政府实施公式性拨款策略扶持弱势群体的利益

王海燕

(江西师范大学 教育研究院，江西 南昌 330022)

2015年9月，联合国首脑会议通过了具有时代意义的《2030可持续发展议程》，其中目标4指出：“确保包容和公平的优质教育，促进全民享有终身学习机会”。包容和公平的教育是联合国教科文组织对各国教育事业的希冀。从政府的角度看，实现教育公平目标迫切需要将利益真正贯彻到弱势群体。不仅仅是政治意愿的协商，更需要政府达成承诺的措施，如资源分配方式的优化，将受益群体有效落实到弱势的儿童和青少年。公式性拨款策略作为政府资源配置的举措，在不同社会背景的国家逐步推行，对于改善弱势群体的教育机会和学习成果具有借鉴意义。

一、公式性拨款策略与再分配职能的联系

1.公式性拨款策略

自20世纪80年代以来，世界各地的许多政府都采取了一种“公式性拨款策略”(Formula Funding Strategies)，这些公式通常是基于资金平等的原则,资金是根据在校儿童的数量分配的，但不考虑向更有可能失学的并且较难接触到的群体提供教育的不同需求。因此，公式性资助策略采取的平等资助方式在实际操作层面存在历史倒退性，无法区分不同地区学生的背景，并未实现在教育分配以及教育再分配层面的公平筹资。

有学者认为，公式拨款是根据某种数学公式和相关统计数据，确定有资格的受款者及拨款金额。利用公式拨款旨在如何把有限的资金公平有效地分配给受拨者[1]。在教育领域，实施公式拨款的优势在于政府科学地根据公式和数据的推理进行有效的教育资源援助。当然，公式性资助策略也具有局限性，平等资助(Equality of Funding)并不一定是公平资助(Equity of Funding)。公平资助需要根据每个孩子的教育需要来分配不同数额的教育资金，同时，还需要针对弱势群体的教育需求继续实施资源再分配，以确保弱势群体能够平等地分享教育资源。对于弱势群体而言，一方面，政府需要在教育资源分配方面实施公式性筹资；另一方面，政府也需要实施富有成效的再分配策略。

2.再分配职能

“再分配”是指在初次分配结果的基础上，各收入主体之间通过各种渠道实现现金或实物转移的一种收入再次分配过程。再分配也是政府对要素收入进行再次调节的过程，主要包括收入税、财产税、社会缴款、社会福利和其他转移收支[2]。关于政府的再分配职能，马斯格雷夫在1959年提出的现代财政职能理论指出，政府财政具有三项职能，除了资源配置职能和宏观经济稳定职能外，还有“调节收入与财富分配，使之符合社会上认为公平或公正的分配状态”的“再分配职能”[3]。也就是说，公式性资助策略需要结合再分配职能，从而达成公平公正的分配资源的社会意愿。

3.二者的联系

公式性资助策略属于政府教育政策层面，为了追求教育的民主化，政府的公式资助势必需要在教育实践中不断完善。联合国科教文组织的《世界教育报告1998》曾指出：“综观全球，教育政策有两个重要趋势，一是多数国家加深了对教育民主化的承诺(‘人人受教育’和‘终身受教育’)，二是对教育质量和目的采取更讲究学以致用的观点。”[4]公式性资助作为一种经济学的量化理念需要结合公平资助理念，涉及更多未考虑周全的群体，例如，弱势群体受教育的机会与待遇。政府通过再分配职能的有效发挥，从而促成公式性资助策略的完善，促进教育领域的公平理念的落实。

二、受益关联分析工具评估政府教育支出的受益者

受益关联分析(Benefit Incidence Analysis)是评估政府教育支出中的获益群体的一种有用的工具，用于衡量不同的群体是否得到政府资源相应的公平份额。受益关联分析也称受益归宿分析法(BIA)是考察公共资源分配公平性的国际通用方法。采用该方法，对57个国家的公共教育资源分配公平性进行实证研究，结果表明：随着教育层次的提高，公共教育支出公平性下降；绝大多数国家初等教育公共支出有利于穷人(富人为主要受损者)，高等教育公共支出有利于富人(穷人为主要受损者)；随着经济的发展，公共教育支出的公平性出现改善[5]。初等教育和高等教育的教育支出对于贫富公民的倾向性显著不同，初等教育比高等教育更具有公平性，很大的成分取决于富人更有机会获得高等教育的机会，并且接受高等教育的成本明显高于初等教育。

受益关联分析需要参考一系列指标，包括不同教育阶段的学生入学率(按性别、居住地、财富、残疾和其他不利因素分开)、不同教育阶段的学习成果、政府在不同教育阶段的教育支出情况等。受益关联分析表明，各国政府教育支出的分配仍然存在很大的不平等。例如，撒哈拉以南非洲和南亚31个低收入和中低收入国家存在政府支出的巨大贫富差距，尽管政府的教育支出不成比例地惠及了所有31个国家中最富裕的群体，但不平等的程度差别很大。在孟加拉国、科摩罗、纳米比亚和尼泊尔，每花100美元在最富有的10%的孩子身上，至少有50美元花在最贫穷的10%的孩子身上。在另一个极端，在刚果、几内亚、利比里亚和马拉维，每花费100美元在最富有的10%家庭的孩子身上，最贫穷的10%家庭的孩子得到的好处不到10美元[6]。

通过这一组数据得出：总体而言，对31个低收入和中低收入国家的受益关联分析表明，在政府教育支出中，高等教育水平上富人与穷人家庭的不平等程度最大，在初级和中级水平上也表现出更有利于富人的支出模式。政府的教育支出总是倾向于富有孩子，贫富差距始终存在，来自较贫穷背景的儿童需要更大份额的资源，以便缩小由于家庭背景而处于不利地位，导致儿童在入学和学习方面的差距。

三、政府实施公平资助与弱势群体的利益关系

有些儿童因家庭收入、性别、地理位置、种族出身或残疾，面临接受教育学习的困境。而政府为那些处于不利地位的儿童提供服务，可能需要的投资要比为不受不利地位影响的群体提供服务所需的投资大得多，并且费用可能要高得多。为了减轻不平等的根本原因，政府的干预措施在历史上、社会上和文化上都是根植于社会系统。追求平等资助意味着政府向每个学生或学校支付相同数额的资金，但公平资助意味着向那些面临继承劣势的人提供额外资源。显然在教育方面实行公平资助是政府追求的责任。为了让每个孩子享有同等的机会来实现其教育潜力，也理应加大力度关注弱势群体。

由于物质资源和人力资源对于教育的发展至关重要，无论私立学校还是公立学校，都想抢占优质的资源。由此造成的“马太效应”势必影响受教育者中的弱势群体。从教育资源竞争角度来看，教育弱势群体拥有的教育资源数量相对匮乏，且教育资源质量相对较低。因此，从政府的资助角度来看，改善教育弱势群体的不利地位是促进教育公平的重要方面。

四、中等收入国家的公式拨款案例分析

一些中、高收入国家已开始根据需要提供有区别的资金，取得了不同程度的成功，并采取不同的方法来解决教育不平等问题。例如，在荷兰，自1985年以来实施的一项学校资助方案侧重于一所小学中处境不利的儿童人数。弱势儿童的主要类别为父母本身受教育程度低的荷兰本土儿童和弱势移民儿童。拥有大量贫困儿童的学校，每个学生分配到有多于普通学校的58%教师，以及更多的辅助人员。

世界上一些最严重的不平等现象继续存在于人口众多的中等收入国家，这些国家在过去二十年中取得了令人印象深刻的经济增长率，但从中获得的利益却非常不平等。其中一些国家现在正试图扭转这一趋势，不论是按贫穷程度，还是地理区域或学校，政府都在通过一种有利于处境不利群体的筹资办法来分配教育资源。以下选定中等收入国家干预措施以增加教育支出的公平性，同时介绍各国采取的项目计划如何将资源导向最弱势的群体。

1.巴西：基础教育的维持和发展以及教育专业人员的发展基金(FUNDEB)

FUNDEB项目进一步区分了不同类别的学生，以考虑某些被边缘化的群体。此外，还扩大到初级教育以外，包括初级和中级教育以及青年和成人教育。FUNDEB资源拨出60%用于支付教师工资，40%用于学校运作。那么该项目如何将资源导向最弱势的群体：(1)联邦资金补充了州资金，以减少较贫穷州和较富裕州之间教育资金的历史差异，并应对各州之间高度不平等的税收动员能力。(2)这种资助模式有利于农村和边缘化的土著群体。大部分资金被指定用于支付教师工资，以补偿北部和东北部较贫穷的州，这些州历来有大量不合格教师。

2.印度：普及基础教育项目(SSA)特别关注地区

普及基础教育(SSA)自2000年开始实施，旨在缩小地区、收入群体、性别和少数民族社区之间的教育成果差距。在2006年，SSA根据以下变量确定接受额外资金的地区：失学人口、性别差异、大量的少数民族。政府如何在该计划下将资源导向最弱势的群体：政府向有大量失学人口、性别差异、处境不利的少数群体和有特殊需要的儿童的州/地区提供额外资源。SSA从三个项目下向学校发放补助金：(1)维护；(2)发展；(3)教与学。

现行公式拨款的不足之处：学校的补助金只会在三个项目下指定用途，而这三个项目未必符合学校的需要。原因在于：(1)没有机制来补偿学校增加的入学率，因为助学金不是基于每个孩子的标准；(2)运营成本较高的大型学校会受到惩罚，这意味着在比较不同类型的学校时，每个孩子分配的总拨款是不公平的。

3.墨西哥：由国家教育促进委员会(CONAFE)提出的补偿教育项目

1992年，墨西哥政府通过国家教育促进委员会执行了一项补偿性教育方案。该方案旨在确保所有学校公平分配资源和教育标准。该项目中提及的非薪金开支，包括对教师的金钱奖励和对学校管理委员会的支持。但现行公式拨款中不包括教师工资和资本支出。该项目将资源导向最弱势群体的措施包括：(1)资金向23个最贫困州的最贫困地区倾斜。(2)开支用于改善基础设施、学校设备、教科书和教学材料、教学培训和对教师的金钱奖励。此外，少量资金会发放给家长，由家长自行决定投资于其认为适合学校需要的项目。

4.巴基斯坦：国家财政委员会奖

巴基斯坦联邦转移支付占各省教育支出的90%。直到2009年，各省的资金都是按照人口比例分配的。由于这没有考虑到对各省的剥夺及其筹集自身资源的能力，因此被认为是一种倒退的筹资方式。2009年的第7个奖项增加了3个额外的标准来确定省级拨款。这考虑到某些省份在调动资源和贫困水平方面的劣势。

国家财政委员会奖项目如何将资源导向最弱势的群体：联邦政府对各省的拨款占各省教育总资源的90%。这些联邦资源在各省的分配根据四个标准进行加权：人口规模占82%，“贫困落后”占10%，省财政收入占5%，人口密度低占3%。其中公式的改变是为了有利于规模小、人口稀少、欠发达的省份。该项目包括所有教育支出。当然，巴基斯坦现行公式拨款在实施过程中也存在不足：(1)给予贫困的权重只有10%。(2)尽管各省之间存在不平等，但各省内部的基于公式的预算目前并不可行。

5.南非：国家关于学校经费的规范和标准

南非于2006年推出国家关于学校经费的规范和标准的项目，旨在扭转种族隔离的影响。其目的是减少教育开支中因种族而产生的巨大差距。该项目为了将资源导向最弱势的群体采取的措施包括：(1)在收入最低的3/5的地理区域，实行免费教育。(2)各省教育厅指导60% 非私营和非资本经常性支出面向收入最低的2/5的学校。该项目包括非薪金支出。

现行公式拨款不包括教师工资和资本支出。项目资金也是指定用途的，因此可能与学校的需求不一致。同时未考虑到学校可能坐落在一个富裕的集中区，但学习者可能来自低收入家庭。同样，来自富裕家庭的学生可能就读于免费学校，无需缴纳任何费用。

6.斯里兰卡：教育质量的输入

斯里兰卡于2000年开始实施教育质量的输入项目，旨在解决农村和贫困地区小规模学校面临的劣势，并且这些学校的运营成本较高。

该项目如何将资源导向最弱势的群体？首先，资金被倾斜到主要位于农村和贫困地区的小型学校。其次，资源用于购置消耗品和学校的维修保养。其中消耗品占60%，维修保养占40%。但是，该项目不包括教师工资。同样资金是指定用途的，因此可能与学校的需求不一致。

7.越南：弱势儿童初等教育项目

越南的弱势儿童初等教育项目于2003年至2010年实施，重点是实现基本的学校质量水平，特别关注为高度脆弱儿童采取的行动。越南总共615个区中，有227个是最贫穷的区。该项目针对大约70%的弱势儿童。

该项目针对的对象是贫困儿童，即失学儿童、就读劣等学校、身有残疾或属于其他的弱势群体。目标是在地区一级。现行的公式拨款的不足之处在于项目以地区而非学校为目标。一个地区内所有的学校都有资格获得项目资助，意味着一些境况较好的学校也包括在内。

五、公式性拨款策略有效实施的建议

政府实施公式性拨款策略扶持弱势群体的利益是教育支出公平性的体现，当然现行的公式拨款存在不足之处，为此从三方面提出有效实施公式性拨款策略的建议。

1.公式拨款需要考虑到区域不平等

在大型的分权体系中，教育资金由地方政府和中央政府共同决定，鉴于较贫穷的州几乎不可能像较富裕的州那样贡献那么多，不平等可能会持续下去。也就是说，政府的教育支出更倾向于富裕地区的学生。同样，不同省份通过地方税收来增加教育收入的能力差异很大。以巴基斯坦为例，富裕的旁遮普省通过自己的税收增加了11%的总收入。而相对贫穷的俾路支省只有3%。尽管2009年为确保巴基斯坦各省之间更公平地分配资源，政府进行了一些改革，但各省拨给各地区的款项仍然受到严重不公平现象的困扰。巴基斯坦共划分为四个省：旁遮普省、信德省、开伯尔—普赫图赫瓦省和俾路支省。在巴基斯坦的四个省中，失学儿童比例最高地区的教育预算最低。显然，贫困和富裕地区的经济不平等导致税收的贡献率不等，区域的不平等伴随着政府教育支出的不平等。因此，为实现公平地分配资源，公式拨款需要考虑各区域的不同情况，关注到类似失学儿童较高的区域。

2.再分配公式需要包括教师工资

在许多制定了公式拨款的国家，尽管教师工资占教育支出的绝大部分，但教师工资不包括在公式拨款中，这限制了再分配的有效性。例如，在斯里兰卡，教育质量投入方案占教育经常预算总额的2%，因为没有考虑到教师工资。同样，在南非，旨在向处境不利地区支付更多资金的赠款限于非薪金经常开支。非薪金开支只占学校预算的8%至10%。合格教师的分配继续向较富裕的学校倾斜，而忽视了乡镇和农村地区生师比例较高的学校。巴西提供了一个相反的例子，60%的基金被指定用于教师工资。FUNDEB强制要求所有教师获得最低资格，这意味着到2002年该国北部贫困地区的几乎所有教师都获得了所需的最低教学资格。

再分配公式需要包括教师工资，旨在增加乡镇和农村教师的工资待遇，以此吸引更多的优质教师投身于贫困地区儿童的教育。通过政府公式性拨款策略，提高乡村教师薪金开支，留住人才在贫困地区，从而改善弱势群体的学习成果。

3.增加学校对教育支出的自主程度

学校需要在资源支出方面拥有自主权，并指导其使用方式，以解决弱势群体的教育质量问题。当健全的问责机制到位时，增加学校在如何使用资源方面的自主权，可以确保资源被用于消除不平等差距方面发挥作用。然而，在现实中，对资金如何使用的严格指定限制了一些国家分散决策的潜在有效性。在印度，尽管做出了各种承诺，要增加学校和学校管理委员会在支出决策上的自主权，但这在实践中并没有发生。同样，在斯里兰卡，教育质量的投入是根据教育部管理的准则选择的，这些准则并不总是与学校选择的开支相一致，并且严格的预算线的定义使适应学校的需要变得更加困难。然而，墨西哥的例子却表明更大的学校自主权可以改善学习。墨西哥的学校能够将发放给家长协会的助学金增加一倍，这与西班牙语和数学考试分数的显著提高有关。政府可以结合财政支配能力，将家长的助学金考虑到公式性拨款策略，这对于提升教育质量有显著成效。当家长拥有一定数额的可支配的资金，并热忱地投入到学校的项目，那么家长和学生的权益也会得到落实。

根据这些国家的经验，首先，是确保向学校提供的赠款不被严格指定用途。严格指定用途往往意味着接受这些资金的学校的真正需求得不到满足。其次，在提供任何助学金的同时，应增加对提高学校和学校管理委员会能力的支持，以确保其能够以提高学习成果、从而消除不平等差距的方式使用助学金。