑物安全

采砂场距离建筑物太近，超深度、超范围开采现象普遍存在，是导致河道附近工程基础外露的主要原因，严重破坏了工程基础的稳定性，威胁堤防及各种涉河工程的安全运行。根据相关部门资料，全疆范围内干线公路、铁路桥梁，多处因违规采砂导致基础埋深严重变浅，导致桥梁实际抵御洪水的能力大幅下降，造成很大的安全隐患。

1.4 导致生态环境恶化

目前国内许多河流生态环境遭到了严重的破坏，过量、无序的河道采砂就是其中一个重要原因。开采过程中会对地表植被和河底生物的生存场所造成破坏，影响河道生态系统平衡。过度开采会造成河道主流方向频繁变化，导致河岸坍塌，加重水土流失。开采后的料场砂石裸露，表层的细沙干燥后变为尘土，大风天气易形成大面积扬尘，污染周围空气。对砂石毛料进行筛分冲洗的泥水和生产过程中机械设备产生的含油废水，一般都是不经处理直接排入原河道中，对河流水质有较大影响。

2 采砂管理现状及存在的问题

新疆各条河流河道采砂管理模式并不一样，多数采取水利系统管理与行政分级管理相结合的方式。部分河流因为流域体制改革原因，采砂审批和管理单位多次变换，导致积累了很多历史问题难以解决。在采砂实际审批和监管中，监管制度和工作方法往往比较粗放，普遍存在重收费轻监管的现象。有时一条河流分为多个不同的部门进行管理，河流上下游管理方式不一致，出现较多的管理问题。

2.1 管理体制不顺，缺乏采砂规划

河道内砂石作为一种比较有价值的自然资源，相关区域的行政、国土及河流管理部门都有比较强烈的管理意愿。实际情况是多数河流采砂管理以地方行政和国土部门为主，采砂权以“招拍挂”的方式出让，河流管理部门常处于被动接受局面。在多个部门联合管理过程中，各部门对采砂权的审批和监督存在交叉，造成了各个部门在管理职责划分上不明确，导致管理工作很难到位，存在有审批无管理、重收费轻管理的现象。随着河长制的落实及河道“清四乱”专项行动的开展，逐步明确和压实了河道安全运行的责任主体，由此提高了水利部门在河道采砂监管中的主导地位，但仍缺乏明确具体的职责划分。

另外，采砂许可办理不够规范，各地办理流程和审批程序不尽相同，特别是具体审查方式和实施依据还缺乏权威性和通用性的明确规范。同时，多数河流尚未制定采砂规划，导致可采区、禁采区、可采量等缺乏科学的管理依据，容易造成盲目开采，危害河流安全。

2.2 河道管理范围不确定，引发管理范围争议

由于历史等多方面的原因，多数河流在河道权属划归方面不是十分明确，导致出现一些管理上的混乱，特别是一些地理位置重要、经济较为发达地区的河流，存在多个相关部门争地、争管辖权的现象，增加了采砂管理工作的难度。甚至存在河道范围内一些滩地，在河流管理部门不知情的情况下，被当地村镇直接出售用于采砂的现象，造成采砂管理工作难以执行。

2.3 监督管理不到位

大部分河流长度比较长，缺少足够的巡视管理人员，加之经费投入不足，导致交通工具和执法设施不能完全保障，增加了管理难度，同时还存在管理手段单一、落后的问题，造成无法对河流实现全方位、全天候的监管。此外，管理人员的素质和管理水平也有待提高，部分管理执法人员的管理和执法意识不强，河道内出现违规、违法情况后，不能及时到达现场处理，调查和取证等方面经验也比较欠缺，这都制约了河流管理能力的提高。

2.4 河道采砂相关法律法规可操作性不强

与河道采砂相关的法律、法规，主要有《水法》《防洪法》和《河道管理条例》，但这些法律、法规中操作性强的条款很少，难以满足实际管理需要。另外一些省市根据自己的特点出台了地方的采砂管理条例，但大多都是针对内地较大河流采用采砂船水下采砂的情况制定的，不太适合新疆主要在河道滩地上采砂的情况。因此，急需出台适应新疆特点的河道采砂管理条例或办法，来解决新疆实际的河道采砂问题。

3 加强河道采砂管理对策

针对新疆目前河道采砂的现状和存在的问题，主要从采砂规划、管理体制、审批及立法几个方面来规范和解决存在的问题。

3.1 制定合理的采砂规划，加强相关立法工作

在河道开始采砂之前，应该先制定本河流的采砂规划，作为河流砂石资源开发的依据。采砂规划的编制应以科学可持续发展为原则，优先考虑河流生态环境的保护，河势稳定和河流行洪安全，根据来砂补给情况确定可开采量，划定可采区、禁采区、保留区，以及可采期和禁采期，同时应根据河势和河砂补给变化情况以5a左右为周期对采砂规划进行修编。另外，新疆多为河道滩地采砂，应制定与新疆河道采砂特点相适应的地方采砂管理办法和实施细则，对相关管理部门职责进行细致划分，将采砂审批和监管上升到法制层面。

3.2 理顺管理体制，明确管理范围

因为河道采砂对河势稳定和河道安全行洪有较大影响，而且责任主体通常是河流管理部门，所以对常年有水的河流及有防洪和供水等要求的季节性河流，采砂管理应由河流管理部门主导，其他部门协调配合，以明确权责关系，避免多头审批，并对采砂审批制度和程序及收费机制进行规范和简化。同时应明确河流的边界和权属，防止因为管理范围不明确，多个部门争地、争管辖权的问题。

3.3 严格审批，引入竞争

河流主管部门应加强对采砂许可的审核，应当根据河流级别确定审批权限，同时应引入市场机制，可采取公开拍卖、招投标、挂牌交易等形式出让河道采砂权，并设定适当的企业准入门槛，引入具有一定实力和规模的生产企业，逐步淘汰小型临时企业，便于规范和管理，每年对采砂许可证进行审验，如生产企业存在违规生产行为可撤销或吊销其采砂许可证。

由于目前与河道采砂监管相关的法律和法规中，对采砂企业违法、违规开采河砂行为处理缺乏较为明确、可操作性较强的处理措施，由此导致河流管理单位很难让其纠正或恢复原状，所以可要求采砂企业在办理采砂许可证时，向相关监管部门交纳一定金额的保证金，对违规开采和不平整弃料的企业，可用其缴纳的保证金恢复和平整河道。对按要求生产的企业，采砂生产结束后，可全额退回所缴纳的保证金。

3.4 加强监督管理及日常巡查

首先必须强化采砂监管的组织领导，结合河、湖长制，形成由政府统一领导，河流主管部门牵头主管，国土、林草、公安、法院、工商等多方联合的监管体制。其次要增强采砂监督执法队伍建设，对采砂任务较重的河流设置专门的采砂监督管理岗位或人员，配备必要的监督执法工具和装备，建立压实监管岗位责任制。最后要加强日常巡查和监管，制定河道巡查制度及巡查实施方案，可采取经常巡查、日常检查、定期抽查等方式对河道采砂活动进行执法检查，有效监控挖砂深度、宽度及采砂数量，及时发现和处理相关违法、违规行为。

4 结语

目前新疆河道采砂存在很多不足之处，不规范采砂行为对河势的稳定性，河道防洪安全和河流及其周边的生态环境都造成了很大的破坏。

针对存在的问题，通过合理规划、理顺管理体制、健全法律法规、加强审批和监督管理等措施，可以在保证河流健康和安全的前提下，科学、有序地开发利用河道中的砂石料，为当地经济社会建设服务。