中国共产党依法执政的百年历程及经验启示

杨 娜

(中共哈尔滨市委党校，黑龙江 哈尔滨 150080)

中国共产党成立一百年来，在不同的历史时期，党的任务和在国家中的地位不同，领导方式和执政方式有所不同。局部执政时期，党还不具备确立和推进依法执政的条件，但已出现了依法执政的思想萌芽，并进行了初步尝试。全国执政时期，党正式确立依法执政为党执政的基本方式，并不断完善相关制度体系，深入推进依法执政。

一、中国共产党依法执政的百年历程

(一)1921—1949年：依法执政的思想萌芽和初步尝试

1927年大革命失败后，中国共产党人开创了“农村包围城市”的革命道路，根据地政权建设如火如荼。中国共产党在这一时期的执政实践中萌发了依法执政思想，并进行了初步的实践探索。

1.依法执政的思想萌芽

关于党与政府之间的关系。1928年，毛泽东在《井冈山的斗争》中提出，“党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”[1]1940年，董必武在陕甘宁边区中共县委书记联席会上也指出，党不应对政府直接发号施令，对于党在政府中发挥作用的方式，认为“党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用。”[2]551941年，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中针对部分同志对党的领导存在的误解提出批评，“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’。”[3]11此外，邓小平还在该篇文章中对国民党“以党治国”做法的危害作出论述，指出这一做法是“麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。”[3]12

关于党员遵守法律的问题。1940年，董必武在陕甘宁边区中共县委书记联席会上对党员守法问题曾指出，“听说有些党员同志犯了法，因为他自以为是党员，就想不受政府的审判和处罚；而有些地方党组织也觉得党员犯法是党内的事，想让他逃避政府的审判和处罚。这都是不对的！”[2]58这一论述体现了法律面前人人平等的思想。邓小平在《党与抗日民主政权》一文中也针对党员守法问题强调，“党员在政权中要奉公守法，遵守纪律。”[3]20这些思想的提出，避免了在党员队伍中出现特权思想，逐步在党内形成了党员同样要遵守法律的共识。1945年，党的七大通过的党章就对党员提出了“模范地遵守革命政府和革命组织的纪律”的明确要求。

2.依法执政的初步尝试

中国共产党在根据地政权建设过程中已意识到法制建设的重要性。1928年，井冈山革命根据地制定《井冈山土地法》。1930年，闽西革命根据地颁布了《闽西第一次工农兵代表大会土地法令》。此外，还颁布了调解劳动、婚姻关系的法律、法令。1931年11月，中华苏维埃共和国制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，以及刑事、行政、民事、经济等方面的法律、法令。1937年，陕甘宁边区政府成立法令起草委员会，专门负责各种法规的制定和修订工作，制定了《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区宪法原则》等多部法律法规。根据地在执行这些法律法规过程中，即使对有战功、有资历的干部也不例外，黄克功、肖玉璧案件都是这一时期的典型案例。中国共产党通过根据地的法制建设，保障了人民的利益，刹住了贪腐现象，维护了根据地的社会秩序，很好地树立了中国共产党的威望。

中国共产党局部执政时期，依法执政的思想还处于萌芽状态，并未形成完善的理论体系，但这些思想为党全国执政后依法执政方式的确立提供了重要思想渊源。党在这一时期的法制实践，也表明了中国共产党已意识到在政权建设过程中要充分重视法制建设的作用。但法制建设还未成为党这一时期政权建设的主要内容。正如1984年彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上所言，“我们根据地的政权也有一些法，但有限，也很简单。”[4]总之，中国共产党局部执政时期，因为革命的特殊任务，还不具备确立和推进依法执政的历史条件。

(二)1949—1978年：依法执政的曲折发展

新中国成立前夕，董必武在人民政权研究会上指出，“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。”[5]从这一认识出发，中国共产党在夺取全国政权初期，比较重视法律制度和党内法规的制定。这一时期，在党的领导下我国制定了《宪法》《婚姻法》等法律法规。1955年3月，中国共产党全国代表会议上，毛泽东提出加强“党内法规”建设，同时，会议还决定成立监察委员会来确保党内法规得到有效执行。1956年，党的八大通过的党章明确规定“党政分立”，这为正确处理党和政府的关系提供了依据。20世纪50年代后期至“文化大革命”十年动乱结束，因为党的领导人看法和注意力的改变，不再那么重视法制建设，我国的法制建设进入低谷。党的十一届三中全会提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”，这一历史性决策让国家、政党、政府等多个层面正式进入依法治理阶段。

(三)1978—2012年：依法执政的正式确立与持续推进

1.“依法执政”的提出与正式确立

1982年，党的十二大提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党依据法律治国理政的执政方式初步确立。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的《宪法》明确规定各政党“都必须以宪法为根本的活动准则”“都必须遵守宪法和法律”。1997年，党的十五大确立依法治国为党领导人民治理国家的基本方略。在依法治国基本方略确立的大背景下，2002年，党的十六大提出“坚持依法执政”，这是中国共产党首次在党代会的报告中提出“依法执政”这一概念，由此，正式确定依法执政为党治国理政的基本方式。2004年，党的十六届四中全会明确提出新的历史条件下党执政的一个基本方式是依法执政。

2.中国特色社会主义法律体系形成

在党中央不断强化依法执政理念的同时，法律体系逐步完善。改革开放后，我国现行的1982年《宪法》及《刑法》《刑事诉讼法》《民法通则》《行政诉讼法》《民事诉讼法》等一批基本法律陆续出台。1995年，党的十五大对立法工作提出明确的目标要求“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”2010年末，这一目标如期完成。中国特色社会主义法律体系的形成为党依法执政提供了更为完善的法律依据。

3.党内法规体系建设稳步推进

改革开放后党内法规体系建设也在稳步推进。1980年，党总结党内政治生活正反两方面经验，出台了《关于党内政治生活的若干准则》，对党内政治生活的有关问题作出明确规定。1990年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》出台，对于党内法规制定程序进行了规范。此后《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规陆续颁布。这些党内法规为依法执政的推进提供了具体的制度指引。

(四)2012年至今：依法执政的快速、系统推进

党的十八大后，依法执政纳入了全面依法治国的工作布局、明确了依法执政的科学内涵、阐释了依法执政与国家治理体系的关系、法律体系与党规体系日趋完善，依法执政进入快速、系统推进阶段。

1.依法执政纳入了全面依法治国工作布局

2013年，党的十八届三中全会提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这一论断将依法执政纳入全面依法治国工作布局之中，并揭示了执法治国、依法执政、依法行政之间相互作用、相辅相成的关系。2018年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。”[6]全面推进依法治国是一个系统工程，既要统筹规划、整体推进，也要把握重点、抓住关键，党委部门的依法执政、政府部门的依法行政是全面推进依法治国的关键环节和重中之重。

2.明确了依法执政的科学内涵

2014年，党的十八届四中全会明确了依法执政的科学内涵，依法执政要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，这一论述明确了依法执政的内容包括治国理政、管党治党两个方面，依法执政的制度依据包括法律制度、党内法规两个制度体系。这次全会同时提出了“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来”“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的具体要求，这些重要论述进一步丰富了党依法执政理论的科学内涵。

3.阐释了依法执政与国家治理体系的关系

2019年，党的十九届四中全会提出要通过坚持和完善党的领导制度体系提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，同时，强调要通过坚持和完善中国特色社会主义法治体系提高党依法治国、依法执政能力。这些论述在坚持和完善中国特色社会主义制度及推进国家治理体系和治理能力现代化的视角下，阐释了依法执政与国家治理体系的关系，即坚持和完善国家治理体系中党的领导制度体系及中国特色社会主义法治体系是提高党依法执政能力和水平的前提和必然要求。这标志着我党对推进依法执政方式与途径的认识达到了新的高度。

4.法律体系与党规体系日趋完善

中国特色社会主义法律体系基本形成后，我国不断完善立法的体制机制，加强重点领域立法，如构建了完善的国家安全法律制度体系、出台了新中国第一部法典《民法典》等，中国特色社会主义法律体系日益完善。与此同时，党内法规制度体系建设也在全方位推进。一方面，对新中国成立后发布的所有党内法规和规范性文件分为两个批次进行了清理。通过清理废止了322件党内法规和规范性文件，宣布失效369件党内法规和规范性文件，合计占比58.7%。另一方面，制定、修订了一大批党内法规。党的十八以来，制定修订的中央党内法规数量超过百部，占现行有效中央党内法规的半数以上。特别是党内“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》的颁布实施，极大地规范了党内法规制度体系。

二、中国共产党依法执政的经验启示

中国共产党百年历史中对于依法执政的探索与实践，始终遵循着加强和改善党的领导这一根本原则，通过不断完善法律体系与党规体系为依法执政提供制度依据，新时代依法执政纳入全面依法治国工作布局，进入与依法行政共同推进阶段。

(一)根本原则：加强和改善党的领导

党的十九大报告强调，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[7]坚持党对一切工作的领导，这是贯穿党和国家全部工作最重要、最根本的经验。1980年，邓小平在中共中央召集的干部会议上曾指出，“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。”[8]而改善党的领导，不是要削弱党的领导，而是为了坚持和加强党的领导。依法执政是坚持和加强党的领导重要方式和途径。

1.依法执政是党领导下的依法执政

中国共产党是依法执政的主体。依法执政的提出和逐步推进，都是由中国共产党主导的。党的十六大报告提出“改革和完善党的领导方式和执政方式”要“坚持依法执政”。党的十七大报告强调“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”是为了更好发挥“党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。党的十八大报告指出，“坚持党的领导”就要“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。党的十九大报告在“全面增强执政本领”的论述中提出党要“增强依法执政本领”。党中央不断强化依法执政理念的同时，在党的领导下法律体系与党规体系也在逐步完善并得到严格执行，依法执政持续稳步推进。

2.依法执政是坚持党的领导的具体体现

宪法和法律是党领导人民制定的，反映了党的主张和人民的意志。党领导人民制定宪法法律，党自身必须遵守宪法法律。党遵守宪法法律本身就是在坚持党的领导，正如习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神专题研讨班上强调，“全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现。”[9]全党在宪法法律内活动，要求党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。第一，党要领导立法。党通过立法活动将党的主张通过上升为国家意志，从而使党的路线方针政策得到贯彻落实。第二，党要保证执法。执法机关执行党领导人民制定的法律，本身就是在贯彻党的意志，党理应支持执法机关严格执法。第三，党要支持司法。党通过支持司法机关依法独立公正行使司法权，确保受到侵害的权利都能得到救济，违法犯罪活动都能受到惩罚。第四，党要带头守法。共产党员特别是党员领导干部应当带头尊法学法守法用法，通过维护宪法法律权威来维护党的权威。

3.依法执政是现代政党执政的基本规律

现代意义的政党产生之初，受传统自由主义的影响，立法者认为，政党属于私人结社组织，对于政党组织和政党行为的法律规制较少。随着政党公共职能的发挥，政党的地位与作用已远超一般社团组织。第二次世界大战，法西斯政党给世界造成巨大灾难。此后，依靠法律手段规范政党行为成为许多国家的共识。大陆法系国家相继通过政党入宪推进西方政党法制化进程。英美法系国家虽然政党不具备明确的宪法地位，但选举法和议会议事规则中均存在政党法律规范。通过法律规制具有政治和法律双重属性的政党是现代政党制度的重要内容。中国共产党遵循现代政党执政的基本规律，通过法律确定自己的执政地位、规范执政行为、巩固自己的执政地位。

(二)基本要求：完善法律体系与党规体系

依法执政的内容包括治国理政、管党治党两个方面，制度依据涵盖国家法律和党内法规两个制度体系。因此，推进依法执政的基本要求是不断完善法律体系与党规体系。

一方面，通过完善法律体系为党治国理政提供制度依据。中国共产党局部执政时期，在根据地政权建设过程中已意识到法律制度的重要性。全国执政时期，特别是改革开放40多年的时间里我国立法工作取得了巨大成就。党的十一届三中全会提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究” 的社会主义法制建设方针后，立法工作快速恢复，现行《宪法》及《刑法》等一大批基本法律陆续出台。党的十八大提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会主义法治建设方针后，我国坚持推进科学立法、民主立法、依法立法，中国特色社会主义法律体系日趋完善。法律体系的完善为党治国理政提供了更为充分的制度依据。

另一方面，通过完善党规体系为党管党治党提供制度依托。1978年，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上的讲话中强调，“国要有国法，党要有党规党法”[10]。中国共产党执政实践中，始终注重党内法规的制定和完善，特别是党的十八大以后，党在制定新的党内法规的同时，对于原有党内法规进行了大范围清理和修订，大力加强党内法规体系的规范化建设。2018年，《中央党内法规制定五年规划纲要(2018—2022年)》提出“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干、覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。目前，这一目标已如期完成。完善、系统的党内法规制度体系为党管党治党提供了规范的制度依托。

(三)发展趋势：与依法行政同步推进

党的十五大将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略，并提出要“建设社会主义法治国家”。党的十八大进一步提出“全面推进依法治国”“加快建设社会主义法治国家”，法治建设全面提档升级。在这一背景下，2012年末，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上首次提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”[11]。2013年，党的十八届三中全会将“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”正式写入党代会的报告，由此，依法执政和依法行政进入共同推进阶段。对应我国近年来推进依法行政的改革举措，依法执政在共同推进阶段应进一步规范党委部门决策程序、扩大权责清单主体范围、推进党规与国法的衔接。

1.规范党委部门决策程序

协调推进党委部门、政府部门决策程序制度建设是共同推进依法执政、依法行政的关键环节。2019年实施的《重大行政决策程序暂行条例》对于政府部门的决策程序作出规范。而党委部门决策程序只在《中国共产党地方委员会工作条例》及《中国共产党党组工作条例》中有原则性规定。因此，应尽快制定《党委部门决策程序规定》，完善党委依法决策机制，健全议事规则和决策程序。

2.扩大权责清单主体范围

权责清单制度作为规范权力运行的有效制度形式，覆盖范围不应仅限于各级政府部门，也应包括各级党委部门。深圳龙岗区、宝安区及青海省西宁市大通县对于编制党委部门权责清单都进行过有益的尝试，我国可在汲取上述地区经验的基础上，同时，借鉴各地政府部门权责清单制度构建的具体做法，建立党委部门权责清单制度。

3.推进党规与国法的衔接

依法执政、依法行政的共同推进对于党规与国法的统一性、协调性提出更高要求。因此，应进一步厘清党规与国法的边界。应由法律规定的，党规不应再作出规定。对于法律中没有规定且不宜由法律作出规定的，由党纪逐步实现全覆盖。经实践检验应转化为法律的党纪，应及时通过法定程序转化为国家法律。