健全民主党派专项民主监督长效机制研究

夏红莉

(安徽省宿州市社会主义学院 马克思主义基本理论教研室，安徽 宿州 234000)

专项民主监督是指民主党派受中共党委委托对某项重大政策实施或重点工作开展而进行的专项监督，它是中共十八大以来民主监督形式的一项创新。由于专项民主监督仍然处于探索中的新领域和新形式，因此，有必要加强长效机制建设，加快推进制度化和规程化,以利于做到有章可循、循之有效。中共十九届四中全会专门提出要求：“健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制。”[1]为充分了解民主党派专项民主监督长效机制建设现状，分析存在的问题及其原因，以提出健全长效机制的有效对策。本课题组近期以安徽不同层次的民主党派人士为调研对象，通过问卷调查、小型座谈会和专题访谈等方式，对健全民主党派专项民主监督长效机制问题进行了专题研究和深入思考。

一、安徽民主党派专项民主监督实践探索

近年来，中共和各民主党派安徽省委积极开展民主党派专项民主监督实践探索，取得了显著成效，有力推动了党委、政府重要工作的落实。

(一)坚持组织推动，确保监督正确方向

一是加强党对专项民主监督工作的领导。全省各级党委把监督工作纳入党委工作总体部署，围绕经济社会发展中的重点问题、群众反映的热点问题给民主党派专项民主监督出题目、定任务，及时研究解决监督中发现的问题，确保党的领导落实到专项民主监督的全过程。二是党派行动。各民主党派省委、市委纷纷行动起来，与党委、政府商讨，科学安排监督内容、形式、时间、进度等方面的事宜，以专题调研等多种形式调查了解情况，及时把监督中发现的问题以信息专报和提出意见、批评、建议等形式反馈给所在党委、政府。三是做好沟通协调、用好监督成果。各级统战部门牵头协调、引导服务，进一步建立健全知情明政、沟通联系、成果会商、办理反馈等机制，积极为民主党派做好专项民主监督工作创造条件。

(二)坚持突出问题导向，确定监督议题

各党派注重突出问题导向，紧盯重大问题确定监督议题，把及时发现问题、深入研究问题、推动解决问题贯穿专项民主监督的全过程。比如：2017年以来，各民主党派安徽省委抓住产业扶贫、健康脱贫、教育扶贫、社会保障兜底脱贫等重点问题，到对口各市深入一线明察暗访，摸准情况、分析原因，提出改进意见建议，就脱贫攻坚突出问题开展民主监督；2019年以来，各民主党派安徽省委均成立了“四级委员在行动”专项调研组，围绕乡村振兴战略实施过程中存在的问题，深入对口各市开展专项民主监督；一些民主党派市委委员紧盯庭审的程序、审判纪律，以参与扫黑除恶案件庭审的方式对扫黑除恶专项斗争进行专项民主监督，等等。这些专项民主监督都突出问题导向，确定监督议题，增强监督的针对性、实效性。

(三)坚持立足于党派优势，开展形式多样的民主监督

专项民主监督是一种专业性很强的监督形式，受到党派的专业优势、人才特点、资源条件的影响，因此，各民主党派均立足于党派特点和界别优势开展专项民主监督工作，力求取得监督实效。比如：在脱贫攻坚民主监督中，安徽农工党充分发挥医药卫生界高中级知识分子为主这一界别优势，以健康扶贫为监督的切入点，就健康扶贫提出不少意见和建议；面对脱贫攻坚收官阶段新冠疫情的意外暴发与持续给脱贫工作带来的挑战，农工党安徽省委组织省、市级副主委奔赴抗疫一线，指挥、督导、检查疫情防控工作，积极为抗击疫情工作建言献策，多项意见建议被农工党中央、省政协采用，为国家和安徽省制定抗疫措施、办法提供了专业之言、科学之策。

以上探索推动了安徽各民主党派更加科学主动地履职尽责。问卷调查结果显示：受访者对安徽民主党派专项民主监督工作总体评价“好”的占46.7%，“一般”的占45.5%。这说明92.2%的调查对象对我省民主党派专项民主监督工作给予了肯定。在宿州市社会主义学院召开的三场座谈会上，参加会议的民主党派人士普遍认为：专项民主监督推动了党和国家有关重大方针政策、决策部署在安徽的贯彻落实，专项民主监督工作取得了显著成效。

二、民主党派专项民主监督长效机制建设存在问题及原因分析

民主党派专项民主监督长效机制是指通过预定的程序、规则和方式，确保把民主党派的专项监督作为一项日常工作正常开展并能够取得预期效果而进行的制度设计和程序安排。当前，专项民主监督长效机制建设尚存在不少问题。问卷调查结果显示：92.2%的调查对象对自己所在党派的专项民主监督工作给予了肯定，还有7.8%的调查对象对自己所在党派专项民主监督工作的总体评价为“差”。这说明53.3%的调查对象认为安徽民主党派专项民主监督工作还需要改进。存在的具体问题及原因分析如下：

(一)专项民主监督制度缺位导致相关规定可操作性不强

2020年12月21日中共中央发布的《中国共产党统一战线工作条例》第十五条明确规定：“支持民主党派和无党派人士在坚持四项基本原则基础上，在政治协商、调研考察，参与党和国家有关重大方针政策、决策部署执行和实施情况的监督检查，受党委委托就有关重大问题进行专项监督等工作中，通过提出意见、批评、建议等方式，对中国共产党进行民主监督。”[2]这一规定确定了专项民主监督的原则、内容和监督方式，为专项民主监督提供了制度支撑。从总体上看，还是仅限于原则性规定层面，“监督谁、监督什么、怎么监督”等问题尚不明确,不具备可操作性。由于统战部门、党派组织等都没有就开展此项工作制定专门的实施细则、办法，致使专项民主监督缺少政策性规范支持，没有形成完备的工作机制。调查问卷统计结果显示：41.35%的受访者认为存在着“专项民主监督制度缺位导致相关规定可操作性不强”的问题。

(二)专项民主监督质量不高导致监督效果不显著

近年来，安徽民主党派主要采取现场视察、座谈讨论的方式开展专项民主监督，而对于深入一线明察暗访、个别走访、持续跟踪监督等方式则运用较少。以脱贫攻坚民主监督为例，安徽省具体做法是要求8个民主党派省委到对口省辖市开展调研，每年确保由主委带队的重点调研不少于1次、副主委带队的调研至少2次。由于时间较紧，基本上采取现场视察、座谈讨论的方式开展调研，难以真正下沉到贫困户中去了解社情民意，获得脱贫攻坚的第一手资料，这势必会使监督意见不够准确、深入、全面，从而影响监督质量。“调研成果一般采用大会提案、发言以及专报等形式，建议性的监督较多，批评性的监督较少；鼓励性的监督较多，督促性的监督较少”[3]，监督的力度不够，难以起到警戒作用。调查问卷统计结果显示：44.29%的受访者认为存在着“专项民主监督质量不高导致监督效果不显著”的问题。

(三)知情明政机制不健全导致信息获取渠道不畅

知情明政，就是知晓情况、明了政策。民主党派人士有效开展专项民主监督的前提是对党和国家的大政方针政策和本地区经济社会发展现状、发展中的矛盾和问题有一个比较全面的认识，对本党派所代表的群体以及广大人民群众普遍关心的热点、难点和焦点问题有比较深入的了解。这些信息的获得，只靠党派人士开展调研是不够的，还必须获得党委政府的配合和帮助。为了突出政绩的需要，被监督着在提供信息时往往是报喜不报忧，甚至片面虚假，以至于实践中常常会出现监督信息不准、程序不全、发声无力等一系列问题。调查问卷统计结果显示，有51.19%的受访者认为存在着“知情明政机制不健全导致信息获取渠道不畅”的问题，居所列选项之首。

(四)横向合作机制缺失导致专项民主监督刚性不强

与执政党党内监督、人大权力监督、司法监督、行政监督等监督形式不同，民主党派专项民主监督是一种党际监督、合作式监督、非权力监督，在监督中所提出的批评、意见和建议，缺乏必要的约束力；与舆论监督和社会监督相比，又不具备直接性与广泛性。如果把民主党派的专项民主监督与以上监督形式结合起来，加强横向联合，在一定程度上可以使“软监督”取得硬实效，增强监督的广泛性、实效性。但在实践中，由于缺乏横向合作机制，致使专项民主监督缺乏刚性，同时,难以广泛代表社情民意、反映广大民众呼声，缺乏实效性和影响力。调查问卷统计结果显示：49.33%的受访者认为存在着“横向合作机制缺失导致专项民主监督缺乏刚性”的问题，居所列选项的第二位。

(五)监督成果转化机制不完善导致监督成果运用不充分

监督成果的有效转化是专项民主监督的重要环节，也是专项民主监督的价值所在。长期以来，民主党派的专项民主监督活动主要停留在发现问题和提出整改意见、建议和批评层面，对于如何使用意见、是否采纳建议、如何处理批评等，缺乏规范化、刚性化的制度规定，所提意见、建议和批评, 在现有条件下还不能确保一定能够传达到特定的部门和人员手上，除非有上级明确指示，所提意见、建议也未必能够得到办理，致使监督成果运用不充分。调查问卷统计结果显示，有40.89%的受访者认为存在着“监督成果转化机制不完善导致监督成果运用不充分”的问题。

三、健全民主党派专项民主监督长效机制路径选择

针对当前专项民主监督长效机制建设存在的问题，座谈中大家一致认为：当前加强民主党派专项民主监督长效机制建设，必须坚持问题导向，既要加强顶层设计，更要注重探索创新。问卷调查数据表明：在回答“健全民主党派专项民主监督长效机制，您认为必须采取哪些有效措施”这一问题时，受访者认为要“切实加强党的领导，做好省级层面的顶层设计和总体规划”的占75.69%，认为要“加强民主党派自身建设，提升民主党派监督能力”的占73%，认为要“建立民主党派专项民主监督与其他监督形式横向合作机制，增强监督刚性”的占67.35%。

(一)切实加强党的领导，做好省级层面的顶层设计和总体规划

执政党的民主领导、依法领导和科学领导是民主党派专项民主监督取得实效的根本保证，做好省级层面的顶层设计和总体规划是加强党对民主党派专项民主监督领导的实现方式。为此，应认真落实《中国共产党统一战线工作条例》对于民主党派专项民主监督的规定，制定《安徽民主党派专项民主监督工作细则》或《安徽民主党派专项民主监督工作实施办法》，完善以下方面的机制：

一要规范监督议题提出机制。统战部门是民主党派民主监督工作的组织管理部门，应由统战部门协调，建立民主党派同党委和政府监督议题会商机制，坚持围绕中心，聚焦党委政府决策部署确定监督议题，做到党委政府中心工作推进到哪里，民主党派专项民主监督就跟进到哪里，这样才能引起党政部门的高度重视，使专项民主监督与党委政府中心工作同频共振、同向发力。

二要健全知情明政机制。知情明政事关民主党派专项民主监督质量。可以从设立政务信息沟通机制、情况通报机制等入手，进一步扩大民主党派的知情权和参与程度。政府召开的各种情况通报会、工作部署会、征求意见会等，要邀请民主党派中的相关人员参加，以充分保证民主党派的知情权。同时，要积极落实政府部门与各民主党派对口联系制度，改革“特邀监督员”制度，用制度规范党政部门公开信息数据的范围和程度。

三要健全监督成果转化机制。应由统战部门协调党委会同政府制定监督成果采纳、落实和反馈办法。对于监督成果，可以以专项民主监督工作报告的形式，直接报送同级党委政府；也可以把监督工作中发现的重要问题和相关建议在专题协商座谈会上直接向同级党委政府主要领导汇报；对于监督工作中发现的一些特殊问题，可以以社情民意信息等形式向有关部门反映。专项民主监督中形成的调研报告、工作建议、批评意见、报送信息等专项监督成果，经党政领导同志作出批示的，应及时告知民主党派；对领导同志要求有关部门落实的，也应将落实情况告知民主党派，以在同级党委政府以及民主党派委员会、监督对象之间形成良好的信息互通局面。

四要健全评估考核机制。评估考核是一面镜子,既能照出工作中存在的问题,也能起到督促作用。因此，应积极健全专项民主监督的评估考核机制,完善考核评价指标体系，适时评估专项民主监督效果,在此基础上建立激励机制。对于考核结果较好的党派组织和党派成员应予以表彰奖励，并把考核结果作为党派成员培养使用的依据；对于监督工作开展不力的党派，应追究相关负责人的责任。为了促使被监督者积极主动地接受监督，强化专项民主监督的约束性、有效性，应探索把监督成果的采纳、落实和反馈情况，作为民主政治建设的一项重要内容列入党建考核、政治生态考核及党政部门工作考评体系，考核结果与奖励问责挂钩。对于认真接受监督的部门和单位，予以表彰奖励；反之，则严格追究责任，以考核提高被监督者对民主党派专项民主监督的支持和认同力度。

(二)加强民主党派自身建设，提升民主党派监督能力

一要健全民主党派专项民主监督的组织机构。健全组织机构是专项民主监督的组织基础。从安徽来看，8个民主党派省委一般都设有参政议政部、社会服务部、组织宣传部等内设机构，而没有设立一个专门的组织机构用于组织和实施本党派民主监督工作，专项民主监督的协调联络、组织推进等工作主要由参政议政部来牵头。因此，要常态化推进专项民主监督工作，各民主党派要设立专门的组织机构——民主监督部，除了承担中共党委委托的专项民主监督项目之外，还负责专项民主监督工作的组织、协调，收集和处理本党派在专项民主监督中提出的意见和建议，规范化管理特约监督人员工作，以加强对专项民主监督工作的集中统一领导。

二要健全民主党派监督能力提升机制。民主党派的民主监督，靠的不是以权力为后盾的强制力，而是靠真知灼见，靠社会影响力，因此，监督能力至关重要。可以探索建立民主党派专职监督人员队伍建设中长期规划，定期对专职监督人员开展履职培训，提升其政党意识，帮助其认清民主党派肩负的责任和使命，积极履行民主监督职能；同时，通过培训教育，促使专职监督人员掌握民主监督的基本理论和相关政策，把握民主监督的原则和方法，逐步提升专业素养。

(三)建立横向合作机制，增强监督刚性

一要探索建立与执政党党内监督的合作联动机制。中国共产党的执政地位决定了其党内监督在党和国家监督体系中是最基本的、第一位的，因此，党的十九届四中全会决定指出：“必须以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”[4]可以探索建立纪律检查部门联系党派制度，民主党派在制定专项民主监督工作计划、确定专项民主监督议题时，可征求纪律检查部门的意见，聚焦共同关注的问题，做好监督工作安排部署；执政党在开展巡视工作时，也可以邀请政治可靠、作风正派、组织纪律性强，有财务、审计、法律等各种专业背景的民主党派成员参与，逐步形成合作联动的制度性工作机制，达到刚柔并济的效果。

二要探索建立与司法监督的合作联动机制。司法监督是党和国家监督体系中措施最严厉、最具强制性的监督，它是通过司法机关的检察监督、审判监督对违法者进行的打击和惩戒。民主党派应建立与司法监督的合作联动机制，一方面,注重在法律界吸收成员，另一方面,司法机关可以聘请民主党派成员作为特约人员，参与重大案件的审理，紧紧围绕庭审程序、审判纪律等开展民主监督，让民主党派人士更多更有效地参与、监督和评判司法工作，在与司法监督的横向合作中增强民主党派专项民主监督的刚性。

三要探索建立与社会监督、舆论监督的合作联动机制。民主党派实施专项民主监督中，应当在广泛联系人民群众、认真收集和反映人民群众意愿的基础上，对党委和政府重大政策实施或重点工作开展提出意见、建议和批评，以增强专项民主监督的广泛性、准确性。此外，还应当加强与舆论监督的横向联合，通过新闻媒体搭建充分展示专项民主监督成果平台，达到扩大监督影响力、提高监督时效性的目的。