新型工农城乡关系背景下农民“就地市民化”的问题与对策

刘文佳

（中共广州市委党校花都分校，广东 广州，510800）

基于马克思主义经典理论视角，城乡对立是资本主义生产发展方式中，由于受到工业化条件限制的影响而产生的一种特殊城镇化。由于城镇化发展中各种优势要素、实践条件都不可避免地向城市集中，农村的衰败无法避免，因此，长期以来形成的城乡对立是一定要被消除的。党的十九届五中全会提出新型工农城乡关系是对未来工农城乡发展远景目标的深刻描述。与以往重工轻农、重城轻乡、城乡分割的发展特征相对应，新型工农城乡关系把农业和工业、城市和乡村结合起来，促使城乡对立逐步消灭，与近年来关于城乡统筹、城乡一体化、城乡融合的表述一脉相承，延续了马克思主义者从共产主义理想出发看待城乡关系的本质及发展趋势。新型工农城乡关系以工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣为基本特征，是大中小城市（城镇）、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型工农城乡关系之“新”，就是要区别于“造城运动”，对比圈地扩容、盖楼建房、回迁安置等城市形态动态演进过程，新型工农城乡关系更着眼于“以人为本”，即以人为核心的城镇化，更多关注被置于城乡关系主体的农民如何“进城”，即“农民市民化”机制及模式上。“十四五”所吁求的新型工农城乡关系，正是立足农民主体地位，统筹协调其与中国乡土社会方方面面的关系。在城镇化过程中，人的城市化过程一般也被称为“市民化”的过程，在中国当下语境中，城镇化就是农业转移人口的“市民化”。珠三角地区城市更新速度快，近郊农村人口规模庞大，“就地市民化”是深入推进新型城镇化的有力举措，也是农民市民化的主要渠道。农民“市民化”路径必须符合区域发展实际，才能使农民能顺利“进城”，融入城市。基于珠三角经济发达地区城市快速扩张、“人的城镇化”进程往往滞后于“土地城镇化”的既成发展状况，农民“就地市民化”成为构建新型城乡关系在“人的城镇化”层面的实践接口，让农民不离土、不离乡，就地完成从农民到市民的身份变化[1]。

一、农民“就地市民化”研究回顾

结构主义命题下，研究范式侧重在农民“就地市民化”实践价值、实现路径等，如张瑛（2017）强调新型城镇化建设要以人为中心，探析了农业转移人口“就地市民化”的新路径。邱玉婷等（2020）基于当前我国城市化进程中出现的困境和农民工迁移的事实，指出了农民市民化的重要性。王敏等（2020）以全国整体为研究对象进行了测度分析，指出农民市民化程度对于公共服务供给水平的影响最大，文章从宏观管理方面进行了分析，得出了要大力推动农民市民化进程的结论。

功能主义叙事下的研究范式则更为具体，多以微观问题或地方实践为切口。有关地方实践与探索的研究，如刘芳芳等（2016）重点分析了具有地域特色的“就地城镇化”发展模式。苗青青（2018）结合旧州屯堡人进行市民化现状调查情况，有针对性地探索了农民“就地市民化”的转型之路。李崔茜等（2020）针对官路社区发展过程中所存在的问题，探讨了农民“就地市民化”的策略，具有创新性、先进性。有关微观实践问题的研究，如赵爽（2018）从精准扶贫的角度对城镇化建设进行了思考，力求通过城镇化建设促进精准扶贫目标的实现。有关农民人力资本方面的研究，如戚迪明（2019）在农民工回流地点选择理论分析的基础上，对农民工人力资本问题进行了研究，提出了吸引外出农民工回流就地就近市民化的观点。

以上两种研究取向都对中国近年来的城镇化推演进程中，农民“就地市民化”问题开展学理方面的深入分析。从不同角度和层面探讨了农民“就地市民化”的主体、路径、未来发展方向以及影响因素。目前广东实行的农村留用地制度为失地农民提供了生计保障，减轻了“就地市民化”农民的生活成本和压力，也整体降低了城镇化成本。理论与实践两方面均为本研究开展提供了丰富的思想启发和实践积淀。

二、新型工农城乡关系背景下农民“就地市民化”的问题

（一）农民“就地市民化”的发展目标不够明晰

在城镇化演变进程中，关于农民“就地市民化”，各地鲜有足够清晰的发展目标，缺乏对农民“就地市民化”长期的发展战略规划，农业转移人口就业指数、经济收入等目标设置的连续性和承继性不强，只是散落在各部门出台的政策文件中，没有从全局进行统筹，使得在实践过程中农民“就地市民化”工作的系统性不强。一方面，很多问题并没有被识别为阻碍农民完成“就地市民化”目标的障碍，如城乡一体化建设和新型农村转制社区建设之间的问题，生活形态城乡两极的断裂问题，城镇整体规划与区域性规划失调问题等。另一方面，旧有的村庄发展历史遗留问题和现阶段大量外来人口服务管理压力叠加在一起，影响政策目标的制订、实施与实际效果。这些情况交织在一起，均阻碍着发展目标设置与实现。

（二）农民“就地市民化”中公共服务供给滞后

珠三角地区已经进入了工业化的中后期和城市化的加速发展阶段，城乡发展失衡的矛盾日益凸显的其中一个表现，即为农民“就地市民化”的配套公共服务供给水平低下，转制社区、城中村房屋加盖严重，居住空间密度高，社区形态脱离传统农业社会村庄的形态，但也与正常的城市社区形态相去甚远，人居环境恶劣，与城乡社区居民对良好居住环境的期待存在较大落差，采用简单的“圈地、上楼”，钢筋水泥混凝土建设农村模式已不适应形势发展的要求，新型工农城乡关系吁求的是一个“更成熟的社区”，新型农民希望更多地享有包含“充分就业、良好治理”均等的社会权利与公共服务。城乡社区的“硬环境”———如社区卫生服务站、集中养老托管等方面还有很大的改善提升空间，更为重要的是社会权利、公共服务供给效能滞后严重阻滞了农民的生产生活方式向城市居民转化，制约了市民化进程。

（三）“被市民化”后农民的文化意识转型困难

思想观念的现代化是农业农村现代化之先导，文化意识表明了一个社会群体思想意识现状与文化觉醒水平。农民综合素养的提升是“就地市民化”的重要目标，在当前城镇化进程中，农民在户籍管理、农村土地权属等事项中“被市民化”，与此同时，农民的自身素质水平不高，思想意识存在“去市民化”倾向，农民“就地市民化”精神内核难以体现，“人的城镇化”举步维艰。尽管从身份归属上能够实现农民市民化的转变，但农民的科学文化水平和综合素质，整体还停留在较低水平，且农民的社区公共参与程度低，缺乏“市民共同体”所要求的自律性与自主性，不能在精神层面真正实现“农民”向“市民”的转型[2]。

（四）农民“就地市民化”中农民人力资本弱化

农民是中国乡土社会的重要人口构成，在新型农村社区建设中原本需要大量的人力资本支持，但是事实上，大量农民在退出农业生产领域之后，规模庞大的剩余劳动力出现，这些剩余农民人力资本没有投入到新型农村社区建设之中，出现结构性过剩。部分农民虽以“农民工”身份看似进入城市劳动力市场，但自身的人力资本弱化、利用率不高等仍然是普遍存在的突出问题。究其原因，在当前社会发展现状下，农业人口内部的分化十分突出，尤其从所从事职业变化看，完全以作物种植为主业的农民越来越少。在退出农业生产领域之后，大量的农民成为潜在的人力资本和劳动力，亟须转移并被开发利用。因此，迫切需要提高农民人力资本利用率，使农民人力资本和劳动力成为“就地市民化”的强劲动力[3]。

三、新型工农城乡关系背景下农民“就地市民化”的策略

（一）愿景融入：明确定位农民“就地市民化”的发展目标

新型工农城乡关系背景下，农民“就地市民化”应明确定位发展目标，从农民“就地市民化”长期的发展战略规划考虑，从全局进行统筹规划，对各阶段目标设置要做好细分，确保农民“就地市民化”的连续性和承继性。“就地市民化”的发展目标，至少应包含全新的市民角色意识，良好的职业适应能力，健康的市民生活方式。应根据当地情况量身定制转制社区人口发展规划，重点关注农村人口在取得城镇户籍的基础上，在政治权力，劳动就业，社会保障，公共服务等方面享受城镇居民同等待遇的结果目标之外，更要关注在思想观念，社会认同、生活方式等方面逐步融入城市的过程目标，以便产生联动发展的良好局面[4]。

（二）利益融入：加快提升农民“就地市民化”的公共服务效能

农民享受到市民的居住环境、公共服务供给等是农民市民化题中应有之义。新型工农城乡关系背景下，农民“就地市民化”应以现代化城市发展为依托标的，从公共配套设施和服务等方面采取措施，加快完善农民“就地市民化”的居住环境[5]，如道路交通、医疗卫生、文化教育、休闲娱乐、养生养老、社会保障等方面。需要注意的是，所在地党委政府要按照党的十九届五中全会要求，“尽力而为，量力而行”，结合区域经济社会发展实际，明确公共服务供给的范围、数量、辐射半径和质量标准等，强化政府和政策的主导作用[6]。

（三）精神融入：重视引导农民“就地市民化”的观念转变

新型工农城乡关系背景下，农民“就地市民化”须重视引导农民“就地市民化”的观念转变。具体做法上，首要问题是转化农民传统的小农意识，使传统农民向新型农民转变。加强对农村祠堂的维护管理修缮，将其定位为体现家族传承和传统乡土文化的精神家园，强化村民对家族与集体的记忆认同。发动村民挖掘村庄历史和文化遗产，再现村庄的历史人文底蕴。注重发挥好村规民约的实践价值与导向作用，提升农民的自主性与自律性。提升“市民共同体”所要求的各项素质能力，进而促进农民“就地市民化”的深入发展。

（四）就业融入：积极提升农民“就地市民化”的发展内力

新型工农城乡关系背景下，农民“就地市民化”还要坚持农民主体地位，调动农民积极性，积极提升农民“就地市民化”的发展内力，激活各个农业产业环节的社会组织，凝结农村内部和外部各方力量，为农民“就地市民化”寻求更有力的组织依托和物质载体。让农民参与到各项活动与管理中来，推动农村内部的创新，助力农民实现“就地市民化”。在具体做法上，一是注重农民的决策主体地位。在农民“就地市民化”中，凡涉及农村所有重大事项，如产业的导入与培育、征地拆迁补贴、房屋的建设样式等，必须有农民代表参与决策[7]；二是保障农民的经营主体地位，产业项目的导入必须符合农民的要求，必须是农民能够落实并掌握的项目；三是巩固农民的社会治理主体地位，农村是广大农民的天地，农村社区治理应有农民作为主体参与开展。此外，通过社区化建设以及导入和培育产业，将大量的农村剩余劳动力利用起来，提高农民人力资本利用率，让农民主体作用得到发挥，提升农民“就地市民化”的发展内力，形成互促共进的新型工农城乡关系发展势头。