中美贸易战背景下WTO面临的机制挑战、各国改革方案及中国应对

庄安林

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234)

一、问题的缘起

2018年7月6日，美国正式对中国340亿美元产品加征25%的关税，自此，中美贸易战开始打响第一枪[1]。随着中美贸易战的不断升级和加码，WTO改革之声再起，到底是中美贸易战吹响了WTO不得不改的号角，还是即有的WTO规则已经不适应经济全球化深化所带来的全球贸易格局与利益分配模式调整，从而导致WTO内生危机和改革机理。诚然，1995年1月1日，GATT时代终结，WTO时代到来，WTO开始负责全球贸易规则的制定和运行，标志着多边贸易体制进入了一个崭新的阶段，但取得众多成绩的背后也出现了发展中的困境。自1999年WTO西雅图部长会议以来，WTO多边贸易体制需要改革的呼声不断出现，虽然会议上也提出了众多改革方案，但由于缺乏强有力成员的推动，WTO改革一直止步不前[2]。

中美贸易战所带来的WTO改革似乎到了不得不改的边缘，被誉为“皇冠上的明珠”的WTO争端解决机制陷入了生死存亡之争。美国贸易代表办公室(USTR)于2018年1月19日发布的《中国遵守WTO规则状况年度报告》对WTO规则无法有效遏制中国扭曲市场的行为表达了强烈不满，对WTO处理中国特有的贸易政策工具的能力表示了极度失望[3]。由此，特朗普认为，中国的这十几年的发展得益于WTO，而WTO在一定程度上重创了美国经济并把美国禁锢在不合理的关税之中，美国还指责WTO争端解决机制上诉机构越权，以此拒绝上诉机构法官遴选，并扬言要对WTO进行改革，如果WTO不能让美国满意，美国将退出WTO。

基于以上WTO面临的生存危机，世界主要大国都提出了相应的改革方案。本文试图说明中美贸易战给WTO带来的机制挑战，并对各主要国家WTO改革方案进行梳理，以此提炼世界对WTO改革的需求侧要求，提出中国对WTO改革的供给侧应对。

二、中美贸易战背景下WTO面临的机制挑战

中美建交几十年来，经济相互依赖、深度交融，已经形成了你中有我、我中有你的良好格局，2018年以来，中美经济脱钩论等论调伴随着中美贸易战不断发酵。中美贸易战似乎突如其来、悄无声息，回顾中美贸易战的进程，贸易战具体从哪天开始，各种说法较不统一，国际上比较认可的时间节点是2018年3月8日美国开始对包括中国在内的多个国家钢铝产品加征关税，我们可以把它作为一个重要节点[4]。也有学者认为，2018年7月6日，美国宣布对价值340亿美元的中国产品加征25%关税，标志着中美贸易战正式拉开序幕[3]，因为在此之后，美国对中国商品征税层层加码，中国也开始对美国商品加征对等关税，中美相互把对方作为攻击的对象，贸易摩擦进入相持乃至巅峰阶段，给世界经济和国际贸易造成了比较负面的影响。在这种情况下，被喻为当今全球贸易治理最核心的多边机制[5]，其争端解决机制更是被美誉为“皇冠上的明珠”的WTO为何没有发挥作用值得深思。纵观中美贸易战整个过程，WTO机制面临以下几方面挑战。

1.最惠国待遇原则遭到抛弃，单边主义强势回归

最惠国待遇原则是一成员方将在货物贸易、服务贸易和知识产权领域给予任何其他国家(无论是否为世贸组织成员)的优惠待遇[6]30。一方面，美国指责中国违反WTO规则；另一方面，却不断对从中国进口商品进行关税加码。2018年7月6日，美国对价值340亿美元的中国产品加征25%关税，2018年9月24日，对中国价值2 000亿美元的商品加征10%关税，并将在2019年1月1日开始将税率提高到25%[3]，中美贸易摩擦进入白热化阶段。与此同时，美国还掀起了“232之战”和“301之战”对包括中国在内众多国家进行制裁，包括美国贸易代表莱特希泽在内的多位政府高官表示支持政府动用1974年贸易法第301条款运用单边方式解决贸易摩擦，这与GATT缔约方在乌拉圭回合谈判中逐步打造出的DSU第23条严重不符。DSU第23条旨在为克服滥用“301措施”和GATT争端解决机制的缺陷而设立，目的是否定WTO多边体制下的单边行为(包括自助或报复措施)，确立WTO多边争端解决机制的独占性[7]，按照这条释义，如果美国认为中国存在不法行为，应该诉诸WTO多边争端解决机制，而不是擅自动用单边主义。基于以上分析，美国严重背离最惠国待遇原则，单边加征关税成为美国这一时期的处事逻辑。

2.贸易自由化原则遭到破坏，霸权主义逆势上扬

贸易自由化原则是指通过多边贸易谈判，实质性地削减关税和减少其他贸易壁垒，扩大成员之间的货物和服务贸易[6]33。然而，美国不仅没这么做，反而为了维护其在高新技术领域的优势，联合众多国家对中国进行新技术封锁，不断加强知识产权领域的保护并限制技术转让，以此来遏制包括中国在内的新兴经济体的发展。不仅如此，美国在2018年11月，与墨西哥和加拿大签订《美国—墨西哥—加拿大协定》(USMCA)以此替代《北美自由贸易协定》(NAFTA)划分“势力范围”并设置“毒丸条款”，规定如果当事方与非市场经济国家签订FTA，其他成员有权在6个月后退出《美国-墨西哥-加拿大协定》并建立自己的双边贸易协定[8]。①USMCA 第32.10.5 条。国际贸易在历史上的历程以及现代经济学的基本学说都证明，自由贸易有利于增进福利，促进工业的可持续发展[9]9，并可通过促进各种生产要素在国际间流动，为经济发展提供更多机遇，这也许能够论证旨在降低贸易壁垒的多边贸易体制的重要性以及合法性[5]。现在的美国不仅仅无视贸易自由化原则给世界带来福利，反而联合部分国家构建排他封闭的“小圈子”，联合相关国家打压中国并设置附加条款，其霸权主义行径理应得到有关国家的一致反对。

3.贸易互惠原则遭到打击，保护主义乘势抬头

互惠是缔约方之间贸易利益、优惠、特权或豁免的相互或相应的让与，是缔约方确立贸易关系的基础，而通过举行多边贸易谈判，对等地向其他成员开放本国市场是贸易互惠原则的具体表现形式[6]35-36。特朗普认为，中美贸易长期处于不平衡状态，美国承担着巨大的贸易逆差，这是中国特有的经济体制破坏了贸易竞争与公平[10]。实则不然，一方面，中美当前存在的贸易逆差与国际分工密切相关，这是经济全球化发展的必然趋势，符合贸易分工理论和资源禀赋理论的现实逻辑；另一方面，中美之所以呈现如此大的贸易逆差与美国对中国实行出口管制和禁运有关，尤其在美国称之为“国家安全”方面的军工产品和部分高科技产品，对于这些产品，美国不仅不对中国出售还胁迫其相关盟友与中国市场进行切割。不仅如此，美国还加大力度制裁中国民营企业华为技术有限公司，对其断供芯片并要求其盟友禁用华为5G服务，推出实体清单，企图把中国踢出全球价值链和供应链。美国的一系列保护主义举动不仅不会缩小美中贸易逆差，反而打击了贸易互惠原则，只会使美国及美国企业损失更加惨重，因此造成美国对中国贸易严重逆差的“双重悖论”。

针对以上WTO面临的机制挑战，未来WTO改革会何去何从，还有赖于WTO主要成员国和其他成员国的智慧和有效方案。

三、中美贸易战背景下美欧日WTO改革方案

在中美贸易战日趋激烈以及WTO面临或者即将面临上述机制挑战的过程中，一些国家提出了针对WTO改革的方案。美国对WTO改革的系统性建议主要体现在2019年3月1日的《2019年贸易政策议程及2018年度报告》之中，除此之外，在2020年2月28日的《2020年贸易政策议程及2019年度报告》中亦有所体现。欧盟于2018年9月18日提出的《WTO现代化：欧盟未来方案》是比较具体的WTO改革方案，未来有可能引领WTO改革走向。关于日本的WTO改革主张没有比较成文的改革方案，主要散见于2019年1月24日的WTO改革部长会议发布的声明和2018年9月25日举行的日美欧贸易部长会议上的联合声明[11]。

1.美国版WTO改革方案

美国贸易代表办公室(USTR)在《2019年贸易政策议程及2018年度报告》(以下简称“报告”)针对WTO改革提出了以下四项建议：

首先，美国指出当初WTO的规则框架设计没有充分预料到国家指导经济管理的成员国对全球贸易造成的破坏性影响，与此同时，当前的规则以及世贸组织存在严重缺陷的裁决，因此，美国谋求与欧盟和日本构筑一个三边下的合作机制，通过制定新的多边规则和使用其他措施来应对非市场经济地位带来的挑战。其次，报告认为世贸组织的争端解决机制尤其上诉机构已经偏离了原先的理解，大大削弱了现行制度的政治可持续性，于是，美国一再对争端解决机制进行施压以要求其遵守原先的谅解。再次，报告指出对于通知义务的遵守不力，使得世贸组织缺乏了履行现有义务的重要信息，进而导致谈判缺乏进展，所以，美国提出一项议案规定了未能履行通知义务的后果，除此之外，还要求有必要利用好世贸组织常设委员会，以提高透明度和全面执行世贸组织规则。最后，报告中关注的是发展中国家的待遇问题，美国认为世贸组织没有关于什么是“发展中国家”的标准，目前的“发展中国家”是各国“自我宣布”的，从而利用了世贸组织协定给予的发展中国家的所有“特殊和差别”待遇，以及目前在谈判或即将谈判中给予发展中国家的任何新的灵活性。在报告中，美国公开指责了巴西、中国、印度和南非充分享有的灵活性，并认为这对世界贸易组织构成了巨大的挑战[12]。

美国在《2020年贸易政策议程及2019年度报告》中表示，美国带头努力改变世贸组织，并从这几个方面入手，带头努力评估世贸组织上诉机构的失败，带头努力提高透明度和在与贸易有关的义务的通知方面的合规性以及提议更新成员的特殊和差别待遇的界定，以便WTO可以反映当前的经济现实等[13]，足以看出美国依然把世贸组织上诉机构和发展中国家特殊与差别待遇问题作为WTO改革的优先方向。

2.欧盟版WTO改革方案

欧盟对WTO改革方案主要见于2018年9月18日提出的《WTO现代化：欧盟未来方案》，在文件中，欧盟提出了三项WTO改革方案，分别为规则制定与发展、常规工作和透明度以及关于争端解决方面的措施[14]。

欧盟改革方案第一项涉及到规则制定与发展，指出要扩大谈判议程，以期制定规则，重新平衡制度和公平竞争；解决所有经济部门的市场准入，歧视和监管障碍；并加强贸易对实现国际社会可持续性目标的贡献。为了达成上述目标，欧盟表示在未来规则制定活动中应限制使用工业补贴和国有企业活动的提议，这包括提高透明度和补贴通知、更好地利用国有企业以及更有效地获取最具贸易扭曲性的补贴。与此同时，还要建立新的规则以解决服务和投资的障碍，包括在强制技术转让领域以及数字贸易领域。欧盟未来有关常规工作和透明度的提案要实现以下目标：(1)使世贸组织与变化中的世界更加相关和适应；(2)增强世贸组织的效力。欧盟改革方案第二项要求逐步调整WTO规则，通过缩小无效委员会的规模，促使WTO焕发新的生命力，而不是投入更多资源使闲置的委员会更加失效。欧盟有关争端解决的建议构成了第三项，世贸组织的争端解决功能正处于严重危险之中，需要会员国迅速采取行动来维护，由于美国继续阻止上诉机构的任命，上诉机构目前已经陷入瘫痪状态。欧盟对未来的建议是，通过提高上诉机构的透明度和咨询义务来更改DSU第17.5条中的90天规则，第17.5条可以修改为规定“除非双方另有协议，否则诉讼不得超过90天”，还有一些变化可以对上诉审查的时间框架产生积极影响，比如，将上诉机构成员从7名增加到9名、规定上诉机构的成员资格是全职工作以及为上诉机构成员提供一个单一但更长的期限(6—8年)[14]，以此来增强上诉机构的稳定性和独立性[15]。

3.日本版WTO改革方案

日本没有像美国和欧盟那样提出比较成文的改革方案，但是通过2019年1月24日的WTO改革部长会议发布的声明和2018年9月25日举行的日美欧贸易部长会议上的联合声明，日本对于WTO改革的建议日渐明晰。

在2019年1月24日的WTO改革部长会议发布的声明中，日本提到要全面支持和维护由WTO发起的、以快速恢复争端解决机制为目标的改革进程，表示希望各国回到多边贸易体制中来，激活WTO的谈判机能，强化WTO的监督功能和透明度并希望一些成员减少补贴等扭曲市场的行为。①2019 年1月24日在瑞士达沃斯召开、由加拿大牵头少数国家参加的 WTO 改革部长会议上发布的声明。除此之外，日本对于WTO改革的建议还体现在2018年9月25日举行的日美欧贸易部长会议上的联合声明之中。在文件中，日本和美欧首先强调第三国非市场导向政策导致了严重的产能过剩，创造了不公平条件并且破坏了正常贸易的运行，因此，日本同意美欧的做法，采取有效行动共同遵循以市场为导向的环境。其次，日本与美欧也关注了产业补贴和国有企业问题，认为第三方国家对企业的补贴造成了市场的扭曲并对他们产生了不利行为，日本同意美欧有必要就加强有关产业补贴和国有企业的规则深化共识包括制定有效规则来解决国有企业扭曲市场行为以及对抗尤有伤害力的补贴方式。再次，日本和美欧表达了共识，即任何国家都不应通过使用合资要求、外国股权限制、行政审查和许可程序或其他方式要求或迫使外国公司向国内公司转让技术，日本同意对各种有害的技术转让政策和做法及其影响展开更深入的调查和分析。最后，日本和美欧还就世贸组织改革问题以及关于数字贸易和电子商务方面的问题加强了共识，宣称发展中国家地位的先进世贸组织成员在当前正在进行和未来进行的世贸组织谈判中承担全面义务，同时，日本也同意与美欧合作促进数字贸易和数字经济的发展，以及通过促进数据安全改善商务环境。

美欧日三国改革方案可谓“小同大异”，三国在产业补贴、技术转让和对于发展中国家地位的看法基本一致，但对于争端解决机制方面，美国是极力施压，企图使争端解决机制符合美国的标准，而欧日则努力维护争端解决功能不使其陷入瘫痪。在对WTO机制的看法上，美国和欧日呈现出了明显的不同。在WTO机制面临摇摆之际，美国极力构建美欧日三边下的合作机制，依然维护自己的“小圈子”，企图把中国等国家排除在外，仍然破坏了WTO最惠国待遇原则、贸易自由化原则和贸易互惠原则。欧盟WTO改革方案的主基调是坚持多边贸易体系并且坚信WTO对于维护公平和贸易自由必不可少，各国应该在WTO框架下进行协商，防止当前WTO被边缘化。日本也坚定地维护以WTO为核心的多边贸易体制，尤其在WTO面临机制挑战和上诉机构陷入停摆之际，并且坚定维护多边贸易体制一直是战后日本自由贸易政策的基石[11]。

四、中美贸易战背景下中国对WTO改革的需求侧供给

面对WTO存在的机制危机以及美欧日改革方案，中国也提出了自己的改革意见，主要见于2018年11月中国商务部发布的《中国关于世贸组织改革的立场文件》，文件阐述了中国关于世贸组织改革的三个基本原则和五点主张。三个基本原则是：第一，世贸组织改革要维护以非歧视和开放为核心的多边贸易体制；第二，要保障发展中成员应有的利益；第三，要坚守协商一致的决策机制。五点主张是：第一，维护多边贸易体制的主渠道地位；第二，优先处理危及世贸组织生存的关键问题；第三，解决贸易规则的公平问题并回应时代需要；第四，保证发展中成员的特殊与差别待遇；第五，尊重成员各自的发展模式[16]。除了中国方案框定之外，中国还要积极回应当前WTO面临的机制挑战，维护自己的核心利益，因此需要正视美欧日对中国的诘难，慎用“西方”概念；维护WTO体制权威，重塑上诉机构组织活力；积极参与WTO改革议程创设，加大改革开放力度。

1.中国需要正视美欧日对中国的诘难，同时慎用“西方”概念

WTO当前面临的困境，一方面，与WTO不适应时代的发展；另一方面，与美国对中国消极判断以至发动贸易战相关。美国一直认为，自中国加入WTO以来，没有严格履行入世承诺，是一个非市场经济国家，在与其进行贸易的过程中占了美国的便宜，对国有企业进行补贴以及2010年中国成为世界第二大经济体以后，依然享受发展中国家特殊和差别待遇。这都是本次中美贸易战的核心议题，与此同时，美国还纠集欧日对中国进行诘难。面对这种情况，中国越是回避越难以解决问题，而应该积极面对并做出回应。对于履行入世承诺问题，不能是美国一家之言说了算，况且WTO总干事拉米说过，中国已经很好地履行了入世承诺，并且在履行WTO承诺方面是A+，①WTO前总干事拉米说：“China has done really well in terms of implementing its long list of commitments”。引自余永定：中美贸易 战的前景，2019年6月1日中国金融四十人论坛(CF40)与日本野村综合研究所(NRI)在北京共同举办的第九届“中日金融圆桌研讨会”上的发言，见于http://www.ittime.com.cn/news/news_28020.shtml(上网时间：2020年8月7日)。可以说中国很好地履行了入世承诺，美欧日却不愿意承认中国市场经济地位。针对国有企业进行补贴问题，本不应该成为问题，因为《中国入世议定书》已对国有企业相关问题做了承诺。因此，有学者指出，在对国有企业进行谈判时，首先，应以中国入世两份报告为蓝本，对比该报告、议定书与CPTPP、USMCA中的国有企业条款，从而对义务进行分类：相一致的义务、不一致的义务及新增义务；其次，与我国体制完全背离的义务，要根据争端解决机制中已有案例据理力争；最后，还要增加“监管中立”条款[18]。发展中国家特殊与差别待遇原则是WTO的一项基本原则，应该受到各国认可，虽然发展中国家没有统一标准，这使得特殊与差别待遇原则造成了混乱，对此进行规范成为当务之急，欧盟在对发展中国家议题改革的衡量标准上设置了“毕业”条款，这不失为一种方法，但中国要进行严格厘清自身情况，不能轻易放弃自身发展中国家地位，巴西在 2019年3月放弃特殊与差别待遇之后，就被认为是放弃了发展中成员身份，结果在WTO内陷入两面不讨好的尴尬境地[18]。与此同时，美欧日对于WTO改革方案中也有很多不同之处，比如对自由贸易的维护、上诉机构改革以及发展中成员特殊与成员待遇等问题上，因此，中国应该区别对待，不能把欧日连同美国一起统称为“西方”，这样只会把欧日推向自己的对立面，不利于中国在WTO议程设置和改革问题上的灵活谈判，有些与中国方案相近的问题应该趋近欧日方案，扩大自己的朋友圈。

2.维护WTO机制权威，重塑上诉机构组织活力

1995年1月1日，WTO时代正式来临，二十多年来，WTO的运营为世界经济发展、国际贸易有序进行以及各国进一步取消关税等壁垒做出了不可磨灭的贡献，其争端解决机构的建立更是被誉为WTO“皇冠上的明珠”，开启由“权力之治”向“规则之治”的转变。中国正是在这样的背景下，于2001年经过前期艰苦卓绝的努力谈判加入WTO，享受了全球贸易自由化的便利，通过国际国内双轮驱动以及投资、出口和消费取得了今天的发展，同时也为世界经济做出了自己的贡献，应该说中国的发展离不开世界，世界的发展同样离不开中国。然而，2018年以来的中美贸易战，使得世界经济和全球贸易进入了一个不稳定的“脱钩”时期，伴随着美国的霸权主义、单边主义和美国优先的狭隘观念，贸易脱钩、技术脱钩以及信息脱钩等“新冷战”论调不断显现，最惠国待遇原则和贸易自由化原则等WTO基本原则遭遇到前所未有的挑战，上诉机构大法官仅剩一人，已经不能正常运转，陷入停摆，因此，联合国秘书长古特雷斯2019年9月在联合国会议有所担忧地认为，中美竞争和博弈如果继续下去的话，将会出现一个世界、两套体系、两套标准、两个市场，世界经济将会出现大分裂[19]，这无疑成为摆在世界面前的难题。中国是经济全球化和贸易自由化的受益者，一方面，需要坚定维护WTO体制权威，比如在WTO改革议程中增加防止贸易战条款，惩罚单方面以“国家安全”为由不诉诸争端解决机制的方式，捍卫最惠国待遇原则和贸易自由化原则，防止WTO倒退到GATT时代以及“规则之治”逆流到“权力之治”的“霍布斯丛林”状态；另一方面，中国需要联合欧日等与美国在上诉机构大法官遴选有重大争议的国家，在一定情况下暂时放弃“协商一致”原则，由除美国之外的163个成员重新启动上诉机构成员遴选，从而重塑上述机构组织活力，使其正常运转。

3.积极参与WTO改革议程创设，加大改革开放力度

中国是世界上最大的发展中国家，也是世界新兴经济体的代表，但是长期以来却面临着在重要国际经济组织话语权不足和规则议程制定权欠缺的尴尬局面，这不仅不利于中国自身的发展以及在世界经济布局中与自身相称的地位，同时也对以中国为引领的发展中国家和新兴市场经济体不利。因此，在中美贸易战背景下围绕WTO生存危机等一系列问题也给中国积极参与WTO改革以及进行议程创设提供了一个良好的契机。在一些新议题上，比如电子商务、数字贸易、中小企业、发展与竞争能力建设、投资便利化、监管一致性等，中国要以我为主，站在世界大多数发展中国家的立场来提出自己切实可行的方案，一方面，维护自身利益，为未来自身发展留有余地；另一方面，扩大朋友圈，争取广大发展中国家包括新兴市场国家在内的经济体支持，从而确保中国提出的方案能够得到大多数国家支持，进而引导WTO改革话语和规则制定。在一些老问题上尤其在当前围绕技术转让、国企改革、非市场经济地位以及发展中国家“特殊与差别待遇”等棘手问题上，中国要与欧日寻找共同话语空间坚定维护自身核心利益以及合法地位，面对WTO当前困境，提出共同改革提案，确保在WTO新一轮改革中获得支持和通过。与此同时，中国还要继续加大改革开放力度，越要在最危难的时刻，越是在遭受打压的时候，越不能关闭开放的大门，越要越开越大。一方面，中国需要加大改革力度，按照国际标准严格要求自己，对国内企业进行抗压测试，清理各项补贴政策，对有些企业补贴予以“毕业”，推动以竞争中性为原则的市场体制机制改革，清理与外商投资法不协调的政策法规，严厉打击盗窃知识产权、技术转让等行为[15]；另一方面，继续加大开放力度，拓展国际市场空间，在某些产品上，增加进口，减少出口，让更多国家享受中国开放的红利和机遇，在与美国的贸易逆差中，中国需要适时缩小逆差，面对美国打压，更不能把美国企业和人民推到中国的对立面，而是要给美国企业适当的优惠从而留住美国企业，以退为进，以空间换时间，避免形成联合国秘书长古特雷斯所担忧的一个世界、两套体系、两套标准、两个市场的世界经济分裂局面。