“放管服”视角下《中外合作办学条例》修订研究

王红建 曹艳艳

近年来，我国对外合作办学蓬勃发展。《中外合作办学条例》(以下简称《条例》)自2003年9月1日施行以来，有力地推动了我国对外合作办学的规范化与法治化。2013年和2019年，我国对《条例》进行了两次修订，但都未触及实质问题。随着教育对外开放的不断深入，《条例》的局限性越来越明显，难以为中外合作办学实践中出现的新情况、新问题提供有效解决方案。与此同时，国家从政策层面对中外合作办学提出了更高的要求。在2018年的全国教育大会上，习近平总书记强调，要“扩大教育开放，提升我国教育世界影响力。……同世界一流资源开展高水平合作办学”[1]351。这就对完善中外合作办学领域的法律制度提出了要求。正是在这一背景下，教育部将《条例》修订列入立法计划。

如何修改《条例》？学者从不同角度提出了意见和建议。有学者认为完善《条例》应以人为本，从明确办学定位出发，遵循高等教育公益性原则，保障学生的合法权益。[2]有学者认为《条例》的修订应兼顾政府的行政管理和社会服务职能，同时健全引导机制，畅通权利救济渠道。[3]有学者从质量监管出发，提出要引进优质教育资源，提高管理水平，开展持续监管。[4]总体上，学界研究成果对《条例》修订具有借鉴意义，但对《条例》修订如何体现“放管服”改革的要求还缺乏深入研究。

“放管服”是我国各级政府行政管理应遵循的重要原则，是国家行政体制的改革方向。2015年5月，在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理指出：“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下。”[5]教育是行政管理的重要领域，《条例》是国家教育主管部门对中外合作办学实施行政监管的最重要依据。在“放管服”改革的时代背景下，《条例》修订亦应落实“放管服”改革精神，体现“放管服”改革的要求，通过重新界定和分配教育主管部门的权力，促进教育主管部门实现由“掌舵者”到“划桨者”的角色转变。

一、《中外合作办学条例》存在的问题

(一)重管理，轻服务

现行《条例》制定于我国加入WTO之后、全面依法治国方略实施之前，其中很多条款带有计划经济体制的痕迹，强调政府的管理职能而非服务职能。例如，《条例》第八条规定：国务院教育行政部门负责全国中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门负责本行政区域内中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。

中外合作办学作为公益性事业，其立足点应是提供更好的教育资源和服务，满足人民群众对于优质教育的需要。《条例》将政府作为开展中外办学的主要力量，凸显政府的审批权，其结果是国务院教育行政部门与人力资源社会保障行政部门等统揽了中外合作办学的总事务，承担了从合作办学机构设立、变更到终止的各式各样的审批工作。小到住所、名称、法定代表人的变更，大到机构的分立、合并，都需要审批。与此同时，政府的服务职能却被弱化甚至忽略。《条例》中关于合作办学者和办学机构义务和责任的条款随处可见，对政府在办学活动中应当提供的服务则缄口不言。实践中，一些地方对中外合作办学缺乏必需的财政扶持，导致办学者迫于资金压力而选择缩减运营成本或者提高学费来维持运营。这显然无法保障教育质量，与中外合作办学的初衷背道而驰。

(二)重审批，轻监管

《条例》重视审批，在第二章详细列举了中外合作办学者须报请审批的材料、审批期限等。但这种审批只是一种形式审批，单从合作办学者提交的材料并不能对其未来能够提供的教育服务进行准确评估。换言之，符合形式审批条件的中外合作办学并不一定能够提供优质教育资源。这就要求政府建立完善的监管体系，在审批之后对中外合作办学进行有效的监督与评估。

关于监督与评估，《条例》只在第三十五条笼统要求国务院或者省级教育行政部门及劳动行政部门等加强对中外合作办学机构的日常监督，组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估，并将评估结果向社会公布。实践中，教育部为实现质量监管，建设了两个中外合作办学的信息平台，一是中外合作办学监管工作信息平台，二是中外合作办学颁发证书认证工作平台。[6]这两个平台实现了一定程度的信息公开，但离完善的监管体系所要求的行政监管、社会监督、第三方评估等还有很大差距。一方面,由于缺少有关中外合作办学监管的规范性文件,各级教育行政部门未建立起有效的监管制度；另一方面,面对众多的中外合作办学项目，各级政府各自为政，缺乏完备的沟通交流和信息共享机制，导致监管缺乏系统性而进一步影响到管理效果。[7]23

(三)重中央，轻地方

在我国，中外合作办学的模式主要有：中外合作大学(具有法人资格)、中外合作学院(二级学院性质)以及中外合作办学项目。其中，本科以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目占据较大比例。截至2020年，经教育部批准和备案且正常运行和实施的各层次中外合作办学机构和项目近2 300个，其中本科以上机构和项目近1 200个。[8]

《条例》第十二条规定，申请设立实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构，由国务院教育行政部门审批；申请设立实施非学历教育和专科以下学历教育的中外合作办学机构，由拟设立机构所在地的省、自治区、直辖市人民政府审批。同时，根据《中外合作办学条例实施办法》，申请举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目，也由国务院教育行政部门批准。这就意味着，全国所有本科以上层次的中外合作办学，无论是机构还是项目，其审批权都集中在中央教育行政部门。这无疑为国务院教育行政部门带来了繁重的审批任务，难免会影响行政审批工作的效率甚至后期监管等其他工作的正常开展。从这个意义上看，中外合作办学监管不力，与中央教育行政部门审批任务繁重不无关系。与此同时，省级教育主管部门在审批环节本应扮演的重要角色被中央覆盖，导致其不能充分发挥作用。

二、“放管服”对《中外合作办学条例》修订提出的要求

2020年5月，李克强总理在国务院政府工作报告中指出：“依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能，深化‘放管服’改革。”[9]这既为我国中外合作办学管理体制改革提出了要求，也为解决合作办学领域存在的上述问题指明了方向。

(一)“放”：简政放权，下放审批层级

“放”即简政放权，要求政府合理配置行政权，将部分权力下放给下级机关，解决不同层级机关、部门之间的权力交叉问题。简政放权的重点在于重新对政府角色进行定位，重新界定政府、市场和社会之间的关系。在中外合作办学领域，政府权力主要体现在审批和监管两个环节。如前所述，《条例》突出政府对中外合作办学的审批权，但对监管着力不够。因此，在“放管服”改革背景下，中外合作办学领域中下放权力的重点在于下放审批权，也即将原本属于中央行政部门的部分权力下放到省一级。这就要求大刀阔斧地改革审批制度，激发创新与改革活力，以更合理的权力配置完善中外合作办学管理制度，促进中外合作办学事业的发展。

(二)“管”：放管结合，实现管理转型

“管”即放管结合，要求政府部门提高监管能力，改革监管手段，推动监管体制创新，将“放”与“管”结合起来，既要放得开，也要管得住。放管结合的核心是政府管理转型，做教育市场的引导者，激发市场活力，释放社会创造力。在“放”的基础上，“管”应有所变革和创新，既要考虑下放权力，放得开，也要考虑如何通过制度改革实现有效监管。具体到《条例》的修改，放管结合要求政府在下放审批权的同时，加强监管和评估，建立完善的监管体系和评估制度。例如，确立优质教育资源的标准，建立优质教育资源的甄别认定机制，完善办学质量评估机制和整改与退出机制。通过有效监管，实现对中外合作办学的有序管理，确保中外合作办学的教育教学质量。

(三)“服”：优化服务，转变政府角色

“服”即优化服务，增加供给，要求政府减少对市场的干预，凸显服务供给能力，核心是政府在现代治理理念的指导下，进一步提高治理服务能力，更好地为人民服务。“服”既是改革举措，也是改革目标。[10]优化服务，要求政府转变观念和角色，强化服务意识，弱化管理思维，从“管理者”转向“服务者”，在对中外合作办学实施监管的同时，充分利用各种资源为中外合作办学提供优质服务。例如，在《条例》中规定审批前引导机制，积极开展审批前的行政引导、行政宣传工作，激发办学活力；在监管过程中为中外合作办学的提质增效提供建设性意见和指导；在退出机制和程序方面以负责到底的态度完善政务服务。

(四)“放管服”对《中外合作办学条例》修订的价值指导

一是依法改革，依法治教。“放管服”改革的理念和政策对中外合作办学提出了职权配置合理、监管输出持续、管理服务高效的要求。但“放管服”绝不是要无依据、无标准地下放权力，而是必须依法进行。这既凸显了《条例》修订对中外合作办学制度改革的重要性，也从法律角度为《条例》修订提出了要求。《条例》修订应遵循依法改革、依法治教的原则，考虑并回应中外合作办学实践中出现的新情况、新问题，同时注意与其他法律如《民办教育促进法》和《行政许可法》的衔接，做到法律体系和规范的内在协调统一，同时使合作办学的各项活动都有法可依，有据可循。

二是优化教育生态，实现绿色发展。根据“放管服”的理念和精神，中外合作办学制度改革至少要做到以下几个方面：规范审批事项、简化审批流程；明确政府职责、减少推诿扯皮；在政府职责明确的基础上，通过权力的合理调配，达到政府内部系统的最优化，兼顾公平和效率，避免内部资源浪费；明确各部门职责，完善交流沟通机制，形成上行下效、和谐统一的监管体制；强化服务意识，从外部环境上促进教育生态的绿色发展。[10]

三是厘清主体定位，实现教育善治。中外合作办学领域的“放管服”改革会影响到教育行政管理体制的深刻变革，其最终目的是以政府行政管理体制改革促进教育治理现代化，其价值追求是通过厘清政府主体定位走向教育“善治”。罗伯特·罗茨(R.A.Rhodes)指出，作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。[11]8中外合作办学涉及多方主体，关键在于政府是否能摆正姿态对中外合作办学活动进行管理和服务，高校能否在现有体制的框架内发挥主观能动性与创造性。

三、《中外合作办学条例》修订建议

基于“放管服”对《条例》修订提出的要求，笔者提出以下修订《条例》的建议。

(一)审批放权

《条例》修订重点之一在于简政放权、合理配置审批权限。配合“放管服”改革，《条例》在修订过程中应进一步在中外合作办学领域理顺审批权限配置，在听取各方意见的基础上做出综合考虑和稳妥选择，在保障教育主权和教育质量的前提下，逐步有序地改革审批权力配置方式，向高校和地方政府下放审批权限。具体来讲就是取消不必要的审批，优先采用备案制；简化审批条件；优化审批流程。

1.下放审批权

中央教育行政部门主要统筹全国中外合作办学的规划、计划，具体的审批权应下放，从重审批过渡到重监管，提升治理能力，优化行政服务。但放开审批不等于放任自流，在下放审批权时需要注意以下三点。

第一，尊重高校办学自主权。“放”不仅仅是权力下放，还包括还权于学校，还权于地方政府。建议取消中外合作办学项目、非学历中外合作办学机构、申请筹备设立中外合作办学机构的审批，可改为备案制。对专科以下的中外合作办学机构可由设区的市审批。给予高校充分的自主权，对不影响办学资质的非重大事项的变更由高校自主决定，重大事项的变更备案即可。

第二，在审批权限设置上，根据机构和项目的性质，实行不同的审批要求。对于非学历培训机构，完全可以不经过筹备而直接设立，权限上可以授权或委托设区的市人民政府的教育行政部门审批。对于中外合作办学项目，建议直接规定由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门审批。

第三，在收费权审批方面，在符合国家有关政策的定价规定前提下，扩大教育行政部门的话语权，简化收费的审计程序。比如收费方面，可以由高校根据发改部门及物价部门定价，实行备案制。

2.简化审批条件

在申请条件上，《条例》和其他教育法律、行政法规遵循的是“中国-外国”的二元划分逻辑，中外合作办学事关国家的教育主权。因此，不同于其他教育法律、法规，《条例》必须规定负面清单：义务教育机构、涉及政治与意识形态等特殊性质的教育。除此之外，只要是中外办学的正规教育机构，我国都应持开放欢迎的姿态，以彰显新时代教育开放的自信。在审批材料上，应进一步精简材料，只对影响中外合作办学性质以及合法性条件的事项进行审批，对于诸如《条例》第二十三条、第二十四条规定的内部管理体制、经费筹措与管理使用以及资金证明情况等非必要事项交由民法相关规定调整即可，行政机关不必也不应将其作为必要准入条款。还要根据当前中外合作办学申请实际，在特定领域和地区，对中外合作办学实施简便措施。比如启动资金，申报的时候可取消原有启动资金15%的规定。审批时限，申请学历教育机构的审批时限可以由6个月缩短至3个月，申请分立、合并的答复期限可以考虑缩短至1个月。

3.与《行政许可法》相结合，优化审批流程

简化审批流程，提高审批效率。要全面建立中外合作办学“一个窗口”受理、“一站式”审批机制，减少审批环节，简化审批程序，缩短办理时间，方便办学单位申报。在优化审批流程方面，审批相关许可证或者资格证书可以用简易程序。

根据《行政许可法》第四十五条规定，行政机关要履行告知义务。《条例》中行政机关的该项义务责任条款缺失。建议在《条例》修订时增加“行政机关应当将所需时间书面告知申请人”。另外，建议设置组织专家评议的时间限制，将《条例》第十九条修改为：“申请正式设立实施学历教育的中外合作办学机构的，审批机关受理申请后，应当在三个月内组织专家委员会评议，由专家委员会提出咨询意见。”如果不限定专家评议的时间，审批期限就会变相延长，导致行政效率低下。专家审查完毕，就应开始按照正常的行政许可程序来审批。

根据《行政许可法》第四十六条关于听证程序的相关规定，中外合作办学因涉及公共利益，拟作出不予批准的，应增加听证程序。

(二)放得开也要管得住

1.健全准入制度，改进评估方法

以前监管标准不明确，导致操作困难，收不到良好的监管效果。因此建议《条例》将办学标准予以明晰化。为体现公平性和透明性，对前置审批应与后续监管以相同标准管理，这也符合法的可预测性。在对准入条件进行评估时，要设置更加合理的量化标准，提高评估结果的专业性。[12]为保证中外合作办学的质量，有必要设立专门的评估机构，进行常态化的质量评估，同时政府应提供便利，履行好服务职能，让专业的人做专业的事，提高监管的专业水平。

2.完善监管链条，增加监管深度

监管要在各个环节体现出来，不能一劳永逸。[13]不难发现，《条例》中监管部分的规定缺失，我国目前监管还未形成完整的链条，监管也未深入到办学活动中。后续监管的缺失，很有可能会让之前的努力前功尽弃。因此，要全面推行年度检查报告制度，并且根据实际情况进行动态调整，激发办学活力，将评估机制与质量监督融入监管全过程;建立奖惩机制并细化相应规则，通过完善监管链条，真正做到对中外合作办学活动的深入监管；将政府监管与机构内部监管结合起来，对重大事项的决议生成会议记录以便后续监管。

此外，针对留学服务市场乱象，应将留学服务作为中外合作办学链条的重要部分进行专门管理。为了让社会力量参与监督，顺应信息化监管的潮流，进一步维护学生权益，教育部公示了中外合作办学督查热线。下一步，应建立统一的信息共享和办学监督平台，指导各地发挥好中外合作办学监管工作信息平台的作用，方便公众通过媒体公布、自身查询了解相关主体及机构的性质，积极维护自身权益，从而形成行业主体自律、公众监督、政府监管的治理模式。各级政府要学会正确地引导、利用媒体，为中外合作办学营造良好的舆论环境。

3.建立合作办学的质量认证制度，健全质量保障机制

质量认证虽然不是办学项目的必要条件，但合作办学主体往往希望通过此项认证向公众证明其办学水平的高质量。事实上，质量认证能够激励办学者提高自身竞争力，从而提升中外合作办学的整体水平。认证程序可以看作监管的延伸环节，也可为公众提供一个相对权威的就学参考。目前，政策法规处作为审批工作的主要部门，不堪承受巨大的工作负荷，也无法回应改革的现实需求，因此建议由专门部门统一管理，比如设置中外合作办学处，授予其较大自由裁量权，统一管理合作办学相关事宜。

应建立合作办学的学位互认制度，辐射亚太地区乃至全球范围内的多边学历互认，与联合国教科文组织合作，主动行使大国话语权，参与拟定国际教育质量标准。此外，作为制造大国，我国的职业教育也同样不可忽视，不仅要引进来，还要走出去，坚持与国际同标准。

为谋求中外合作办学的健康平稳发展，确保合作办学的水准，除了从国外输入优质教育资源，还需要走出去参与国际合作，支持高质量国际合作实验室兴建，提高自身的科研水平。人才引进与人才输出并举，从培养的国际化人才中遴选一批学术精英参与到国际组织中，有助于拓宽中外合作办学对外开放交流的渠道，促进国家合作交流，展现世界大国的良好风貌。

4.增强审批专业性，加强退出机制建设

当前我国合作办学的审批工作交由教育部国际司政策法规处承担。该处承担审批材料与专家评议双重工作，任务量非常大，很难有充足的精力对专业事项进行细致而周密的审查，不能真正保证其专业性。如果设置专门部门来审核材料，并且对其违法失职行为承担独立的责任，可以在减轻国际司政策法规处负担的同时，让各部门真正负起责任来，增强民众对政府的信任度。

一个健康有活力的市场应当是动态发展、不断更新的。完善准入机制的同时也要完善淘汰退出机制。对于中外合作办学者一方退出办学或者资质发生变化，比如教育质量较低、学科能力较弱等不再具备举办中外合作办学机构资质的，应引导其有序退出。2018年，我国终止部分本科以上中外合作办学机构和项目，为探索中外合作办学的体制机制改革留出空间，也为引进新一批优质资源提供了良好的政策支持。监管覆盖从准入到退出各个环节，能够实现全面监管，促使中外合作办学者以学生利益为本，以提高教育质量为目标，在扩大规模的同时增值增效，遵纪守法，不忘初心，开办真正符合社会需要和期待的中外办学项目。

中外合作办学已经进入了一个新阶段，学界不论在理论还是实践上都探索出了很多有益经验。这些经验会进一步激发中外合作办学的潜能，进一步满足广大人民群众对多样化、高质量教育的需求。《条例》修订要确保在加强党的领导、保证教育质量的基础上，简政放权、破除体制机制障碍。《条例》的修订要通过“放管服”改革，由重审批过渡到重监管，兼顾审批制度中“放”的实践要求、实现有效监管，以适应改革需要，落实改革要求。《条例》的修订要凸显政府服务职能，调动社会力量，重视市场作用的发挥，培育社会第三方中介评估机构，完善准入制度，改进评估方法，从而真正做好中外合作办学制度改革领域的“放管服”改革。