国土空间规划背景下城镇低效土地整治研究

陈曦 秦皇岛市土地开发整理服务中心

当前，随着我国城镇化进程的不断加快，城市内土地资源紧张的问题可谓是日益突出，这极大的制约了社会的发展和进步，不利于为人们营造健康和谐的生态环境。城市土地资源紧张的同时，在城镇和乡村区域却有大量土地资源被限制，田地荒芜，土地资源应用低效，这种发展上的不平衡，如果不能得到及时有效的解决，必将对社会的发展进步产生极为不利的影响。为此，本文尝试从国土空间规划背景出发，探究城镇低效土地整治的方法与策略，以求能够更好的实现土地资源最大限度的利用，满足各个地区的土地资源应用需求。

一、国土空间规划背景下城镇低效土地整治的总体要求

之所以实施城镇低效土地政治，其根本性的目的就是为了保证土地资源的可持续化利用，推动城乡协同发展，减少土地资源浪费。为了更好的推进相关工作的开展，我国出发了多项政策和文件，如《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》《全国土地整治规划（2016-2020 年）》等，这些文件为低效土整治工作的实施指明了发展方向，落实低效土地整治工作，需要涵盖以下方面的要求：

（一）低效土地整治的目的

结合我国国土空间规划的相关文件要求来看，做好低效土地政治工作，应达到以下目的：一是规划配套设施，改善农业生产条件。通过规划灌溉设施，改善农用地用水条件；通过规划田间道路，提高农业机械化水平。二是提高耕地产出效率，增加粮食产能。通过完善项目区基础设施配套条件，在现有耕地面积不减少的情况下，增加耕地的产出量，提高耕地的粮食产能。三是结合区域规划项目，促进农村发展。结合当地美丽乡村建设规划，以农业基础设施建设为基点，通过农业产业增收，促进农村经济发展。

（二）低效土地规划整治原则

在对低效土地规划整治时，不可盲目推进，必须要结合国家所下发的文件，有原则有针对性的实施相关工作，要始终坚持政府引导，保证所有工作是按照规划以及政策文件要求执行的，同时还需要从市场需求的角度出发，分析当前市场用地情况，保证土地资源利用的规范化。土地资源整治与利用事关每一个公民的发展，整治工作实施期间，还需要保证公众可以充分参与其中，要积极收取广大群众的意见以及看法。同时还需要做好因地制宜，各个地区的土地资源类型以及规模等均存在有一定的差异，整治期间如果不能因地制宜，也无法达到整治的目的。在此，在低效土地整治期间，还需要坚持国家政策的引导，要考虑生态以及环境保护等方面的问题，将多种元素有机融合在一起。

（三）规划的定位

低效土地资源整治的原因是什么，最终为了实现一个怎样的目的，这些都是土地整治期间需要慎重考虑的问题。在进行城镇低效土地整治时，必须要保证土地资源科学合理的运用，要对整治规划有准确的定位，即其不仅是为了解决当前我国土地资源利用效率低下的问题，与此同时还需要实现土地资源的可持续、长久利用，带动经济与生态的双重发展，为人们营造更加美好的生活环境。对低效土地进行整治绝不仅仅只是为了当前的发展建设，其还需要从长远角度出发，所以说，在对城镇低效土地进行整治时还需要深入的考虑，整治的意义和价值，然后在此基础之上因地制宜的开展整治工作，保证城镇的每一片土地都充分的得到了利用，这样才能更好的推进相关工作发展和进步，切实优化土地利用质量效率。

二、国土空间规划背景下城镇土地利用存在的问题

当前，我国虽然高度重视对城镇低效土地的整治，制定了多项整治政策、计划，但是在实际的整治过程中，由于各个地区经济发展水平、土地资源类型不一，因此整治的效果也不尽相同，在整治期间还存在有多种多样的问题，其具体表现在以下方面：

（一）规划不合理，盲目占用大面积土地

作为一种不可再生的资源，在利用土地时不能只顾眼前的经济效益，必须要从长远出发，考虑土地资源利用期间可能会面临的种种问题，科学的划分不同类型的用地比例。然而，结合实际情况来看，许多地区对于这方面的考虑都是有失妥当的。过去的20 年里，是我国经济高速腾飞的阶段，在此过程中，经济发展成为社会的核心，社会所有工作的实施都是围绕提升经济效益实施的，在土地资源利用方面缺乏科学合理的规划，没有从长远出发，土地资源利用管理比较粗放，如早期用地是存在有征多用少的情况，或者是将工业区建设在农田之上等等不良情况，严重影响了土地资源的科学有效利用。

（二）城乡用地矛盾突出，利用效率低

当前，我国城乡二次元结构突出，乡村地区的大量居民涌入到了城市之中，城镇生活用地需求量聚集增长，而在乡村地区由于青壮年劳动力大批量的进城务工，乡村的耕地被废弃现象十分突出，之所以如此是由我国特殊的国情所引起的。相较于乡村来说，城市在交通以及基础设施建设方面更加晚上，而且城市还有更多的就业发展机会，在我国许多地区以务农为生远远不及在城市务工的收入高，因此越来越多的居民选择放弃种地，来到城市打拼，而这就需要城市提供更多的土地用于安置这些外流人口。对于城市来说，其土地资源有限，城市内高层建筑的数量虽然不断增长，但是其不仅要满足建筑用地需求，还需要发展工业以及其他多种类型的商业活动，而且城市土地复垦率比较低，土地资源处于紧张稀缺的状态，这种由于社会大背景影响所产生的用地矛盾，在短期内也难以得到有效的解决，极大的制约了土地资源的高效应用。

（三）土地资源保护意识差

土地资源并非是取之不竭用之不竭的，如果不能科学合理的对土地资源的利用进行规划，做好土地资源保护工作，那么必将会导致土地资源造成不同程度的浪费。结合当前我国城镇土地利用现状来看，其存在的比较突出的问题就是土地资源保护意识相对比较差，存在有明显的滥用问题，比如说，在土地资源利用过程中，没有制定科学合理的管理制度与方法，土地管理模式粗放，如在农村地区的耕地大量使用化肥，土地富营养化、土壤板结等现象比较严重，这些都极大的影响了土地资源的利用效率，不利于土地资源的可持续化利用。

除了以上问题之外，城镇低效土地整治工作实施期间还存在有居民对于低效土地整治的重要性与作用理解不够深刻的问题，配合度比较低的问题，作为国家资源的一种，土地资源具有一定的特殊性，即居民在法律允许的情况下拥有土地的使用权，如农村地区的耕地就是由农民群众使用和支配的，在对低效土地资源进行整治时，将会触及群众的切身利益，部分居民对于低效土地整治的作用性了解不多，因此在整治工作实施期间存在有配合度比较低的问题，这也一定程度上影响了整治的质量效果。

三、国土空间规划背景下城镇低效土地整治的有效策略

社会经济发展过程中，对于土地资源的需求量将会不断增加，不论是城市还是农村地区所面临的土地压力均比较大，为了有效的保证低效土地资源得到充分利用，落实好土地资源整治工作，可以从以下方面着手解决当前土地资源利用存在的问题。

（一）合理规划城镇建设用地

对低效土地资源进行整治，关键就在于合理规划和利用，近些年来，我国城镇化进程的速度加快，不论是一线城市还是四五线小县城都再大力发展房地产事业，改造旧城区，城市的规模不断扩大。但是许多城市在此过程中对于 土地资源的规划却并不是十分的合理，如有的城市的产业园分布零散，缺乏统一的规划，在城市的各个区域都有建设。再比如说，在四五线小县城，房地产业蓬勃兴起，乡镇越来越多的居民选择在城市购房生活，为了发展房地产业，带来更多的财政收入，部分县城大量征用周边地区的耕地作为房地产用地，耕地数量大幅度减少。在乡村内大量居民外出打工，乡镇内缺乏可供支撑其发展的产业，耕地闲置，利用效率地下的问题突出。为了有效的解决相关问题，保证城镇土地资源得到充分合理的利用。在城镇化发展建设过程中，必须要进行系统的规划，明确工业区、农业区、商业区以及建筑用地的比例，在土地利用的过程中要充分考虑到生态以及可持续发展方面的问题，如在建设工业园区时，要考虑到集成化效应，不能随意建设，从城市的整体布局以及关联产业布局的角度出发，积极鼓励产业园区纵向发展，可以建设高层厂房，充分发挥地下空间的效用。在城镇建设过程中，针对各项用地需求必须要严格审批，保证其流程符合规定的标准要求，对于不符合规定要求的用地必须要严查，制定好惩处措施，加强对各地资源优化管理。

（二）科学改造城镇，提高土地利用效率

当前城镇人口数量迅速增加，且在未来还有持续增加的趋势，城镇规模不断扩大，这就导致城镇土地资源的可持续利用效率不高。比如说乡村居民在拥有了一定的积蓄之后，选择在城市内购置商品房，而农村的房屋以及耕地可能会就此废弃，这实际上就是对土地资源的一种浪费。城市为了满足大量涌入外来人口的需求，必须要不断的开发建设用地，这样持续性恶性循环必然会导致土地资源利用效率低下。因此为了更好的解决相关问题，就必须要提高对老城区合理改造的重视度，以增加土地资源的利用效率和质量。如可以尝试将这些废弃旧宅转化成为养老院、福利院以及体育馆等公益性项目，这样可以有效的对土地和建筑等资源进行持续化的利用，能够更好的满足人们的生活生产需求，避免土地资源浪费。

（三）调整城镇建设用地比例结构

合理的城镇用地比例结构，对城镇的长期发展是极其有利的。城镇用地比例结构调整要着眼于城镇目前建设用地量，再不扩建城镇规模的前提下进行调整。也就是说通过清查超标用地，将目前城镇建设中过多的居民住宅用地，进行重新地规划整合，发展区域化、高层化的现代住宅模式；对老城区和老工业区，不能任由其废置占用土地资源，应该结合当地实际，重新进行发展规划。使得在城镇规模不变的基础上，增加公园、广场等公共基础设施用地以及城镇绿化用地，改善城镇生态环境。如对于东北老工业区来说，当地早期依靠煤矿以及石油等资源迅速发展，但是近些年来，相关资源数量减少，当地经济发展受阻，诸多厂房被闲置，土地资源也受到了不同程度的浪费，针对这种情况，就可以将这些废弃的厂房以及工业区进行改造，如可以改造为具有纪念性质的公园，或者是建设成为广场，供人们休憩娱乐。

（四）完善城镇土地整治制度

在进行土地整治时，必须要有完善的制度作为支撑，这样才能更好的保证相关工作的有序推行，使得城镇地协调统一，切实解决土地利用效率低的问题。在制定和完善城镇土地整治制度时，必须要做到实事求是，要结合实际情况开展相关工作，因为各个地区的经济发展水平不一，而且城市与乡镇地区在利用土地资源时，利用的要求也有着较大的差异，如果城市与乡镇运用同一套制度，可能不仅无法有效的发挥制度的优势作用，反而还会制约土地整治工作的实施。在完善成城镇土地整治制度时需要综合考虑多方面的因素，比如说，现有低效土地所占面积，城市以及乡镇未来阶段的发展规划，所需要的主要土地资源类型，然后在此基础之上制定针对化的制度。制度在成功制定之后也并非是一成不变的，随着时代的不断发展进步，低效土地的情况以及城镇所需要应用的土地类型等等将会发生巨大的差异，因此在应用土地资源时，也需要灵活的对制度予以调整，使其能够更好的契合实际发展需要。

四、结语

总之，土地是人们赖以生存的重要物质资源，其对于人们的生产生活有着较为重要的影响，做好城镇低效土地整治工作，科学合理的对土地资源的应用进行规划，避免乡村地区大量土地闲置，充分发挥土地资源的价值，优化生态环境，是当前时代社会发展进步的迫切要求，只有做好相关工作社会才能朝着更好的方向发展，人们的生活水平才能不断得到提高。