国土空间规划的问题及其优化策略分析

周宏冀 江西省地质局普查综合大队

一、国土空间规划的概述

国土空间规划是国土规划过程中较为关键的环节，同时也是战略性、基础性、约束性的规划工作，主要针对国土资源展开的一项综合部署活动，是为了合理配置资源开发，统筹规划包括对国土资源开发利用、建设以及环境保护治理等等，所作出的科学性和指导性的建议和规划，进而通过合理的空间规划，可以有效的提高国土空间规划效率，以在促进区域经济和社会进步过程中实现国土资源的可持续发展，促进人们生活质量和生活水平的双向提高。现阶段，我国国土空间开发效率较低，出现各种资源短缺的现象，同时生态环境还在不断恶化，经济建设也不能有效地持续发展，进而导致国土安全问题现象频繁发生。因此，在开展国土空间规划工作中，需要相关人员始终坚持着长远规划的原则，明确了城市定位，充分了解了城市化的建设要求后，以近期实施为规划的着眼点，完善近期实施的落实和规划，将长远的战略转变为实际的蓝图，同时，要制定科学合理的国土空间规划的目标任务，并且放眼于未来，提出科学合理的国土空间规划计划，更好地实施长远规划战略。尤其在当前我国社会建设和发展迅猛而快速，资源问题日益严重，环境保护问题也愈来愈被人们重视的背景下，这就要求相关部门要加强对国土空间开发的保护，坚持长远战略和近期实施相结合，贯彻落实一体化、绿色发展、高质量发展等新的规划理念，进而合理利用土地以及保护土地资源的不被破坏，对于解决当前我国社会面临的土地资源矛盾非常重要。

二、新时期国土空间规划存在的问题

现阶段，由于我国国土空间规划种类较多，土空间规划不单单是资源的分配，还应该涉及环境的保护、资源的分类、现代城市的可持续发展等，各种类彼此之间关系也是错综复杂，导致在国土空间规划过程中协调性和衔接性方面存在不足，这也导致当前国土空间规划与预期目标之间存在较大的差距。因此需要分析当前国土空间规划中存在的问题，并采取有效的措施对国土资源空间规划进行优化，实现资源的有效利用。

（一）国土空间规划体系框架不完善

科学合理的国土空间规划体系是保障土地资源处用率且实现资源的合理分配的重要基础。但是，现阶段，国土空间规划体系框架还不完善，加上各城市划定的规划区范围存在较大的差异，没有统一的规划指导思想和技术标准，使得规划过程中缺乏统一的规范，进而在实践过程中，各个部门各自为政，重复、冲突的问题频发，缺乏统一性和协调性，将不同的技术标准落实到不同空间规划类型中，会使同一空间主体产生多种多样的矛盾，这对于国土开发和保护工作的开展带来了较大的影响。而且缺乏完善的国土空间规划体系，一旦遇到政策调整，受制于专业领域和专题性等因素的影响，必然会导致土地管理工作更为混乱，再加上一些部门的专题性规划在综合性和全局性方面存在欠缺，同时各规划在选择基础底图、坐标体系、用地指标和分类标准等方面存在技术性差异，这就导致同一处土地出现多项利用规划，为具体规划的协调和具体实施带来了一定的难度。

（二）国土空间规划管理滞后

首先，我国国土空间规划的层级呈现出逐渐增多的趋势，同时对于土地统筹等方面的问题缺乏充分考虑，土地供需矛盾过大，而重复现象较为严重，无法有效利用国土资源，各个层级之间的差异性没有得到充分的体现；其次，规划理念和内容不够先进。传统的国土规划过程中，往往过于重视经济效益的增长，而忽视社会民生问题，导致在实践规划过程中，出现规划整体和实际情况不符的情况，其数据来源、规划期限、实施进度也存在较大差异性，导致各中类型的国土空间规划目标无法对接。最后，规划调控作用不强。由于上级国土规划缺乏有力调控，导致上级规划对下级规划的管制能力不强，使得地方政府在加大城市建设规模时缺乏合理约束，并没有按照总体规划来进行，同时城乡规划、林业、国土资源及环保等部门没有将空间管理和统筹作用充分发挥出来，整个规划结果不尽如人意，导致调控作用发挥不出来。

（三）规划在分工上不明确和不清晰

根据空间规划发展历程来看，国土空间规划作为一个有机的整体，各组成部分具有不可分割性，而且，针对不同的部门在规划分工上也会存在不同，侧重点不一致，但是存在互相影响、相互牵制的关系。但在国土空间规划实践过程中，国土空间规划管理机构缺乏有效配合，进而使得规划体系的统一性并没有有效的显现出来，整体规划在职能上划分不清，各类国土空间规划标准不尽相同，并且自成体系，难以形成对空间规划指导，而且各部门没有树立全局的意识，只注重于自身的发展，进而导致规划工作各自为政，在空间总体规划方面欠缺统筹性，规划的类别在协调性很差，这导致对国土空间规划的有效性和科学性带来了较大的影响，另外，国土空间规划在层级功能方面存在重合和交叉的问题，上级对下级规划的管控力度较弱，达不到预期的规划调控力度。

三、国土空间规划的具体路径

（一）建立完善的国土空间规划体系

为了推动国土空间规划的顺利实施，就要从根本上构建健全、完善的国土空间规划体系，因此，在当前国土空间规划体系构建过程中，需要从上至下对其进行强化，完成纵向沟通，提高顶层的规划水平，构建统一的技术标准体系，以此来对基层起到引导作用，做到有法可依、分工明确。因此，在具体工作中，要重视国土规划的宏观性和战略性，按照由中央到地方的顺利依次建立层次关系，使各级政府能够形成一个部门体系，且应该以中央政府为指挥，服从上级政府的调配。通过对各部门规划权利边界进行明确，消除管理部门职能交叉、工作项目重叠等问题。同时，需要建立统一的数据格式、用地分类、管控分区等内容，通过从组织机构方面建立层级关系，增强国家对国土空间规划的调控力，并基于全局视角，实现对规划的统筹安排。在实践过程中要结合国家和省级的规划方案，并结合本地城镇具体情况加以融合，并将其作为各项规划的首要目标，实现上下层的有效沟通协调，确保规划真正落到实处。在横向协调方面需要具有层次性和清晰的结构，各级要明确分工，执行统一的标准。进一步完善空间规划相关法律法规，提高国土空间规划的严肃性和规范性，在政府、公民、社会三者之间起到调节中和的作用，有效避免一些不合理现象的出现，提高公众的参与度和积极性，进而发挥公众的监督作用。

（二）建立全方位的空间保护开发利用策略

为了能够在一定时期内对国土空间开发和保护做出的综合部署，那么在进行国土空间规划过程中，国土空间规划部门必须贯彻落实国家关于空间规划体制改革要求，探究各种规划过程中存在的问题，并综合分析规划重点内容，构建新时代空间保护制度和开发秩序，统一管控和高效利用空间资源在此基础上制定出新的管理方式，强化全域管控，健全用途管制，进而促进规划内容的有机融合。同时，规范国土空间开发的秩序，纠正市场机制失灵，明确各类国土空间开发利用和保护的边界，解决空间开发负外部性问题，空间的过度开发和多项规划的重复使用，推进“多规合一”，统一空间规划，深化细化用途管制，实现“一张蓝图干到底”，是优化国土空间开发格局的重要源头保护手段和途径。在提高国家国土空间治理效率和政府管理效能的同时，合理控制土地开发强度，提高综合利用效率，从而推进国土空间开发格局的优化，实现集约高效的土地资源利用方式，充分做好保护和利用一体化和谐发展，维护空间开发利用的社会整体利益。

（三）加强国土空间规划的生态调控

为了提高土地使用规划的合法性，需要结合当前发展现状，来积极探究管理的创新，在国土空间规划工作开展过程中，政府相关部门需要建立国土空间规划生态环境质量监管体系，不断强化监测应急能力，并加强完善土地使用规划的动态管理方式，合理配置环保设备，以此来规范社会行为，避免出现破坏生态环境的事件发生，从而为国土规划和生态环境保护起到重要保障作用。其次，同时还要加大科研投入力度，深入研究土地使用规划的重要性，重视各各路 新技术和环保设备的研发，实现对生态环境的综合治理，科学开发利用资源，深入研究土地使用规划的合理性，以解决发展中的某些矛盾，缓解资源短缺压力，培训土地使用规划人员，并投入足够的资金，积极采取减少污染的技术措施，实现对生态环境的有效保护。最后，为了进一步优化土地利用，必须基于区域内的实际发展状况出发，不断进行创新和改进，建立完善的规划机制，还需要为国土规划环保部门输送更多的高素质型人才，不断推动我国资源、人口、环境与经济的和谐共存。

四、结束语

总之，国土空间规划具有较强的战略性、系统性和综合性，能够全方位对国土空间资源进行合理的开发、保护和整治。因此为了提高我国国土空间治理能力，保障国土空间资源规划的科学理性，那么，就需要结合新时代的特点，构建健全、完善的国土空间规划体系，并在此基础上进行创新和优化，积极推进国级层面、省级层面规划的融合，协调国土空间规划，充分利用国土资源，为国土空间开发保护工作的有序开展奠定良好的基础。