基层政府防范化解重大安全生产风险的法治化路径

符晓冬，温 波

(苏州科技大学 马克思主义学院，江苏 苏州 215009)

党的十九大报告提出：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。”这里，防范化解重大风险被摆在打好三大攻坚战的首位。习近平总书记在“高级领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班上，深入分析了全面推进伟大事业进程中所面临的七大领域的重大风险，其中社会领域就包括安全生产工作，并明确要求要运用法治化思维提高风险防范和化解的能力。

一、基层政府防范化解重大安全生产风险法治化的背景与意义

近年来，基层政府面临的最大风险就是生产安全事故风险，如“昆山8·2特别重大粉尘爆炸事故”“天津港8·12特别重大爆炸事故”“深圳12·20特别重大滑坡事故”“盐城响水3·21特别重大爆炸事故”“河南三门峡7·19爆炸事故”等，事故发生使当地经济蒙受重大损失，当地政府工作计划受到严重影响，政府官员的工作积极性也遭到严重打击。据统计，近二十年，虽然生产安全事故数量总体上持续下降，重特大事故数量也呈总体下降，但分布到每年就呈多次反复螺旋波动式下降。依这个规律来推测，在我国安全生产形势未出现根本好转之前，重大安全生产风险将长期存在。因此，安全生产风险是基层政府防范和化解重大风险工作的重中之重。

党的十八届三中和四中全会提出了关于法治的总目标，这一总目标是基于目前基层政府治理体系和能力已经不能适应我国经济社会发展和变革而提出的。要实现总目标就要发展全局性工作，摆在第一位的就是建设法治政府，最具体、最全面的实践就在基层政府，这也是新时代法治政府工作的难点和落脚点。这说明在基层政府中推进防范化解重大安全生产风险法治化的快慢、基层政府这方面工作的好坏直接关系到法治中国建设的成效。基层政府的法治化建设对社会法治有强大的正面影响，对新时代社会和谐稳定发展，全面实现小康社会，以及对国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的战略意义。

二、防范化解重大安全生产风险法治化的内涵

风险本身不是危险或灾难，而是危险或灾难发生的可能性，所以说风险具有发展方向上的不确定性和规避上的可塑造性。由此可推知，重大安全生产风险的定义就是规模大、作用范围广、潜在危害后果严重的安全生产风险，就是重特大生产安全事故的不断发生，给社会稳定、安定造成严重的影响风险。防范化解体现了对重大安全生产风险进行有效干预的思想。如果不实施有效干预，重大安全生产风险很可能会引发重大危机。防范重大安全生产风险的目的是对安全生产风险进行控制，使其保持在合理的范围，防止其演变为重大风险；化解重大风险的目的是在重大风险形成后，消除其影响，限制其后果，避免其产生重大危机。在全面建成小康社会的决胜期，应对重大安全生产风险需要将防范与化解结合起来，力争不出现重大安全生产风险或在出现重大安全生产风险时扛得住、过得去。

法治化是一个与法治密切相关、内涵丰富的概念，基于对法治理念本质的理解，可以将这种“良法之治”理念得以制定、付诸实践的过程称之为“法治化”，也即是一般语境下的法治化，其终极理想是实现法治，实现新时代的法治化必须拥有法治思维。重大安全生产风险法治化的含义，是在遵循法治化思维的内涵时有一定突破，如《重大行政决策条例》中将突发应急处置做了例外处理，对效率与程序做了再平衡，虽然放宽了实施程序的限制，以效率为优先，但处置主线还是法治化。

三、基层政府防范化解重大安全生产法治化建设的路径选择

鉴于基层政府防范化解重大安全生产风险法治化的重要性，笔者以苏州市为例，从制度层面、环境层面对基层政府防范化解重大安全生产风险法治化的路径进行构建。

(一)完善我国基层政府防范化解重大安全生产风险法治化的制度机制

1.建立和完善相关立法

“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”习近平总书记这一部署表明，实现法治化首先要坚持立法先行，提高立法的质量，发挥立法的引领和推动作用。然而我国现有的关于安全生产的法律法规中，缺乏对基层政府防范化解重大风险的法律法规，使得政府在防范和化解重大安全生产风险时不靠前指挥，对存在的重大安全生产风险不能正确指导；政府各部门之间的权力、义务和责任也缺乏法律的明确规定，使得责任边界概化、模糊，推诿、扯皮现象严重。因此，要完善基层政府防范化解重大安全生产风险法治化，需要通过建立和完善相应的法律法规，以及出台具体的制定规定来解决现存的一些边界模糊、责任不清的问题。

苏州市在对防范化解重大安全生产风险方面的立法上相对走在前列。2011年，苏州市人民政府制定的《苏州市安全生产事故隐患排查治理暂行办法》概括了重大安全生产风险，对重大安全生产风险防范化解的责任、风险发现与认定、风险的整改化解、防范化解的奖励与处罚等做了详细规定。2012年，苏州市为进一步推动防范化解重大安全生产风险实施工作，规范各级政府的行为，提高防范化解的质量和效率，制定了《苏州市安全生产重大事故隐患排查治理工作考核办法》，考核办法对考核的流程、等级等都做了详细规定。

从2011年起，苏州市实施市、市(区)、乡镇(街道)三级政府挂牌督办重大安全生产风险制度，全市平均每年督办重大事故隐患651起，当年内95%都可以完成整改，全市每年投入整改资金约19亿元。此外，苏州市还出台了一些规定性文件，如关于挂钩乡镇安全生产工作的文件，推动各级政府和机关负责人挂钩重点区域和重点企业，党政领导干部都要进行挂钩，并对挂钩区域和企业安全生产负责。这些制度出台后，进一步规范了政府防范化解重大安全生产风险工作的程序，也进一步增强了防范化解重大安全生产风险的公开度及参与度，对于基层政府提高防范化解风险水平有着重要意义。

2.严格规范执法制度

新时代下衡量基层政府工作的优劣，必须转变执法理念，改进执法方式，进一步将严格规范执法贯穿于其中，正确处理好执法效率与程序公正、执法目的与形式的关系，努力实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。因此，严格规范执法制度，是基层政府实现防范重大风险法治化的重点和关键。

苏州市制定印发了《苏州市行政执法公示办法》《苏州市行政执法全过程记录办法》《苏州市重大行政执法决定法制审核办法》等行政执法“三项制度”，认真贯彻落实国家安监总局制定的《安全生产监管执法监督办法》相关要求，有效开展执法监督工作。苏州市各地区为进一步推动安监执法规范化建设，提高安监执法规范化水平，专门印发了执法规范，如昆山市组织编印了《安全生产执法手册》、张家港市制定出台了《张家港市安监局现场执法记录仪管理使用规范》等。

3.完善追责问责机制

“对责任单位和责任人要打到疼处、痛处，让他们真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲剧重演。”习近平总书记这一论述表明，追责问责是倒逼责任落实的有效途径，是加强防范化解重大安全生产风险效能的重要抓手。不追责，压力就传导不下去，履行安全生产职责就会成为一句空话。追责针对的是企业单位中对安全生产风险的“视而不见”，是解决“不作为、慢作为”的常态化工作手段。问责要聚焦各级政府中对防范重大安全生产风险不得力、履行行政职能不到位、解决问题不及时的责任人。针对重大安全风险进一步演变成生产安全事故的情况，更要使用追责问责这样的“杀手锏”，抓住要害、击中命门。

苏州市各级政府和部门虽然做到了严格落实安全生产问责追责，对发现防范化解重大安全生产风险不力的单位，按照“四不放过”原则，坚持问题导向，全面开展责任倒查，严肃追究生产经营单位及个人的责任。但在对企业和监管部门追责问责时，以行政罚款和诫勉谈话为主，对企业相关责任人员动用刑事追责相对较少，对监管部门动用行政问责相对较少。据统计，苏州市在十八大召开后六年，企业因安全风险管控不到位造成的事故1 210起，实际行政罚款1 279家，个人651人。但建议司法机关追究刑事责任只有389人，已追究刑事责任308人，其中法院已经判决的142人。由此可知，苏州市因责任人安全风险管控不到位建议追究刑事责任的占事故比例的32%，实际追究占建议追究的79%，经法院判决的占追究刑责的46%，判刑的占判决人数的97%。最终，判刑人数占建议追究刑事责任的35%，占事故数量的11%；纪检监察部门问责公职人员132人，进一步追究公职人员刑事责任16人，分别占事故数量的10.9%和1.3%。苏州市政府下一步将针对暴露出的问题，与纪检监察、检察院、法院等部门进一步沟通，既要严肃追责企业责任人，对防范化解安全生产风险工作不落实、措施不到位的，一律予以严肃追责；也要严格问责监管部门责任人，严格按照“谁监管谁负责、谁检查谁负责、谁审批谁负责”的原则，从严从快问责相关监管人员。

(二)营造良好的基层政府法治化环境

苏州市政府着力强化营造良好的政府法治化环境建设工作，出台了《关于进一步加强法治政府建设宣传工作的通知》，全市建立法治政府建设信息网络联络员制度，广泛宣传法治政府建设成效和经验做法，苏州市政府办公会安排了对《江苏省安全生产条例》《民法总则》、新《中小企业促进法》等法律的多次专题学习活动。平均每年拟任用的150人次县处职领导干部参加任前法律知识考试，切实提高了基层政府领导干部这一“关键少数”的依法决策、依法行政和依法管理水平，对苏州基层政府营造良好的法治化环境，对基层干部树立良好行政理念和行政能力有潜移默化的作用。

1.转变基层政府行政理念：从“人治”走向“法治”

“人治”通常以利己为动机，以人为标杆，下级在执行过程中会以“这是领导决定的、领导让做的”去执行，长期下来容易使下级对上级形成依赖，并逐渐养成消极被动的意识和行为。而“法治”只以明确的法律条文为依据，要求每个公民均按照法律规定办事，敦促每个公民都要严格遵守法律法规，自觉严格履行自身职责。所以相较于“人治”，“法治”更能体现公平与公正，更能保证防范化解的主动性，更能营造长久和安全的环境。因此，在基层政府的治理过程中，政府工作人员要力促转变观念，树立法治意识，并以上率下，在防范化解重大安全生产风险的过程中，运用法治理念、法治思维、法治方式来指导工作。人民群众在“知法”后，要“守法”“用法”，并善于运用法律武器来解决重大安全生产风险。

2.提升基层政府行政能力：从“一元管理”走向“多元协作”

现在基层政府面临后工业安全生产风险日益增多，要解决这一长期危及人民群众切身利益的问题，不能仅依赖政府或应急管理部门的单打独斗，在防范化解过程中，政府其他机关及社会必须广泛参与，唯有如此，才能充分调动全民积极性，群策群力，用努力和智慧共同防范和化解出现的风险。因此，在基层政府防范化解的过程中，政府作为主导者，要高度重视对各方进行法治思想的教育，通过组织法治活动来提高其法治意识和素养，提高各方对法治的认同感和参与感。要利用好已有的法律法规，始终以法律为依据，运用法治的手段召集并督促各方共同协作防范化解重大安全生产风险解决困难，让政府的防范化解方式逐步从“一元管理”走向“多元协作”。

四、结语

目前，有关基层政府防范化解安全生产重大风险法治化思想具体研究的文献很少，大部分文献主要对其中“防范化解重大风险”作一定的解析，所以人们对防范化解重大风险停留在金融风险等熟悉度较高的领域。而安全生产是习总书记为天下大义、为人民福祉所关心牵挂的一大重要方面，必须梳理出正确的解决之道。法治化从字面上看其含义较为“教条”，但在为基层政府所用时目的明确，方式有所变换，其实质是为了构建一种内外相合，有礼有节，人人得以安其居、乐于做，天下大和的社会。

我国基层政府面对日益凸显的社会矛盾，必须通过相关手段对风险进行防范与规避，选择法治化路径是与公民生活和社会发展息息相关的。法治化是一种能够防范化解重大风险的良好路径，需要通过实践经验上升为法治规范，进而为基层政府提出更加符合新时代发展的法治化路径。