四川省水权改革的建议

王君勤，欧承建，王小允

(1.四川省水利科学研究院，成都，610072；2.四川省水利厅，成都，610017)

1 我国水权制度建设背景

水权包括水资源的所有权和使用权。水权制度是水资源管理与产权经济理论相结合的产物，明确了一个社会中的水资源分配模式，提供了一种促进节约用水、解决水资源供需矛盾等问题的基本手段，因此水权制度已经成为世界各国水资源管理的一个重要内容[1]。

2002年，随着水法的修订和《取水许可和水资源费征收管理条例》的出台，明确了取水许可制度和水资源有偿使用制度，我国水权制度的法律框架逐步建立[2]。按照“两手发力”的要求，政府严格总量控制，加强用途管制；市场推进水权交易，发挥市场机制在水资源配置中的重要作用，提高水资源的利用效率和效益[3]。

2014年，水利部在7个地区开展水权试点[4]，完成了《水权交易管理暂行办法》《水权确权登记办法》等水权制度建设，探索了工业取用水户、灌溉用水户、堰塘等不同类型的确权路径，形成了区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易等多种行之有效的水权交易模式和主要环节，推进了水权交易平台建设。近年来各地积极推进水权交易工作，长沙市海绵城市建设雨水资源使用权交易成为我国雨水资源使用权第一单交易[5]；田贵良等[6]人对引汉济渭工程设立水银行的具体方式与运作细节进行了探讨，着重强调了水源地和受水区的紧密联系。

2 四川省水权制度建立的必要性和可行性

四川省水资源总量相对丰富，多年平均水资源总量为2616亿m3，居全国第二，但时空分布不均，5-10月占全年降雨总量的70%，且多以洪水形式流失，人口、耕地和经济总量占80%的盆地腹部地区水资源量仅占20%。此外用水方式粗放、用水效率偏低、水资源开发利用不合理、水污染与水环境损害等问题依然严峻。

构建健全的水权制度有利于增强水资源使用的灵活性，提高用水效率；有利于节约用水，遏制水环境的恶化；有利于加强水资源的综合管理，提升人民幸福感。目前，四川部分地方积极开展了水权转让试点工作，并取得了初步的经验。如2003年玉溪河芦山支渠管理所向天车坡电厂的水权转让，提高了双方收益，是我省早期水权转让的雏形；2014年巴中市出台《巴中市农村小型水利工程产权交易管理办法》促进了农村塘、池、渠等小型水利工程使用权物权化，使其具有法定性、商品性和可靠性，让农村水权真正成为资本的载体，推进了农村水利资产资本化；2014年，绵阳市游仙区作为水利部确定的全国首批农业水价综合改革试点县，在改革区配套完善了供水计量设施，实现了斗渠及以下灌区计量供水，同时建立了农业水权制度，缓解了水资源供需矛盾[7]。推进四川省水权改革，是贯彻中央和省委省政府决策部署的重要举措，是落实最严格水资源管理制度和实行水资源双控行动的重要抓手，是建立现代水资源管理体系的重要基础。但是水权和水市场作为一个新事物，各市州对水权转让理解各异，做法参差不齐，四川省水权水市场的建设还需进一步完善。

3 四川省水权改革的相关工作基础

3.1 推进江河水量分配和地下水管控

根据《水权交易管理暂行办法》，行政区域通过江河流域水量分配方案获得水权，取用水户通过取水许可证获得水权。截止2020年底，四川省全面完成了跨县区主要江河流域水量分配[8]，将用水总量指标分配至21个市级行政区域、183个县级行政区域、158条河流、550余个水量分配单元。2021年，《四川省地下水管控指标确定报告》提出了我省地下水取用水总量、水位控制阈值以及地下水取用水计量率、监测井密度、灌溉用机井密度等管理指标。地表水量分配和地下水管控为进一步完善初始水权确权奠定了基础。

3.2 强化用水定额和取水许可管理

2020年完成了《四川省用水定额》修订工作，新版用水定额已于2021年1月由四川省人民政府发布，新定额共涵盖了农林牧渔业、工业、建筑业、服务业、城市公共生活和居民生活用水，共计52个大类，155个中类，247个小类，471个产品，1035个定额值。形成了覆盖我省灌溉、畜牧(禽)业、渔业、采矿业、制造业、电力、热力、燃气、建筑业、服务业、城乡居民生活、城市综合用水定额指标。新的定额标准制定了用水定额先进值和通用值，先进值将主要用于新改扩建项目的水资源论证、取水许可审批、节水评价，为取水许可的审批和用水效率控制提供了科学参考。

取水许可制度和水资源有偿使用制度是国家基于水资源所有者的身份，为实现所有者权益，保障水资源的可持续利用而实施的一种制度。通过近3年开展的取水工程核查登记整改提升工作及取用水管理专项整治行动，基本摸清了全省的取用水情况[8]。截至2020年底，全省共有河道外取水项目20790个，涉及取水工程25506个，其中规模以上(地表水50万m3，地下水20万m3)的取水项目1657个，审批取水量255.86亿m3，占全省审批取水总量的90%以上。规范的取水许可制度体现了市场配置机制，凸显了水资源的经济价值，为水权改革提供了可靠依据。

3.3 探索流域横向生态补偿机制

2011年，四川省在岷江、沱江干流及重要支流涉及的8个市(州)试行跨界断面水质超标资金扣缴制度。这是四川对流域横向生态保护补偿实践探索迈出的第一步[9]。2019年，《四川省流域横向生态保护补偿奖励政策实施方案》出台，明确从2018年到2020年为第一个奖励政策周期，重点实施范围为四川省长江流域的岷江、沱江、嘉陵江等流域，统筹中央、省级资金对流域生态保护补偿实践予以奖励。2020年，与重庆市签订长江干流全国首个跨省流域生态保护补偿协议，实现长江流域跨省流域生态保护补偿新突破；2021年，与甘肃省签订黄河流域(四川—甘肃段)横向生态保护补偿协议，成为黄河流域首批建立的跨省横向生态补偿机制[10]。

4 四川省水权改革的建议方案

4.1 构建水权制度体系

四川省在《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》框架下，在水权、水价、水市场方面开展了实践探索，在取水许可、水资源论证、总量控制和定额管理、水资源有偿使用、计量收费等重点环节加强了管理，为推动水权改革奠定了基础。然而，从总体上看，四川省水权改革与当前水资源节约保护要求仍不相适应，一些难点问题制约着水权改革的深入推进，需要科学研究、统筹解决。水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。建议四川省着重开展以下五个方面的工作：

一是制定水权交易管理办法，包括水权交易定义、可交易水权的范围及类型、水权交易方式及流程、交易价格及期限、监督检查等方面的规定，旨在为四川省水权交易实践提供依据；

二是建议出台四川省水市场建设指导意见，明确水市场建设、运行和管理的机构，建立水市场运行规则和相关管理、仲裁机制以及包括价格监管等交易行为监管机制；

三是建立水权交易第三方利益补偿制度，明确水权交易对周边地区、其他用水户及环境等造成的影响进行评估、补偿的办法；

四是建立水权交易协商制度，水权交易是交易主体之间的一种市场行为，政府是水权交易的监管者；

五是实行水权交易公告制度，水权交易主体对自己拥有的多余水权进行公告，有利于水权交易的公开、公平和效率的提高，公告制度要规定公告的时间、水量水质、期限、公告方式、转让条件等内容。

4.2 开展水权确权基本内容

开展水权确权是实施水权交易的基础和前提，是推进以市场为基础配置水资源的具体实践，在水权改革中具有全面性、基础性和根本性的作用。水权确权首先要遵循优先原则，保障人的基本生活用水，优先权的确定要根据社会、经济发展和水情变化而有所变化，同时在不同地区要根据当地特殊需要，确定优先次序。

根据我国水权确权试点省份成功的经验和四川省的水资源配置和取水用途管制等管理工作的经验，四川省水权确权工作主要分为四个方面进行：

一是区域水权确权，区域取用水总量和权益的边界体现为区域用水指标，包括区域用水总量控制指标和江河流域水量分配指标；

二是取用水户水权确权，对取水户水权进行确权登记，关键是做好与取水许可制度的衔接，将用水总量控制指标进一步细化到生活、农业、工业等主要用水行业，明确经济社会发展各行业的水资源用途；

三是灌区取用水户水权确权，明确灌区用水户对灌区管理单位(含水库管理单位、取引水口门管理单位等)的供水所享有的使用、收益的权利；

四是生态水权确权，根据河流特点，确定生态流量，在初始水权的划分中对生态水权予以考虑，最后在水资源规划、水资源管理中确定生态水权。

完成水权确权之后还需要进行水权确权登记。水权登记一方面可以很好地对水资源进行统筹管理，保护权利人的水权权益，使取得水资源使用权的单位和个体可以合理转让水资源，利用市场机制进一步实现水资源的优化配置。另一方面通过登记对其情况公布于众，达到公示作用，便于水权交易的安全。

4.3 搭建多种类型的水权交易模式

水权交易是利用市场机制对水资源优化配置的经济手段，由于与市场行为有关，它的实施必须有配套的政策法规予以保障。根据四川省情、水情，水权交易类型可分为四种。

一是区域水权交易，包括跨流域调水水权交易、江河水量分配指标的水权交易、灌区节水上下游水权交易。通过跨流域水权交易，解决调入区河道外社会经济用水短缺以及河道内生态环境用水不足等问题。

二是取水权交易。在水资源短缺区域、水资源承载能力超载区域、达到或超过用水总量的区域，由于严控水资源开发利用总量，限制审批新增项目取水许可，新增的取用水户只有通过水权交易二级市场购买其他取用水户转让的水权，来获得取水权。根据四川省用水需求及水资源利用效率等实际情况，四川省取水权交易将主要是农业与工业间的取水权交易。

三是灌溉用水户水权交易，主要包括农户间水权交易和特枯年份水资源买进选择权交易两种。农户间水权交易是指农户种植结构的调整或种植规模的增加，需要增加灌溉水量，超出原有分配水权，或者在干旱年份时农户灌溉需求得不到满足而面临缺水的情况下，农户之间进行的水权交易。

四是生态补偿性水权交易，即以保护流域水生态环境、促进人与自然和谐为原则，受益方为利用优质充足的水资源，与保护方开展的水权交易。四川省属于南方丰水地区，虽然水资源总量丰富，但存在局部水资源过度开发利用，部分河流生态用水挤占严重，上游来水明显减弱，跨界河流水质不断恶化等问题。通过水量水质对赌型水权交易、政府水权回购等市场化补偿机制，辅助解决跨界河流污染严重、生态用水挤占等问题。

4.4 健全水权监管体系

水权水市场是一个准市场，在发展初期必然面临市场不发育、市场不活跃等具体问题。在市场培育过程中，水行政主管部门应强化主体责任，明确对于水资源的管控和水市场的管理职责，在水权的合理分配、保护第三方利益、维护市场秩序、惩罚违规行为等方面构建全面监管体系，发挥市场管理者作用，从而实现水权水市场的公平公正公开及有效运行。四川省水权水市场监管体系的作用应集中体现在两个方面：

一是强化水资源的用途分类管制和用途变更管制。权利人应当按照水权证所载明规定的用途取用水，未经批准不得擅自改变用途。确需改变用途的，必须严格论证，不得以水权交易为名变相挤占城乡居民生活用水、基本生态需水和合理农业用水。从用途方面考虑，鼓励由高耗水产业向低耗水环保产业转换的水权交易。

二是加快完善水权交易监管框架，研究加强交易审批以及事中事后违规处罚及考核监督。四川省水行政主管部门应会同相关部门制定具体罚则，对违规取用水、破坏篡改计量监测设施、瞒报假报用水情况等违法违规行为从严制定处罚标准，以达到警示目的。对于已发生的违规行为要及时向社会通报，并向企业信用信息系统主管部门提供相关信息。加快各部门信息共享，违规取用水户原则上不能申请水利及其他涉及环保、资源、节能减排类的财政资金项目。

此外，水权水市场的建设要利用好行政考核的“指挥棒”作用。

5 四川省水权改革的重点

水权制度是现代水资源管理的有效制度，是市场经济条件下科学高效配置水资源的重要途径，也是建立政府与市场两手发力的现代水治理体系的重要内容，四川省着重开展以下四个方面工作：

一是加强水权改革试点工作，持续推进玉溪河灌区水权改革试点任务；

二是完善全省计量、监测设施和实时调度系统等建设，健全水资源监控管理能力，夯实水权改革基础；

三是以水权改革试点为引领，加快制定水权配套制度，建立健全水权管理体系，政府和市场两手发力，促进水资源监管系统快速完善；

四是把培育和创造市场需求放在首位，通过进一步严格水资源管理等措施，推动形成水权买方市场。