财政资金直达机制的实践与思考

王保防 烟台市牟平区财政局

2020年，为确保将2万亿元财政资金转给地方，我国建立了特殊转移支付机制，保证资金直达地方。2020年10月21日国务院常务会议上，李克强总理指出：“要研究建立常态化的财政资金直达机制，以改革的办法提高财政资金效能，更好服务经济社会发展大局”[1]。财政资金直达机制是在特殊时期探索建立的有效机制，是个比较大的利益调整，对于实现财政资金效益、提升财政政策效果具有积极意义。随着财政资金直达机制的实施，各项配套措施不断出台，直达机制也取得了较为明显的成绩。下一步，我国正在积极探索构建财政资金直达机制的常态化机制，完善资金监管的同时进一步提升财政资金使用效率。本文的研究目的是通过分析财政资金直达机制的实施及其效果，引发思考，提出建议，现实意义比较明显。

一、财政资金直达机制概述

（一）背景

一是特殊事件影响。2020年全球受到特殊事件影响，经济受到严重冲击，呈现衰退态势，我国的经济也受到了较大影响。各项主要经济指标呈现同比下降趋势，2020年一季度GDP同比下降6.8%，社会消费品零售总额同比下降19%。与此同时，社会就业压力增大，中小企业面临生存困境。在此背景下，党中央、国务院出台了规模性纾困政策，按照“六稳”“六保”目标，提出了财政资金直达机制，力求解决基层的实际困难[2]。

二是原有转移支付机制存在一定问题。财政转移支付的主要目的是财力下沉，解决中央与地方多方面的不平衡问题，同时提升地方公共服务水平。从实践来看，还存在资金下达基层通道不够顺畅的问题，主要是相关转移支付审核手续过于复杂，导致资金下达时间较长，财政资金无法实现预期效益。同时，也存在财政资金被截留等问题，特别是部分省级部门将财政资金挤占或挪用的问题时有发生，导致财政资金实际落点产生偏差。而财政资金直达机制则很好地解决了这些问题，有利于实现财政资金的快速精准直达。

（二）实施意义

财政资金直达机制可以说是一种机制创新，根据我国的客观实际构建的机制，具有十分重要的实施意义。一是有利于提升财政资金使用效率。财政资金直达机制实施后，有效缩短了资金下达的中间环节，避免资金截留等问题的发生，资金可以更快地达到基层，从而帮助基层解决实际困难。这在一定程度上也让财政资金发挥了更大作用，资金的使用效率大大提升。二是有利于提升财政政策效能。财政政策本身具有“内在稳定器”的作用，我国目前积极的财政政策仍需进一步提升效能，才能真正实现惠企利民。财政资金直达机制的有效实施，大大提升了财政资金的下达速度和精准度，政策效果也十分明显。过去一年多的时间里，财政直达资金解决了诸多中小企业和民众在特殊时期的困难，进一步激发了市场活力，在保障和改善民生方面也发挥了不可替代的作用，对于经济的稳定也起到了积极作用。

二、财政资金直达机制的实践效果及发展

自从财政资金直达机制实施以来，不仅在财政资金使用效率提升方面发挥了重要作用，而且取得了明显效果。未来一段时间，我国将推进财政资金直达机制的常态化，将更多专项资金纳入直达范围，从而促进财政政策效能提升。

（一）实践效果

从初期实施效果来看，截至2020年10月底，中央财政直达资金已经下达到位的规模有1.7万亿。其中，约有1.6万亿直接下达到资金使用单位，市县支出占比超过96%。这充分体现了资金直达基层的效果，与传统资金转移支付机制相比，资金直达机制更加快捷和便利，真正实现了服务基层的目标，基层企业和民众也可以享受到财政政策福利。

今年以来，2.8万亿财政直达资金中，已经下达到基层和使用单位的比例超过90%，实际支出也已经超过1万亿元。整体上来看，预期目标基本实现。财政资金直达机制的预期目标是“快、准、严”，“快”是指资金下达速度，“准”是指资金下达方向，“严”则是指资金监管程度。另外，直达资金监管体系已经构建起来。为了确保财政资金直达机制的有效实施，相应的资金监管体系逐步构建，有效保障了财政资金安全，进一步提高资金使用效率。

在财政资金直达机制实践过程中，全过程跟踪审计必不可少。审计机关对各省本级和重点市县开展了全过程审计，部分重点县市进行了多轮抽审，进一步保证了财政资金的安全[3]。区别于传统的审计模式，全过程跟踪审计可以及时发现问题，并督促资金使用单位进行改正。在审计过程中也发现了一些问题，例如存在基层使用单位资金分配不科学、资金拨付不合理、资金发放不合规等问题，这些问题均通过全过程跟踪审计被发现，在一定程度上保证了财政直达资金的安全。未来一段时间，全过程跟踪审计仍将持续发挥监督作用，为财政资金直达机制的实践发挥辅助监督效能。

（二）机制常态化

2021年4月，李克强总理一周之内三次强调财政资金直达机制要常态化，今年直达资金总量达到2.8万亿[4]。今年将财政资金直达机制上升为制度安排，这是《政府工作报告》中的要求。与此同时，相应的配套政策和通知等相继出台，为财政资金直达机制的常态化安排提供了基础保障，也有利于规范资金直达机制实践中各方主体的行为。

未来一段时间，财政直达资金的主要用途仍然是保就业保民生保市场主体。今年以来，从直达资金使用情况来看，主要用于义务教育、基本医疗等，民生保障支出占比超过70%。这是因为财政直达资金的主要目标就是服务基层，惠企利民，相应的资金用途也应当与目标保持一致。另外，按照财政资金直达机制的常态化要求，各地市纷纷落实资金直达机制，并建立常态化拨付机制发挥辅助作用。

随着财政资金直达机制的常态化发展，基层政府得到了更大权力，因此相应的资金监管机制也应到落实到位，财政资金安全不可忽视。因此，2021年审计署的年度工作计划中，也包含了财政直达资金的审计。审计工作继续坚持全过程、全覆盖跟踪审计目标，从而准确及时识别财政资金直达机制常态化发展中存在的问题和漏洞，特别注意资金使用“最后一公里”问题，并依据审计建议督促相关单位修补漏洞、改正自身问题。只有这样，才能更好地推进财政资金直达机制的常态化发展，才能真正发挥财政政策实效。

三、财政资金直达机制引发的思考

综上所述，财政资金直达机制具有深远的意义，在实践中也取得了良好效果，今后一段时间财政资金直达机制的常态化发展将成为趋势。但在机制推进中的问题也值得关注，这是今后需要解决的重点。本文通过详细分析得出一些思考和启示。

（一）加快数字化建设，为财政资金直达机制保驾护航

财政资金直达机制可以说是财政数字化转型的成功实践。近年来，我国财政部门十分重视数字化转型，具体表现为数字生产系统建设、数据应用系统建设等，充分利用大数据等技术提升了财政管理效率。而财政资金直达机制也是在相应的数字化建设背景下推进，借助已经构建的数字化系统畅通了资金下达渠道。随着财政资金直达机制的常态化发展，财政部门之间、不同层级之间的数据共享和交换需求将进一步增强，相应的资金监管体系也需要借助数字化技术，从这一层面上来看，财政资金直达机制也将进一步促进财政数字化转型发展。由此可见，数字化建设与转型和财政资金直达机制具有相辅相成的作用。

（二）关注财政资金直达机制的有效性，避免泛化

从实践来看，财政资金直达基础在基层民生保障方面发挥了积极作用，也缓解了特殊时期的地方财政困境。因此，今后仍然需要进一步关注资金直达机制的有效性，充分提升财政政策效能。另外，虽然财政资金直达机制产生了诸多积极效果，但是也不能泛化，一些不适应纳入资金直达的专项资金，应当进行专项管理，例如生态修复专项资金等[5]。应当把握好政策的有效性边界，避免过多占用有限资源，否则只会适得其反。在财政资金直达机制的常态化发展中，还可以通过绩效评价等方式识别政策的有效性，认识到直达机制实践中的问题并改正，从而促进财政资金直达机制发挥最大效能。

（三）财政直达资金的使用要有重点，有目标

一直以来，财政直达资金主要在保就业保民生保市场主体方面发挥重要作用，资金的主要用途就是缓解基层财政压力，激发市场活力，惠及民众。随着财政资金直达机制的常态化，资金的使用重点仍然是民生保障方面，因此直达资金的使用应当抓住重点，落实到位。直达资金拨付后，应当按照使用目标进行分配，从而避免资金被挪用，这样也可以有计划地使用资金，避免浪费。财政资金直达机制本身就是为了改变原有财政转移支付的弊端，避免多层资金划拨引发的低效结果，因此直达资金在使用中更加应当抓住重点，发挥实效，在解决基层实际问题的同时，保障财政资金安全，不断提高财政政策效果。

（四）持续完善财政直达资金监管体系

要保证财政资金直达机制发挥实效，则应当从资金监管方面入手，充分落实监督机制。一方面，不断完善直达资金监控系统。通过直达资金监控系统，财政部门可以实时监控直达资金的分配情况、资金用途和流向等，防止截留挪用等行为的发生。随着财政资金直达机制的常态化，应当依据实际需求不断优化资金监控系统，保证其为资金监管提供基础条件。另一方面，重点推进直达资金审计工作。审计一直都是监督的有效途径，对于直达资金的监管同样适用。审计机关不仅要实施全过程、全覆盖跟踪审计，而且定期“回头看”，查找漏洞，全面保障直达资金发挥实效。

四、结语

财政资金直达机制既是特殊时期的制度安排，也是我国财政管理制度的创新，具有十分重要的现实意义。目前来看，财政资金直达机制产生了诸多实际效果，在基层民生保障方面也发挥了重要作用。但从审计结果来看，还存在一些需要完善的地方，这是今后财政资金直达机制常态化进程中需要重点关注的内容。从财政资金直达机制的实践过程来看，本文也得出了一些思考与启示。一是加快数字化建设，为财政资金直达机制保驾护航；二是关注财政资金直达机制的有效性，避免泛化；三是财政直达资金的使用要有重点，有目标；四是持续完善财政直达资金监管体系。