丹江口库区的生态补偿需求与机制

王有琴，郑 杨，张 波，曹 阳*

(1．丹江口生态环境保护综合执法大队，湖北 丹江口 442700；2.湖北省生态环境厅黄石生态环境监测中心，湖北 黄石 435003；3.丹江口市环境保护监测站，湖北 丹江口 442700)

0 引言

丹江口库区是南水北调中线工程水源地，有“亚洲第一大人工湖”之称，是我国重要的生态功能区和战略水源地。南水北调中线工程从长江最大支流汉江中上游的丹江口水库调水，一期工程自2014年12月12日正式通水，至2021年4月底已累计向京、津、冀、豫四省市调水380亿m3，不仅缓解了北京和天津地区的水荒，最重要的是改善了华北平原的饮水水质。但是，可用水量的减少对汉江流域水源地的水资源和水环境承载力产生了重要影响，同时给库区水源地维持和改善生态环境质量带来了一定的压力。

目前，我国部分已建的调水工程已暴露出生态环境问题，引发了全社会的广泛关注。例如，引滦入津工程水源地大黑汀水库和潘家口水库水质恶化，直接威胁到引滦入津的供水安全；作为东深供水工程的源头，广东省河源市为确保东江干流水质达到《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)Ⅱ类标准，众多产业发展严重受限[1]。因此，维持和改善水源地的生态环境质量，确保供水水量和水质稳定是决定南水北调中线工程顺利实施的关键所在。基于此，开展丹江口库区水源地保护区生态补偿机制探讨[2-3]，对促进库区水源地保护区水质达标、保持和改善库区生态环境质量、平衡汉江流域水源地生态保护与当地经济发展之间的矛盾、实现汉江流域互利共赢具有重要意义。

丹江口水源地与受水区间“因水结缘、水源流长”，在带来巨大社会经济效益的同时，亦承担着“一库清水永续北送”的责任。由于缺乏合理的生态补偿政策，水源区的社会经济发展和财政收支受到了一定的影响，因而需要国家、省及受水地区共同建立生态补偿机制，帮扶水源区人民走出困境，走向“两山”转化之路，加快建立丹江口库区生态补偿机制。鉴于此，通过实地调研，全面了解丹江口库区的生态补偿机制需求，提出构建科学、合理的多元化库区水源地保护生态补偿机制，以协调库区水源地水资源开发利用与生态环境保护措施，为推动汉江流域生态环境保护与高质量发展提供参考依据。

1 丹江口库区的现状

丹江口大坝蓄水位达到170 m时，丹江口市域内库区面积为452.5 km2，占丹江口库区水域总面积(1 050 km2)的43.1%；库岸线长2 313.2 km，占丹江口水库总库岸线(4 610.6 km)的50%。南水北调一期工程惠及沿线24个大中城市、130个县市区，直接受益人口达6 700万，是南水北调中线工程的核心水源地。

为全力支持国家南水北调工程建设和丹江口水库核心水源区生态保护，丹江口市全面加强水库生态保护修复、中小河流域水污染治理和航道环境整治，着力开展了库区网箱库汊清理、退捕禁捕、渔船拆解上岸、渔民转产等工作。丹江口库区的水质常年稳定保持在《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)Ⅱ类标准以上，且109项水质监测指标中有106项达Ⅰ类水质标准，入选了首批“中国好水”水源地。

2 丹江口库区生态补偿机制存在的问题

2.1 库区的生态补偿机制不健全

1)国家生态补偿资金来源渠道单一。目前，仅有一项国家生态补偿，即中央财政每年转移支付的国家重点生态功能区县域生态考核资金。湖北省、汉江流域中下游受水地区与丹江口库区的生态纵横向转移补偿均未建立。

2)库区生态补偿政策范围窄，生态补偿标准低，无法满足水源地的环境管控需求。丹江口库区网箱库汊清理、汉江流域退捕禁捕、渔船拆解上岸和渔民转业转产均未纳入生态补偿政策范围。

2.2 库区环境风险管控压力大，水质稳定达标风险高

库区及入库支流的水质存在波动。丹江口库区水质虽然总体优良，但也存在不可忽视的问题，即库区及入库支流均存在多断面多月份总磷、总氮及高锰酸盐指数超标(总磷、总氮未纳入水质考核)，部分入库支流和库湾在夏季出现了比较严重的水华现象，营养状态指数为中度营养。

2.3 库区水环境生态建设与修复资金短缺

1)库区生态修复难度大。目前，环丹江口库区还有约350 km2的石漠化区域需要全面治理，约2 km2的裸露山体亟待进行生态修复治理。

2)丹江口库区的环境风险依然较高。库区水质总氮浓度一直偏高，总磷在个别点位、少数月份超出《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)Ⅱ类标准。官山河、浪河等国控断面的入库流域的水体在每年冬季融雪和夏季洪水过后，易受周边土壤蓄积的污染物影响，频繁出现水华现象。

3 原因分析

3.1 生态补偿激励政策引导不足

以丹江口库区核心水源区——丹江口市为例，生态补偿资金主要来自3个方面，即：①中央财政对重点生态功能区县域生态环境质量考核的转移支付资金、长江经济带生态保护修复奖励资金和水土修复资金；②省级生态文明建设、生态环境质量和主要污染物总量减排“以奖代补”资金；③南水北调受水区与送水区的对口帮扶资金。

现有的国家重点生态功能区县域生态环境质量考核的转移支付资金面向全国所有重点生态功能区，以2018年为例，全国纳入国家重点生态功能区考核的县(市)就有818个；且湖北省级生态奖补对准所有的县市区政府。这2个纵向生态补偿都属普惠性质，同时受水区与送水区的对口帮扶力度也不够。无论是国家还是省级层面，针对丹江口库区水源地的特定生态补偿机制都尚未建立。

3.2 库区环境风险管控压力大

库区畜禽养殖治理难度大。库区全面实施清网拆围退捕后，很多依靠渔业生存的渔民被迫上岸，把发展畜禽养殖作为主要增收来源。目前，库区规模以下的散养农户较多，养殖数量占全市养殖总量的80%以上。由于本地土地消纳能力十分有限，又缺少资金、项目和市场主体支持，散养户养殖粪污的综合利用渠道不畅，污染治理难度较大。

库区的环境应急能力薄弱，队伍和硬件设施建设现状与担负的任务不匹配。库区环境应急救援设施设备配备不足，无应急抢险搜救船舶，无专业的救援队伍。

农村面源污染防控压力大，短时间内难以改变现状。农药化肥施用等导致的面源污染是库区总磷、总氮偏高的重要原因之一。虽然政府一直在鼓励和倡导库区周边农民采取绿色种植模式，但由于有机肥料价格偏高、施肥投劳多、生物防虫成效不突出、没有资金补偿和政策奖励等，农民积极性不高，农药化肥使用减量化成效不明显。

3.3 为保水护水，库区人民牺牲大

1)水源区后续经济发展受到制约和影响。为建设调水工程，丹江口市先后两期移民搬迁26万人，占现有人口的57%。调水工程实施后，丹江口市59.4%的国土面积划入生态保护红线，库区及其周边第一道山脊线以内被列入饮用水源保护区，库区临水1 km范围内被实行永久性保护，一切项目禁批禁建，可能对库区水质造成影响的120多个项目被拒绝，170多家企业先后关闭。为保护库区水质，原有产业发展严重受限：调水前，丹江口市是水电和渔业大县(市)，依托水电和渔业优势，经济发展曾进入全省县(市)前10名；现今，丹江口大坝主要功能以调水为主，曾经的发电厂减少发电量，地方原有的优惠计划电量被取消，企业采购成本增加，很多企业被迫关闭或限产。由于生态环保要求严、门槛高，原有的产业优势不在，新建项目落地难，招商引资难度大。

2)对地方政府GDP总量产生重大影响。南水北调中线工程实施后，全市每年减少的GDP总量为49.1亿元，其中包括第一产业增加值6.2亿元，仅因清理网箱和库汊、渔业行业每年减少的销售收入达25万元以上；第二产业增加值38.3亿元；第三产业增加值4.6亿元。

3)地方财政收入减少。根据丹江口市统计部门的数据，南水北调中线工程实施后，该市每年减少财政收入11.7亿元，其中第二产业每年减少财政收入10.83亿元，第一、三产业每年减少财政收入0.87亿元。

4)地方政府财政保水护水的支出压力增加。环保基础设施配套资金和运行费用高，地方财政担负了中央财政的支出责任。在生态环境保护建设、环境基础设施运行等方面的配套投入面临较大的资金压力，包括污水处理、垃圾处理、水土保持等项目建设地方配套资金。例如，国家南水北调中线工程水污染防治项目的地方财政配套资金达3.44亿元，而每年支付污水处理厂和垃圾填埋场运行经费缺口高达0.3亿元。

4 建立库区生态补偿机制的建议

借鉴国内外实践经验，建议水源区生态补偿资金的筹集及补偿方式以公共财政转移支付为主，市场运作、公众参与为辅的方式进行。建立以国家财政生态转移支付为主体，以地区间横向补偿为连结，以市场补偿为辅助的立体式、多元化补偿制度，构建“输血”和“造血”相结合的补偿机制。

1)建立纵向生态转移支付机制。参考三江源[4]、新安江[5]模式，探索建立丹江口库区中央纵向补偿机制。在中央财政均衡性生态转移支付政策基础上，制定水源区生态补偿核算办法，按照“谁保护，谁得益”“谁改善，谁得益”“谁贡献大，谁多得益”的原则，结合流域生态环境保护成本、生态产品价值评估、机会损失成本核算结果，进一步优化生态补偿标准体系及资金分配制度。以政策和经济激励机制为杠杆，推动丹江口库区主动加强保护、受水地区支持送水地区发展，最终实现互利共赢，实现生态效益、经济效益、社会效益和制度效益的同步提升。

2)建立生态项目补偿机制。国家实施的退耕还林工程、天然林保护工程、生态移民等生态建设项目重点向水源区倾斜，并结合生态补偿理念制定或调整资金使用管理政策，更加清晰地体现对重要生态功能区的支持，减轻地方配套资金压力。

3)建立产业补偿机制。在水源保护区实行严格的项目清单制度，对禁止类产业实行关停并转，给予必要的补偿；对于限制类产业严格管控严格审批，科学定位定量；对于鼓励性产业给予政策帮扶和资金支持，提高和发展水源区的特色产业，增强其自身的造血能力(如中央财政安排专项资金，鼓励农民施用有机肥和生物灭虫)。

4)建立南水北调水资源税(费)分享机制。根据国家现行水资源税(费)征收规定，对跨区域调度的水资源税(费)由调入区负责征收，收入归调入区所有。针对南水北调中线工程核心水源区和纯调水区，在调水过程中既无权征收水资源税(费)，也不能分享水资源税(费)，形成的“水源地保水供水无收入，受水地用水又收税”的不太合理局面，可建立南水北调水资源税(费)分享机制，对受水区征收的南水北调中线工程水资源税(费)，按照一定比例，分别缴入中央和地方国库。中央收入部分通过设立核心水源区生态补偿专项资金，充分考虑库区面积、移民人口、淹没区面积、贡献度等因素进行分配，返还给水源区县(市)，专项用于核心水源区生态环境保护，地方收入部分用于支持经济社会发展。

5)在省级层面，建立汉江流域生态基金。对上游核心水源区牺牲奉献大、保护任务重的地方要给予重点倾斜。明确汉江中、下游受水地区与汉江上游水源地的生态补偿关系，建立汉江上游水源保护区和汉江中下游受益地区生态补偿、协作帮扶机制。

6)建立受水区与水源区长期稳定的对口协作帮扶机制，加大供水区与受水区横向补偿力度。整合受水区社会资源，开展受水区与水源区结对帮扶、大型国有企业对口支援、相关科研院所智力支持等活动，加强受水区与水源区的对口协作。构建多层次多领域生态补偿机制，推进受水区与水源区协同发展。从资金帮扶、智力支持、技术服务、产品研发、市场开拓等方面，使受水区与水源区全面、深度协作，实现互惠互赢、共同发展。

5 结束语

对丹江口库区生态补偿机制现状与存在的问题进行了探讨，建议适时建立科学、有效的库区生态补偿机制，出台管理办法，明确补偿基准、方式、资金来源等，为促进汉江流域生态保护和高质量发展提供有力支撑。