河南重要河湖岸线保护与利用规划编制研究

邰肇悦，石 琳，王理航

(1. 河南省水利勘测设计研究有限公司，河南 郑州 450016；2.河南省有色金属地质矿产局第二地质大队，河南 郑州 450018)

河湖岸线不仅具有自然属性，提供输水输沙通道和水生生物栖息场所，还具有经济社会功能属性，保障人类生产生活需要[1]。河南省在黄河流域生态保护和高质量发展、淮河生态经济带建设、汉江生态经济带、中原城市群建设等新形势下，涉水建设项目增多，对河道防洪安全、河势稳定、供水安全、生态安全以及航运安全等方面的影响日益显现，对河湖管理的要求越来越高，而河湖管理范围划定工作落实难度大，岸线功能界定不清，管理缺乏依据，管控能力不足，导致部分河段岸线无序开发和过度开发等问题突出，违法围垦河湖、侵占河湖水域岸线的行为时有发生，严重影响河湖水域岸线管控[2]，不能满足经济社会高质量发展对防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境的需求。

近年来，中央出台一系列政策推动河湖管理工作，河湖管理工作主要包括河湖管理范围划定、河湖岸线保护与利用规划与水利基础设施空间布局规划等相关规划编制、河道采砂综合整治以及河(湖)长制管理和制度建设等内容。为贯彻新时期治水思路对河湖管理提出的新要求，推进国土空间规划体系建立强化空间管控的要求，落实河(湖)长制加强河湖水域岸线管理保护任务，全面监管“盛水的盆”和“盆里的水”，2018年，《河南省人民政府关于实施四水同治加快推进新时代水利现代化的意见》(豫政〔2018〕31号)中提出扎实推进河湖管理与保护的工作任务。

为解决河湖管理突出问题，以推进河湖管理范围划定、合理划分河湖岸线功能分区、强化河湖水域岸线空间管控、加强水域岸线监管能力建设，河南省组织编制了《河南省重要河湖岸线保护与利用规划》，对河南省19条重要河湖进行岸线功能分区，以规划为依据，严格分区管理和用途管制，以解决岸线保护与开发的矛盾，在保护中有序开发、在开发中落实保护。

1 研究区域概况

河南省自北向南地跨长江、淮河、黄河、海河四大流域，分别处于长江流域支流的源头区、淮河流域的上游、黄河流域的中下游及海河流域的源头区。省内河流湖库数量众多，岸线资源十分丰富，其中1000km2以上的河流有66条，干流河道长约10342km。河南省承载了全国7.0%的人口、5.4%的经济总量和10.2%的粮食产量，是国家重要的粮食生产和现代农业基地，也是全国重要的经济增长板块。

2 河湖保护利用现状

2.1 河湖保护现状

河南省河湖水域岸线涉及省级以上自然保护区30处，面积768191.70hm2；国家级湿地公园35处，面积81280.88hm2；省级湿地公园63处，面积41924.87hm2；国家级水产种质资源保护区20处，面积176973.82hm2。此外，全省共有省辖市级饮用水源地65个，其中地表水型22个(湖库型8个，河流型14个)，地下水型42个。省内8处自然湖泊涉及的保护类型为自然保护区和湿地公园，其中淮阳龙湖进入河南淮阳龙湖国家湿地公园名录，开封黑池和柳池进入省级自然保护区名录。

2.2 岸线开发利用现状

河南省人口数量众多，东部地区位于黄河流域下游区、淮海流域平原区，耕地面积广，是国家主要的粮食产区，水资源用水需求十分巨大，尤其是地表水，因此河道两侧和水库湖泊等水域岸线的开发利用程度较高。

近年来，河南省水利工程建设成就显著，至2020年底，全省堤防总长20231.93km，已建水库2510座，大中小型水闸5887座。全省涉河取排水设施众多，共有取排水泵站2401座，共有规模以上入河排污口543个[3]。

河南省针对岸线利用的跨河设施主要包含水利设施和市政设施两类，其中水利设施以橡胶坝、水电站建筑物以及输水工程(倒虹吸、渡槽等)为主，市政设施以跨河桥梁，电力、通信、热力、石油天然气等跨河管线为主，数量较多。全省现有港口码头泊位87个，主要分布在淮河、长江流域。

2.3 岸线管理现状

河湖岸线保护与开发利用涉及水利、交通运输、自然资源、生态环境等多个部门，各部门目前按管理职能分工分头管理。省内按职能分工，流域机构、省、市、县各有关部门依法履行各自管理职责。涉及水利部门的岸线主要管理内容包括河道管理范围内建设项目及其他岸线开发利用活动对河道防洪的影响等审批许可和日常监督管理；涉及交通运输部门的主要管理内容包括港口、码头、桥梁建设等；涉及自然资源部门的管理主要内容为国土空间等用地规划审批许可；涉及生态环境部门的管理主要内容包括与河湖水域岸线相关的生态保护等。

目前省内河(湖)长为河湖岸线管理主体的管理机制已经形成。全省省、市、县、乡、村五级河长组织体系，市、县、乡、村四级湖长组织体系已全面建立，全省近5万名河长湖长上岗履职，组建了省、市、县三级河长制办公室，并形成了一套较为完善的政策机制。

3 存在问题

3.1 河湖管理范围边界不清，清四乱任务艰巨而长久

虽然河南省河湖管理范围划定工作已基本完成，但存在与土地利用、生态红线、基本农田、自然保护区等各管理单元的协调完善问题，对河湖岸线开发利用监管存在不利影响。近年来，省内虽加强河湖管理工作，开展河湖“清四乱”等专项行动，取得一定成绩，但一些河湖水域、滩地尤其是中小河流被侵占围垦、违章乱建现象仍有发生，部分河道还存在零星盗采砂石及取土现象，四乱问题还没有得到彻底解决，对防洪、供水、生态环境安全等造成一定影响。

3.2 河湖岸线功能定位不清，部分地区岸线布局及利用不合理

省内河湖水域岸线缺乏统一的规划指导，功能定位不清，对岸线的防洪、供水、航运、生态环境等需求缺乏统筹，目前岸线存在重开发利用、轻岸线保护的问题，无序开发和过度开发问题凸显。省内海河流域和黄河流域等地区人口密集，岸线资源开发利用程度高，但又同时存在岸线“占而不用”、“多占少用”等不合理利用现象，部分岸线利用项目缺乏规划协调，开发利用方式粗放、资源利用效率低，造成岸线分类功能没有充分发挥，影响经济社会高质量发展。

3.3 河湖岸线空间管控缺乏依据及管控要求

国土空间规划体系建设等新形势下对河湖水域岸线等涉水空间提出了新的管控要求，强调规划约束和严格河湖水域岸线空间管控，而目前河湖水域岸线空间管控缺乏依据，对河湖管理和岸线科学合理利用造成困难，也不足以科学合理规范涉水活动、有效支撑行政管理部门对岸线保护与利用活动的日常监管和审批。

3.4 河湖水域岸线监管能力有待加强

河湖管理不仅是水利工作的薄弱点，更是水利现代化建设的难点。河湖岸线的防洪供水安全、河流生态环境保护和开发利用等多方面要求仍得不到统筹协调，不能满足新形势下对生态保护功能、岸线资源利用等的监管需求。岸线管理涉及行业和部门众多，省内虽全面建立了河(湖)长制管理机制，但管理权责有限，部门间和行业间仍存在多头管理现象，需进一步加强有效的沟通、协调。河湖管理缺乏用途管制和分区开发建设项目准入制度，开发利用与治理保护不协调。日常执法管理能力薄弱，缺乏有效控制手段，河道遥感监测体系还未完全建立。

4 规划方案

4.1 岸线功能区划分

根据《河湖岸线保护与利用规划编制指南(试行)》规定的边界线和功能区划定的原则与方法[4]，以实地测绘成果为底图，确定河南省19条重要河湖的临水边界线和外缘边界线，明确各河湖岸线的管理范围，在此基础上划定各河湖岸线功能分区(保护区、保留区、控制利用区、开发利用区)，并统计各河湖岸线长度及功能区个数等特征参数。在本规划中结合实际情况，将饮用水水源地一级保护区以及重要枢纽工程上下游为了保护枢纽安全的河段划为岸线保护区，将国家级和省级自然保护区的实验区、国家湿地公园、水产种质资源保护区、滞蓄洪区、具备开发条件但暂未开发的岸线划为岸线保留区，将已建及拟建的铁路、公路桥梁等重要涉水工程及设施、饮用水水源地二级保护区、开发程度较高的城区河岸段划为岸线控制利用区，将未开发的规划城区河岸段、沿岸乡镇村庄比较密集的河段划为岸线开发利用区。

对省内卫河、共产主义渠、洛河、伊河、淮河、贾鲁河、白河等19条重要河流(段)共划分岸线功能分区3671个，岸线总长度8518.7km。其中，岸线保护区345个，长度1247.0km，占岸线总长度的14.6%；岸线保留区1391个，长度4344.2km，占岸线总长度的51.0%；岸线控制利用区1174个，长度1641.9km，占岸线总长度的19.3%；岸线开发利用区761个，长度1285.7km，占岸线总长度的15.1%。

4.2 岸线保护与管控

4.2.1岸线管控要求

针对岸线划分的保护区、保留区、控制利用区、开发利用区分区分类进行管控。岸线保护区和保留区应根据保护目标有针对性地进行管理，严格按照相关法律法规的规定，规划期内禁止建设可能影响保护目标实现的建设项目。岸线控制利用区管理重点是控制其开发利用强度，严格控制建设项目类型，注重岸线利用的指导与控制，以实现岸线的可持续利用。岸线开发利用区在不影响防洪安全、河势稳定、供水安全、航运安全和水生态环境的情况下，应依法依规履行水行政许可相关手续后，科学合理的开发利用。任何进入外缘边界线以内岸线区域的开发利用都必须符合岸线功能区划的规定及管理要求，且不得逾越临水控制边界线。岸线边界线可根据河道湖泊整治、管理情况适时调整，其调整必须由原审批机关或由其授权单位批准。

对现有岸线开发利用行为不合法、不合理以及不符合功能区管控要求的，需对原有岸线利用及其布局进行规范和调整，实现岸线的有效保护与合理利用。结合河长制河湖“清四乱”，依法依规对乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题开展清理整理，并对违法违规以及严重影响防洪安全、河势稳定和水生态环境安全的岸线利用项目进行逐步搬迁或清退、对不符合岸线功能区管控要求以及对岸线不合理占用项目进行整改和调整。

4.2.2岸线管控能力建设

加强河湖岸线管控制度建设。建立岸线保护区保护制度，严格禁止开发。完善涉河建设项目管理制度标准，严格涉河建设项目管理。建立健全河湖日常监管巡查制度，加强对涉河建设项目的巡查检查，对违法违规问题早发现、早处理。

强化河湖岸线管控监督建设。河湖岸线管控要与各级河长紧密结合，压紧压实河湖管护责任。持续开展清理整治，明确岸线管控指标体系，实行同级各部门联动、省市县各级联动。切实加强涉河建设项目实施监管，明确监管责任主体，加大行政执法力度。

提升河湖岸线监测能力。依据现有河长制平台，增扩河湖水域岸线管控功能，充分利用遥感卫星、大数据、移动互联等信息化技术手段，整合现有基础数据和空间地理数据，对接国土空间管控平台。整合水利、自然资源、生态环境等部门的河湖岸线监测点站等，建设布局更合理、功能更完善的河湖岸线监测系统。加强涉河建设项目信息化管理。逐步建立完善涉河建设项目台账，并积极利用卫星遥感、视频监控、无人机等技术手段，动态采集河湖水域岸线、涉河建设项目变化情况，实行动态跟踪管理。建立河湖管理信息系统，逐步将河湖岸线功能分区、涉河建设项目信息纳入“水利一张图”，推进信息化管理。

5 结论与建议

河南省重要河湖岸线保护与利用规划梳理分析了省内河湖岸线保护与利用的现状及问题，根据省内19条重要河湖确定的管理范围划定了临水边界线和外缘边界线，划分了功能分区并针对各功能分区提出了管控要求和调整措施，为河湖岸线管理提供了科学的规划依据，有利于河湖岸线的有效保护与合理利用。

通过规划编制，可为河南省其它河湖岸线保护与利用规划编制提供参考。同时规划编制过程中，对河湖岸线保护与利用规划编制提出以下两条建议。

(1)可因地制宜增加洪水分析与管控指标确定等内容。

对于未划定河湖管理范围的河段，尤其是无堤的平原河段，可增加洪水分析和设计水位计算，便于确定河道临水边界线和外缘边界线。

河湖岸线管控需按划定的功能分区分类进行管控，但是功能分区类型较多，管控难以落实，需细化管控指标，有利于具体落实实施和考核。

(2)加强与自然资源、环保、交通部门协调，统一管控标准。

河湖岸线保护与利用规划目前为水利部门推行的加强河湖岸线管控的具体措施，但岸线功能分区内仍涉及自然保护区、湿地、码头、桥梁、排污口等与自然资源、环保、交通部门交叉管理的区域，建议联合其他部门出台协调办法，统一管控标准。