大型水利水电工程征地移民实施相关问题探讨

张西陆，任泽俭 ，阮同华

(1.山东润鲁工程咨询有限公司，山东 济南 250109 ；2.南水北调东线山东干线有限责任公司，山东 济南 250109)

大型水利水电工程征地移民具有工作量大而复杂、涉及利益相关者多、投资占比高的特点。正确分析与处理好各种征地移民矛盾，是新形势下保障水利工程顺利实施的一项重要研究课题。征地移民既是工程建设起点和难点，又是矛盾焦点和社会关注的热点，伴随整个工程建设和运行管理过程。征地移民工作之所以困难，主要是融入了各种利益再分配和再平衡，经济发展水平、设计深度、政策认知程度、利益相关者诉求、政府重视程度、后期扶持政策落实情况和征迁工作水平的不同，致使征地移民实施工作出现各种问题和矛盾。

征地移民突出问题和主要矛盾一般随着征地移民工作不同的阶段有着不同的体现，随着实施的进展和工作的推进，主要矛盾和矛盾的主要方面也在不断变化和调整，主要问题和矛盾表现在工程和移民设计深度、征迁政策、安置方案、资金来源、权属纠纷、补偿标准、各种影响、后期扶持、社会保障制度、管理协调机制等各个方面。

1 征地移民相关问题分析

1.1 设计深度问题

(1)设计占地红线引发的问题

工程永久征地红线既是初设阶段调查和编制概算的依据，更是技施阶段调查和确定补偿方案的依据，因此征地红线的确定尤为重要。征地红线的确定受多因素的影响，一是地质勘探和文物初探的工作进度及深度、主要建筑物位置及规模的变化、工程设计不断优化及施工方案调整等原因，会造成征地红线的优化调整，征地红线的变更会导致征地移民产生新的矛盾；二是由于历史和调查深度的原因，在国土部门二次土地调查及土地确权中，部分土地边界纠纷一直未能得到很好的解决，给设计和勘测定界单位确定征地红线也造成了一定程度的困难；三是很多改扩建的线型工程，会造成初设和实际勘测定界的征地红线、征地面积有较大的差别，征地移民实施的内容要随之调整，也会引发一些矛盾和问题。

临时占地位置、补偿标准及预算虽然在设计文件中或移民规划中进行了批复，一般在施工企业进场后会根据实际需要进行调整确认，临时弃土占地和临时交通占地，由于基层组织的意见或需要的变化，常常也会导致临时占地红线的多次调整，征地移民内容及补偿费用会因此发生变化，并可能引发矛盾或增加征地移民工作难度。

(2)前期调查深度造成的问题

根据水利工程征迁设计规范要求，征地移民设计一般分为四个阶段，不同阶段设计深度不同，实物及移民人口调查深度要求也不一样，技施阶段往往发现初设存在调查掉项、漏项问题。如山东省南水北调这样的线型工程在一个县境内，实施中发现比初设新增了项目，涉及投资几百万元甚至数千万元，如不能及时调整解决，必然给征地移民实施带来困难和引发矛盾。

1.2 第三方服务质量问题

(1)勘测定界工作

勘测定界单位在征地红线确认、土地分类、征地组卷及配合实物调查工作中起着至关重要的作用。在勘测定界过程中，工程设计、移民设计、监理评估单位与地方政府的相互配合程度，直接影响到征地移民调查质量和工作进程。在征地移民实施过程中发现的争议地、边角地、夹缝地、建筑物占地、鱼塘池塘影响等问题，是否能及时解决，关键在于各方经验和现场配合程度。勘测定界单位与各级国土部门的沟通能力及业务熟练程度，会影响到征地报卷的进度。

(2)监理及监督评估工作

部分征地移民监理评估人员经验和业务能力的不足，以及机构组织和高素质人员的欠缺，尚不能像工程监理一样发挥全过程、全方位、系统化控制协调作用。移民监理评估在实施、验收及督促县乡有关部门规范开展工作等方面，也未发挥出足够的监督指导作用。

(3)认识上的分歧

征地移民各级主管部门及地方政府工作人员，对征迁政策及业务不是很熟悉，与第三方服务机构存在一些认识上的分歧，往往也会引发征地移民新的矛盾。

1.3 各种影响问题

(1)灌排影响问题

大型水利水电工程建设项目，无论是河渠类线型工程，还是水库类面型或点型工程，凡涉及征用或周边有农田的，都对占地区域灌排系统产生影响，施工降水时也会对周边灌排产生影响。土地是百姓赖以生存的基础，灌排设施是农业增产增效的重要保障，一方面需要采取技术措施对影响区的灌排系统进行修复完善或建设替代工程，另一方面需在施工期对影响范围内造成的损失给予一定的经济补偿和短期灌排援助。在征地移民初设、技施阶段的实物调查中对灌排的影响应高度关注，即使初设阶段有所漏项也要在技施阶段或实施中给予充分考虑。

(2)工程对城镇或居民区产生的影响

工程占地穿越城镇区域会对周边学校、企事业单位、集贸市场及居民生活等产生影响，征地移民初设阶段有时考虑不足，涉及的群众和地方政府意见甚大。因生活用水、排污体系、噪音和灰尘影响等系列问题，处理不当常常会发生上访和阻工事件。移民监理和设计人员应深入现场调查，客观公正地提出解决方案，通过专家咨询审查，并与地方政府沟通，才能切实解决实际问题。

(3)工程交叉穿越问题

大型水利水电工程建设会涉及公路、铁路、电力、输油、光缆、供排水等专业项目交叉穿越，行业的规定、施工许可和行业壁垒之间的矛盾，成为制约工程进度和工期的重要影响因素，也是征地移民工作中的难点。呈现的突出矛盾和问题有：一是存在初设调查漏项多、征迁项目资金不足的问题；二是建设单位按照规范坚持“原规模、原标准、原功能”三原原则，与地方经济发展和权属单位实际需求之间产生矛盾；三是初设到实施时间跨度大，交叉穿越的项目发生变化，也会引起迁移方案和投资的调整变化。

(4)施工影响问题

为达到取得国家最大补助或强买强包等其他目的，个別群众或部门以工程建设噪音、尘土、降水影响，压损道路等为缘由，发动部分群众强行阻工或组织上访，阻挠了工程的正常施工建设。在大型水利工程建设中，经常遇到以下问题，一是尽管施工单位对建筑周围采取了临时支护或防护措施，但总有部分群众要求额外补偿；二是道路、爆破影响等确实影响到周边群众，尽管建设单位有一定补偿意愿，但因工程项目批复中没有投资来源，操作无规范依据，很难达成共识；三是因施工降水影响工程范围外部分鱼塘养殖或种植问题，由于不好界定损失的程度，补偿处理比较麻烦；四是因个别群众安全意识薄弱，发生溺死在施工范围的水域现象，往往会导致诉讼和阻工的发生。

1.4 临时占地复垦有关问题

按照征地移民相关规范和政策，临时占地一般依据附着物及青苗类别、耕地亩产值、实际占用期限等因素进行补偿。工程临时占地设计使用工期内补偿费用来源于项目建设单位，土地实际使用者为施工单位，施工单位与土地权属人或承包使用人有着最直接的利益关系。临时占地存在的问题复杂多样，一是使用工期内，政策没有明确是一次性补偿还是分次补偿，存在多种选择上的争议；二是遇到超设计使用工期情况，要确定超工期的责任主体，属于工程费用索赔范畴，续占土地补偿资金来源若不能及时落实，不及时向群众兑付也会引发矛盾；三是施工单位营地尽量避开占用基本农田和较好的耕地，施工建筑垃圾或碾压影响表层土质量，造成地力损失，在补偿标准上，往往设计复垦费用与土地承包或使用人期望值差异较大；四是往往临时占地补偿高于群众种植净收入，部分群众想方设法拖延返还的时间；五是临时占地手续办理不及时、办理程序繁杂的问题，容易产生违法用地与建设工期的矛盾；六是现行的临时占用耕地的占用税缴纳和返回政策，促使部分基层政府有意拖延临时占地的使用时间，临时占用耕地占用返回政策缺乏可操作性。

1.5 移民安置方面的问题与矛盾

移民安置一般分为生活安置和生产安置，生活安置涉及移民搬迁问题，结合移民意愿选择安置用地，科学进行安置规划，确保搬迁群众生活水平不降低，长远生计有保障，是做好移民搬迁的基础。安置区位置选择、居住面积大小、搬迁环境及基础设施配套满意度、商业店面经营性影响、困难户的特殊性、恋乡恋土情结、社会保障问题、不同项目补偿相互间的攀比、外迁和空挂户口问题、相邻村镇不同的搬迁政策、有无房屋拆迁费、拆迁房屋建筑垃圾的清运等，都是易发生搬迁矛盾的根源。

生产安置一般采取大农业后靠安置办法，目前我国实行集体土地承包制，由于地区经济发展程度、人均占有土地面积、群众素质觉悟、对工程建设的意义认知程度不同，被占地与非占地群众的主观意愿上的差异，对村两委班子的信任度都会对生产安置产生影响。农村集体事宜施行村民自治村民决策，土地是否重新调整及如何调整、征地补偿资金和安置补助费如何分配等，各村或生产小组通过民主决议形成本村组土地调整和补偿分配方案，在民主决议中部分村民可能通过走访、上访、法律咨询多种途径企望寻求自身利益最大化，需要乡镇政府及有关部门做好政策解释、思想教育等工作。以土地为主安置，比较好的策略是县级政府出台指导性意见，采取化整为零、从小到大落实土地调整方案和补偿分配方案，实行组、村、镇三级解决途径，村民小组解决不了的纳入全村解决，村解决不了的纳入全乡镇范围统筹考虑。

1.6 文物发掘与保护的影响

大型水利水电工程建设时常涉及与文物保护交叉实施问题，提前或及时完成预探和发掘工作，能为工程建设提供有力保障。文物保护工作实施主体是文化主管部门，在工程建设与文物保护同时施工中也存在一些问题，一是文物发掘保护和工程建设都涉及占地补偿，存在同一区域占地能否一次统一补偿标准问题，若分期补偿，存在标准是否一致问题；二是文物保护进度与工程建设进展时常产生矛盾；三是施工环境对文物发掘和保护的进度也较大产生影响，而地方政府往往对此关注不够。

2 化解征地移民问题的相关对策与建议

2.1 引入风险评价体系和超前谋划工作

目前，我国有些省市创新性地在征地移民工作中引入风险评价体系，在征地移民实施各个阶段的前期，征地移民的管理者、组织者和聘请的咨询服务机构就很好地提前参与探索即将面临的各种征迁难题。早介入、早分析、早研究，科学进行全面风险评估，反复研究论证征地移民实施方案，能有效保证移民搬迁顺利和社会和谐稳定。建议国家有关部门科学指导各省各级征地移民主管部门深入开展风险评价工作，从根本上、源头上科学研究征迁设计、实施到后期扶持全方位各种问题和矛盾，把征地移民每个环节的工作落到实处。

2.2 科学把握政策和征迁时机

矛盾的产生都有一定的规律性，把握好政策和征迁时机是保证征地移民顺利的法宝之一。政策调整对社会进步具有指导性，社会发展又需要政策不断优化和完善，但一个新政策的出台有时会对现阶段工作实施造成较大的影响。例如，区片综合地价和被征地农民社会保障标准，山东省政府规定三年调整一次，在政策调整时期，利益的驱动造成征地与被征地者主观意识上积极与消极的选择，处理不当，短期内会影响到被征地区域的社会稳定和征地移民工作的进度。这就要求征迁主管部门要及时把握政策变化信息，超前谋划征迁各方面工作。

2.3 加强业务培训和政策宣传

线型工程沿线各地经济发展很不平衡，移民安置区与迁出区人均耕地不同，征迁政策具有一定的强制性和指导性，由于征迁组织者的素质和对政策的认知水平不同，如何保证政策贯彻到位，做到"一把尺子量到底"，在征地移民各个阶段，上级主管部门应及时组织征迁政策及业务培训，征地移民培训内容应包括征迁政策、征迁程序、实施方案编制、临时用地复垦、勘测定界与实物调查、专项迁建、各阶段验收与资金管理等。只有通过各级主管部门层层培训，才能建立起一支懂政策、业务素质高、能打胜仗的征地移民队伍，才能把政策落到实处，才能切实搞好群众的信访工作，确保征地移民工作的顺利实施和区域社会稳定。

2.4 重视临时占地复垦工作

临时占地复垦关键是使用后返还，返还用地的矛盾主要体现在以下两个方面：一是弃土区因边坡设计造成土地总量损失问题，二是临时占地地力损失，怎样恢复和如何补偿的问题。根据征地移民实践，应注意处理好以下几个方面的问题：一是要监督施工企业对拌合站和管理区、道路等临时占地，采用有效措施，尽量减少建筑垃圾或污染土壤的影响；二是临时占地复垦设计时要充分考虑2～3年的地力损失补偿，确保农民不受损失；三是对边坡造成的耕地减少，要参照永久征地补偿给予合理的经济补偿或基础项目建设援助。

2.5 强化征迁责任意识和建立沟通协调机制

为切实做好迁建和环境保障工作，需要按国家规定明确县级政府是责任主体，主管部门做好具体工作而不能代替政府的责任，还要建立健全征地移民管理体制和良好的沟通协调机制。山东省为做好大型水利水电工程征地移民工作，省或市政府成立工程建设指挥部，明确县政府是责任主体和各级主管部门具体负责，动用政府的力量，通过会议、通报、督导和纳入考核等多种方式，及时沟通与协调，有效解决了各种征迁矛盾，保障了工程建设顺利进行，取得了良好的效果。

3 结语

大型水利水电工程征地移民工作效果直接影响工程建设和区域社会稳定。随着经济社会发展和城市化进程的加快，国家扶贫和新农村建设政策的落实，被征地农民就业地区、养老模式、居住地等选择都在发生变化，征地补偿和移民安置工作会出现新问题、新矛盾，征迁主管部门及基础政府要立足系统和发展的眼光，研究区域社会经济发展趋势，摸清被征地农民的就业和安置意愿，不断探索新时期征迁问题解决对策，通过工程建设和征地移民工作，既解决好被征地农民脱贫致富和安居乐业问题，又为域区社会稳定和可持续性发展做出贡献。