美国电子文件档案馆项目（ERA）分析及对水利档案工作的启示

史燕蓉，霍领民

（1.山西汾河二库管理有限公司，山西 太原 030012；2.山西水利出版传媒中心，山西 太原 030002）

1 ERA项目成立的背景

美国作为联邦制国家，文件档案由不同州分散保存，除此之外，首都华盛顿还有专门的中心档案馆。国家档案与文件署（NARA）创建以后的一项主要任务就是保证美国政府的文件档案可以被美国公众所借阅利用。联邦政府机构从20世纪60年代以来就开始普遍应用计算机，也因此产生了电子文件这一新的文件类型。NARA从1970年接收第一批电子文件开始，就开启了长期且不断发展的电子文件管理过程。

与传统的文件档案管理相比，电子文件的出现使得NARA在文件管理工作中遇到了很多新的变化。第一，文件管理范围扩大。NARA需要集中保管所有联邦政府生成的具有档案价值的电子文件，同时，其保管的电子文件时间跨度增大，涉及的领域也越来越丰富。第二，文件类型多样。由于政府行为、业务互动的多样性和广泛性，电子文件种类形式繁多，新形态的电子文件不断出现，如电子邮件、空间地理数据、网页文件、数字影像、电脑辅助设计文件、办公自动化产物等。第三，文件格式日益复杂。新型复杂的数字格式不断出现，90年代初公布的文件格式就已经极其丰富。第四，文件总量增多。伴随着数字化时代的到来，需要处理的电子文件越来越多。第五，基础技术落后。信息技术、电子文件载体不断更新，软硬件平台不断升级，导致现有的信息技术基础设施已经无法满足NARA的任务需求、有效处理业务流程和管理电子文件生命周期。

面对这样一系列新的变化，NARA目前所使用的电子文件管理系统存在的局限性，导致不能适应新的变化，这对于未来新型文件的整合更是有着不可预测的困难。因此，一个新的、综合性的文件保存和管理方法呼之欲出。NARA于1998年作出战略性决定，启动ERA解决方案。

2ERA简介

ERA，即电子文件档案馆，它是美国国家档案与文件署（NARA）专门针对联邦政府电子文件的持续采集和长久保存而开发的项目。在起步之初，NARA对于ERA系统的构想：一方面是使NARA能够通过ERA系统具有足够的技术能力来获取、保存、检索并适当处理政府电子文件，从而更有效地管理联邦机构的电子文件；另一方面则是给大家提供能够随时随地进行检索的工具，通过使用这个检索工具方便查询使用NARA保存的档案，同时还能不断获取反馈信息，以便满足用户和相关人员的需求。

ERA的目标是建设成为一个能保存任何种类的电子文件，并独立于特定软硬件的全面的、系统的、动态的系统，该系统能自动处理电子文件生命周期的大部分流程，并容易找到、发送相应格式的电子文件，从而满足用户需求。这样一个ERA系统应该具备以下属性：第一，基础设施的独立性，系统的体系架构允许电子文件的保管，独立于产生它们的特殊软硬件。第二，模块性，随着工作量和技术的改变，可以使用替换的插件，而不影响其他部件或整体功能。第三，可伸缩性，调节增长和管理不同大小的档案库及不断增加的文件。第四，可扩展性，处理新增类型的电子文件，而不局限于已有的特定文件类型。第五，全面性，为所有类型的文件提供生命周期管理过程的支持。第六，灵活性，使NARA在联邦文件中心提供电子文件服务，从而满足用户需求，并在以后的业务流程中施以改进。[3]

3 ERA建设过程及现状

ERA项目大体可分为三个阶段：1998—2002年主要用来进行系统开发前的研究与分析。2003—2005年，对系统开发商进行选择。2006—2011年，是系统的正式开发阶段。可以看出，ERA项目在前期的各种准备工作进行了近五年的时间，在进行可行性分析、需求分析等一系列工作之后，NARA终于在2003年发布招标书，选定两家承包商—哈里斯公司和洛克希德马丁公司，进行系统分析与架构设计。通过一年的比较，NARA最终在2005年11月与洛克希德马丁公司签订了为期六年的系统开发合同。

ERA项目是以开放档案信息系统OAIS（Open ArchivalInformationSystem）为参考模型，而建立的面向服务的系统架构。它采用增量开发的方式，在长达六年的建设周期中，初始阶段（即设计与建设阶段）满足ERA系统基本运营的增量，对其进行使用和评估，在后续的每一阶段中，逐步对前一增量的功能进行补充，使其不断完善，直至达到功能需求文件中定义的所有功能，实现最终运营能力。

在分析和设计阶段，ERA制定了覆盖整个文件生命周期九大类，包括856项具体功能需求的《电子文件档案馆需求说明书》[4]，随后进行了五个增量的开发过程。在增量一的开发阶段，实现创建、查看、审核档案保管期限表、创建向NARA移交档案的移交请求表、鉴定和存储电子文件等功能，实现初始运营能力。在增量二的开发阶段，实现了90年代行政部门电子文件的快速采集和检索，移交数据管理的权限，实现访问控制功能等。在增量三的开发阶段，实现对国会和联邦最高法院电子文件的存取，以及联机公众检索系统（OnlinePublicAccessOPA）的建设。增量四开发阶段和增量五开发阶段，继续扩大存储和容量，直到具备最终运营能力。

作为系统项目，ERA合作伙伴数量之多，也足以表明项目的庞大和复杂，参与ERA项目的知名机构有军队实验室、国防部、数字图书馆联盟、联邦地理数据委员会、麻省理工学院、国家宇航局、国家核安全局、国家科学基金会、国家安全局、圣迪亚哥超级计算机中心、马里兰大学高级计算机研究所等单位[5]。

虽然在建设过程中存在很多曲折，但ERA系统最终在2011年建成并投入使用。在2008年6月，完成了Base实例系统的开发，在2009年9月完成总统行政办公室实例（EOP）的开发，于2010年完成国会文件实例和联机公众检索实例的开发。ERA系统于2012年10月在全国266个联邦机构中全面实行，经过不断的完善和改进，取得了较好的效果。

4 ERA建设过程中的问题和阻碍

ERA项目在建设过程中出现的问题和阻碍主要体现在两个方面，一是各种不可知因素的存在，导致系统建设延期的状况非常严重，另一个是系统在联邦机构的推广和使用中存在的阻碍。

4.1 系统建设屡屡延期

虽然在项目建设初期的项目规划阶段制定了项目进度表，但由于在实际开发过程中存在很多不可知的因素，导致ERA项目的开发连连延期。例如，计划于2007年9月完成的增量一，实现基本运营功能，但由于承包商的软件技术、软件集成的问题，ERA系统建设不得不修改策略。首先关注其移交电子文件功能的实现，而其他计划要实现的功能如摄取、查找、删除等，则推后到之后的增量中进行开发。这个系统即Base系统的运营，直到2008年6月才完成了建设。

在增量一开发策略修正的同时，ERA同步进行增量二的开发，实现EOP（即总统行政办公室），实现总统电子文件的摄取和查找。在2008年12月，NARA声称按时完成了增量二，其实它的摄取功能并没有实现。2009年5月，NARA又声称完成了对所有总统电子文件的摄取，可以进行检索和查找，实际上ERA只获取了2.3TB的电子文件，不涉密可公开文件只占3%。直到2009年9月，才完成了全部增量二的开发，将所有78.4TB的不涉密电子文件摄取进EOP系统中[6]。

NARA将EOP系统开发延迟的原因归结于两个方面，首先是总统电子文件的格式与预期不符，因此机构不得不研发新的软件工具，从此前的行政系统中提取数据，然后才能摄取文件进入EOP系统。第二是2009年4月时，发现2008年12月—2009年1月之间获取的电子文件数据不完整、不精确，原因是数据来源系统的复制本身不完整。在开发期间，由于EOP系统不能够按时完成摄取功能，NARA就不得不使用其他系统替代，在2009年4月时，有43个需要访问的90年代的政府文件，只有1个虽可以通过EOP来完成，但又找不到相应文件。直到EOP系统建成，替代的系统才退出了舞台。

在2010财年，NARA完成了增量三的开发，实现国会电子文件实例和联机公众检索实例的开发，并提升了BASE系统的功能，并于同年开始进行增量四的开发。

从几个开发过程中可以看出，每一个增量的开发和完成都没有按照项目进度计划进行。在2011年，美国审计总署（GAO）和美国劳工部监察长办公室（OIG）都发表报告对ERA项目的进展进行严厉的批评。GAO主要针对ERA项目的延期进行批评，而OIG则对ERA系统并没有完成需求报告中的需求进行了批评[7]，项目进程的曲折可见一斑。

4.2 系统推广和使用受到阻碍

在ERA系统建成并投入使用之时，为了使联邦机构接受并使用ERA系统，NARA制定了两阶段计划。第一阶段，要求NARA选定的30个联邦机构在2011年9月之前使用ERA系统；第二阶段，NARA要求其他160个联邦机构在2011年7月—2012年9月之间择期开始使用ERA系统[8]。第一阶段实施的结果，到2011年9月，30个选定机构中有23个开始使用，而第二阶段实施的结果，160个机构中只有9个机构开始使用ERA。NARA会对机构的员工进行培训和指导，同时也接收他们对ERA系统使用效果反馈，例如部分用户反映系统过于复杂，令人费解、缺乏用户手册之类的问题。

在ERA系统的推广使用中，政府对NARA和联邦机构也施加了压力，为了更好地管理联邦机构电子文件，尤其是具有永久保存价值的电子文件，以及提高摄取、利用、存取国会、联邦机构、总统办公室的电子文件，NARA继续对ERA系统进行不断的修改和完善。到2012年9月30日，所有266个联邦机构都已经接受了培训，其中有155个机构已经拥有ERA账户并开始使用，其中84机构已经使用系统进行文件保管期限表和移交请求的撰写[8]。根据全年进行的两次满意度调查反馈，对ERA系统满意的机构用户从20%上升到58%，ERA才慢慢开始被联邦机构所接受。

5 ERA项目建设的优势特色

尽管在ERA项目建设过程中存在各种问题和阻碍，但不可否认，这一项浩大的工程项目的建设过程，还是具有很多闪光点和有特色的地方，能够为我国数字档案馆的建设提供很多借鉴。

5.1 项目管理思想统揽全程

从1998年提出ERA项目，到现在历经十几年，是一个周期长、涉及面广、投资大且极为复杂的系统工程，它的每一步进展都需要科学的管理体制和合理的运行机制给予保障，从而降低风险，保证最高的成功率[9]。项目管理思想的引入无疑为ERA项目的顺利进展增添了砝码，作为一种科学、合理、有效的管理模式，它贯穿于ERA项目生命周期的始终。

项目管理包含的内容特别广泛，从项目启动到规划到执行，再到控制和后期的收尾阶段，每一过程都有相应的知识领域来参与管理，比如我们所熟知的时间管理、成本管理、质量管理，也是项目管理的核心部分。ERA项目在很多流程的处置上独具特色，并且也得到了很好的效果。

ERA项目通过总体规划，将项目总目标进行了分解，采用年度分目标方式来推进项目实施，同时还制定阶段任务规划，分析各个阶段面临的任务及任务的重要性和优先级。在组织规划方面，ERA项目成立了项目管理办公室、项目咨询委员会、项目监督小组三大机构，通过作用互补，共同推进ERA项目的开展，也是ERA项目人力资源管理的闪光之处。

在质量管理方面，ERA在项目执行官下面专门设立了质量管理专家一职，主要负责ERA质量管理计划的实施，同时还成立了一个质量管理团队，与其他项目组、项目经理及为质量管理实践提供建议的人进行交流，为项目质量管理提供了坚实的组织保障。并且ERA项目质量管理工作采取了任务细化的方式，这种细化落实到了大阶段下面的子阶段，定义了每个子阶段对应的ERA组织机构成员的职责，一旦发生故障或是遇到相关风险，更容易查找源头，并及时进行解决。

5.2 合作机构和经费投入力度大

ERA这样一个庞大巨细的工程，单靠各建设人员一己之力，难以完成项目需求说明书上所有需求的设计与开发实施，因此借鉴已经形成的相关成果利用到系统的建设中来是一个相当便捷的措施，这便需要与相关机构进行合作。前文也已经提到过，与ERA合作的机构不胜枚举，且都是一些技术强、分量足的顶尖机构，这为ERA系统的建设提供了相当重要的保证。

ERA建设另一个优势在于经费的投入力度，ERA项目的总投资约为3.08亿美元，其经费主要来源于NARA预算拨款，且分配的经费预算逐年增长。

5.3 相关技术和标准创新性强

ERA系统使以OAIS为基础构建模型，采用了面向服务的架构（ServiceorientedarchitectureSOA）。SOA是一个组件模型，它使用接口和协议将应用程序的不同功能单元（称为服务）进行连接。接口采用独立于实现服务的硬件平台、操作系统和编程语言等中立方式予以界定，使各种服务可以使用统一通用的方式进行交互。作为一种全新的系统解决方案，它有助于梳理归整原有的档案系统资源，使系统开发更具有简便性，也能够提升数字档案馆系统的拓展度和灵敏度，从而积极应对档案业务变更所带来的技术方面的变化和挑战。

ERA创新了数据存储、备份方法，不同于过去被动的离线数据备份，ERA采用了主动式安全存储备份的方式。ERA系统可以主动建立专门的安全存储站点，系统内的一个ERA站点，可以被指定为其他ERA站点的安全存储站点，这种方式相当于在ERA系统内部主动进行数据备份维护，能够解决离线数据备份的缺陷，也可以避免档案信息遭受突发性系统故障、系统病毒、系统恶意攻击和ERA系统站点的毁灭所产生的灾难性后果。

ERA不仅在技术上进行了很多的创新，在标准上同样出新。在借鉴已出台的行业标准、规范，吸收最新成果为项目实施服务的基础上，进行拓展，实现创新，产生了系列标准、指南。这些标准、规范大多数是以NARA的名义发布，涉及信息安全、数字化保存、文件自动保管需求、信息管理等多个方面，范围极广，为其他项目的开展提供了全面参考。

6 ERA项目对水利档案建设的启示

美国的ERA项目是世界上较大的数字档案馆项目，从一定程度上可以代表涵盖未来档案馆发展的方向和问题，对我国水利数字档案馆的建设和电子文件管理的理念和模式提供了借鉴和参考，当然我们也不能完整照搬这个模式，还是要根据水利工作的实际情况，设计出适合在国内运作的数字档案馆系统。但是ERA项目仍然带给我们一些新的理念与启示。

（1）我国现阶段基层单位的水利档案，正处于纸质档案与电子档案混合保存阶段，纸质档案数量并不大，但档案涉及的历史时间较长，保存空间大，查阅不方便，极易破损、丢失；电子档案查阅方便，但不能实现数字化、网络化、移动通讯、随机存储，不符合媒体融合发展的要求。建设水利系统数字化、移动化的数字档案服务系统，是服务水利建设，服务水利基础设施运营和全周期管理的发展必然。借鉴ERA项目建设多种媒体融合的水利档案存储、调阅系统，会极大提高档案的完整性、保存的及时性、形式的多样性，降低档案收集的难度，提高档案调取的即时性、随机性。

（2）水利数字档案建设涉及硬件建设、软件建设、网络建设，政府、业主、监理单位、建设单位、运营单位体制衔接，档案初期使用磨合、修正、补充、重建等方面。这就要求重视合作，不论是科研机构、院校、用户、管理部门还是技术提供公司，数字档案馆的建设与开发是一项涉及范围很广的系统工程，要借助集体智慧，整体分析系统全方位功能需求，将系统建设目标分解成多个相对独立的子任务，由多个有实力的组织机构共同合作研发。

（3）重视项目管理思想的运用，将项目管理思想运用到水利数字档案馆系统建设的全过程。成立专门的项目管理小组，从项目的启动规划到执行，进行科学合理的计划与安排，并根据项目实际的进展情况进行各部门组织的协调沟通，及时完善项目建设计划，同时也可以起到监督的作用，根据每个组织机构子任务的完成情况，分析优势和存在的问题，使组织发挥更大的价值，也使项目目标可以得到高效完成。

（4）借鉴国外的技术和标准。由于我国基层水利数字档案馆的建立时间和承担开发的机构各不相同，所使用的技术也不可能统一，给日后的统一整合造成了隐形的阻碍。在水利数字档案馆的建设中，借鉴国外已成型的技术，统一标准，吸收特长，为大型水利数字档案馆的建设开发奠定基础。

（5）提高水利档案机构的地位，保障系统建设的权威性。现有的水利数字档案馆系统都是各自独立开发的，首先要从全局层面提升水利档案机构的地位，开发统一集中的水利数字档案馆系统，采用统一的技术标准，总体规范每份文件的保管期限，在做出是否永久保存的决定之前，任何机构和个人不得随意销毁文件档案。

目前由于基层水利档案馆的分布相对分散，统一集中管理在实施上存在很大障碍，水利数字档案馆的建设面临很多资金困难和技术挑战，但只要我们从整体大局出发，技术与管理同步着手，随着信息化技术的不断发展，移动媒体的广泛使用，水利融媒体档案系统的开发使用，国家规章制度确立，各项保障措施的有力执行，水利档案的发展即将走上快车道。