西方国家福利立法方面的进展及其启示

张泽华

摘 要：西方国家的福利立法在20世纪30年代之前几乎都侧重于缓解劳资纠纷;30年代至70年代开始转向社会保障并且福利立法开始体系化;20世纪晚期转向关注老龄化等社会问题;21世纪早期注重生态环境与高质量教育等福利权的实现。通过比较研究不同时期西方国家在福利立法上的侧重点，发现福利立法并不是一蹴而就的，必须着眼于发展现状，以回应社会需求与促进社会发展为着眼点，逐步建立并完善适合新时期福利制度的法律规范体系。

关键词：社会运动;福利立法;社会福利;实质公平;发展权

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.01.067

福利立法作为福利制度的一个主要部分，它可以从源头上保障二次分配的实质公平，缓解社会矛盾，充分发挥市场自我调节的积极作用，促进经济发展。研究20世纪至今西方国家在福利立法上的发展历程，对当前我国应对经济快速发展带来的就业、养老、医疗等日渐突出的问题具有重要的借鉴意义。

1 西方国家福利立法的溯源

19世纪末，垄断资本主义的迅速发展导致社会贫富差距悬殊，许多社会问题相继出现。社会主义改革运动与集体主义思潮的兴起，使得工人阶级不再满足于市场自我调节的分配机制。此起彼伏的罢工加上社会发展对高素质人才的渴求，使得政府不能再任由市场自由发展，开启了主动干预社会资源配置的新时代。

英国作为第一次工业革命的发源地，经过一百多年的发展，到20世纪初期时集中于工厂劳动与公共健康领域的福利立法已经不能满足社会发展需求，亟待创新。同时期的德国距离1870年统一尚不久远，以俾斯麦为首的政治家为了巩固政权的同时促进新兴工业的发展，进行了一系列的社会保险立法。在第二次工业革命中大展身手的美国，这一时期也深受放任资本主义自由发展的危害，各种失业、疾病、伤残、养老社会问题接踵而至，政府被要求从幕后走到台前为下层贫困阶级主持公道。与英德美三国不同的是，瑞典作为20世纪工业国家的后起之秀，是在农民阶级与工人阶级政治力量不断对抗妥协的过程中推进着福利立法进程。

2 西方国家福利立法的历史进程

2.1 20世纪30年代之前西方国家的福利立法状况

20世纪初期，西方国家的福利立法以英国为主要范式，英国又以第一次世界大战为界，分为1900-1914年与1915-1930年两个阶段。20世纪30年代之后，英国基本建立起了涉及基础教育、住房补贴、社会救助等多个方面的现代社会服务体系框架，树立了社会保险与社会服务两大体系并存的典型。早在19世纪晚期就建立起社会保险制度的德国，20世纪早期几乎没有什么大的进展，立法主要集中在保险领域，包括养老保险、遗嘱保险、职员保险等方面。

由于农民阶级政治力量强大，20世纪初期的瑞典开始实行的是福利型养老金政策，这是一项综合了德国强制保险模式与英国救济模式的优点而成的覆盖全民的强制养老保险政策。

福利制度在加拿大的起源主要归功于工人阶级的不懈斗争，起到了缓和劳资矛盾与维护社会秩序的重要作用。20世纪之前，福利制度是由雇主个人或私人团体负责落实的，20世纪之后由政府主导并开展了立法，立法主要集中在工资标准的确定与适用人群、工伤事故赔偿、老年人生活补助方面。

2.2 20世纪30年代至20世纪70年代西方国家的福利立法状况

20世纪20年代末爆发的全球性经济危机使得包括失业、疾病、养老等在内的大量社会问题接踵显现，为缓解矛盾，罗斯福总统于1935年签署了《社会保障法》，这是世界范围内第一次提出“社会保障”的概念并以法律的形式予以实施。社会保障将社会救济、保险、服务等概念整合起来，使它们不再作为独立的服务部分分散存在。到二战时期，战时战后的经济大繁荣带来的不是人们安居乐业，社會秩序稳定，反而加剧了贫富分化。于是有了20世纪60年代的“向贫困开战”，政府不断降低享受福利待遇的门槛，美国化的福利法律制度树立了这一阶段社会保障立法典范的事实。

英国的《国民救助法》建立起了全国性、单一性的资产审查形式津贴，标志着英国率先迈入世界福利国家的行列，使得从1349年开始延续了近600年的济贫体系退出社会救助的舞台。1944年-1948年的相关立法不仅考虑到了就业、教育、医疗等基础社会保障，还对国家在相关领域的责任主体地位进行了明确，走向了理论化、体系化与专业化的发展方向。同一时期的加拿大，由于20世纪30年代经济大危机的爆发，相关福利立法自然转向了失业保险领域，1948年《工业关系和纠纷调查法》的颁行标志着加拿大社会福利制度的初步形成。

2.3 20世纪晚期30年间西方国家的福利立法状况

20世纪70年代爆发的石油危机使得福利国家危机再次显现，如何在提供与经济发展相适应的福利政策同时兼顾人们对社会创新与发展的积极性，在改良福利机制的过程中避免社会福利带来的弊端是这一阶段的主流思路。从这一思路出发，衍生出了三种主要的福利立法新思想：保守社群主义、左派第三条道路和福利多元主义。受这些新思想的影响，使社会福利有了私有化、混合性、慈善志愿性等标签。

在美国，20世纪80年代由于社会福利日趋完善，反而致使许多穷人变得更穷。福利制度的负面作用使得“下层阶级理论”兴起，这直接推动了1996年《个人责任与工作机会折中法案》的出台，其实质是将劳动力市场与社会福利紧密结合，是一种典型的新自由主义福利观。英国由于老龄化的挑战，这一阶段的福利立法采用了桑德斯博士首创的“临床关怀概念和服务模式”;德国则在1994年实行了长期照顾保险制度。

2.4 21世纪初期西方国家福利立法的现状

迈入21世纪，伴随着经济全球化的发展，政治、文化等的国界线也越来越不明显，各种国际组织相继出现并且在扶助社会弱势群体上发挥着积极作用。它们通过各种规范性文件及宣言、纲要等非规范性文件规范着各个盟约国家之间的社会福利措施的实行。

近20年来，除了关注老年人、残疾人、儿童等社会特殊群体福利权的实现，生态福利也日益成为西方国家的福利立法重点。例如美国就致力于不断规范生态公园建设与保护动物方面的立法，并且将福利目标转向个人责任与公共救助;英国也建立起了由检举人提起环境公益诉讼的制度来保护公民的生态福利权，并且确立了社会给付的分配原则;德国则通过《联邦自然与风景保护法》《环境权利救济法》等一系列立法确立了环境团体诉讼制度，督促行政机关履行环境修复义务;加拿大的许多省份也通过修改《环境管理法》并颁行配套的实施条例来明确环境污染的责任主体与承担方式;瑞典更是采用了多角度的法律规范在促进生态文明建设的同时保障公民的生态福利权，特别是通过立法提倡全民参与资源节约与开展可持续发展的义务教育课程自然地将福利责任分配给社会生活的个体参与者，体现了社会福利责任主体的多元化走向。

3 西方国家福利立法的启示

通过上述梳理，我们不难发现：伴随着工业革命与城市化进程的推进，各类社会问题的成因日趋复杂、相互交错，社会因素之间的关联程度不断提高，缓解社会矛盾的方式不再呈现单一性，体现在各国的福利立法上就是越来越趋于共通性与多元化。在这个过程中，随着各个国家对社会福利理解的不断深化，对政府职能的定位也不断转变，但根本上都是从社会发展的需求出发，形成了系统化、实用性强的社会福利法律体系，这对于新时期致力于社会保障建设的我国而言具有重要的借鉴意义。

3.1 福利立法要从法理上入手，明确核心法律术语的内涵及外延

考察当前我们国家的福利立法现状，对于社会保障、社会服务、社会救助等概念的界定模糊，不利于相关立法的开展与深入。就目前来看，许多权威学者就福利立法与劳动保障立法、社会救助立法、社会保险立法等往往分开论述，但从上文中西方国家的福利立法所涉领域由最初只包含社会保险、社会保障或者社会服务某一方面到最后全部都囊括的进程可知，社会福利的范围不应局限在医疗教育上，必须随着经济的发展水平、人民的发展需求不断扩充，尤其是在全球化的今天，社会福利立法的国际性凸显。因此，从法理上厘清这些核心概念，有利于树立符合时代需求的社会福利立法理念和价值观，有利于确立社会福利法律的立法原则，更好地保障公民的生存权与发展权。

3.2 福利立法应立足于国情，立足于社会发展与人民需求，兼顾形式公平与实质公平

当前，我们改革社会福利制度的重难点就是要做好各个分散的社会福利规范的衔接与修改，具体而言包括几下三个方面：

（1）立足于建设法治国家的现实国情，注重体系化、层次化、具体化。具体而言，一是要做到适时调整相关法律规范的位阶，推进真正惠及人民的政策的普及;二是要及时制定高位阶的福利法律规范的实施细则，保证重点福利措施的落实。

（2）立足于经济发展与人民需求，使得福利立法目标由保障生存权平稳过渡到发展权。进入新时期，福利立法的目标必须适时做出调整，不能再以保障人们的生存必需为主旨，要更多地关注人们的发展需求。

（3）不仅要做到形式公平，更要注重实质公平。在经济飞速发展的当前，我们国家要从源头上预防贫富加剧导致的诸多社会问题，就必须从社会福利的立法阶段彻底贯彻实质公平的宗旨。

3.3 福利责任的承担主体应是与时俱进，多元化的

从新中国成立初期到如今，我们国家的社会福利责任几乎是政府独自承担。七十年来，我国的人口数量不断增长，发展规模不断扩大，社会治理难度也越来越高，仅凭政府的一己之力很难面面俱到，导致相当部分的公民社会权利得不到切实保障。随着新时代的開启，我们的福利立法在责任主体方面也必须进行调整，应当逐渐确立以政府为主导，社会组织、公民个人等积极参与的多元化模式。

3.4 注重软法在福利立法中的重要地位

进入21世纪，全球性福利分层和制度的多样化，使得传统的成文法或者判例法不再是福利法律体系的主要表现形式，新兴的软法由于范围广泛、类型多样、实用性强受到国际社会的一致青睐。近年来，随着我国经济实力的提升，在外交领域的话语权也不断增强，逐渐成为国际社会的主要参与者与主导者，有我们国家积极参与或者领衔建立的一些国际组织也越来越多。因此，我们的福利立法在明确责任主体不限于政府还包括社会团体、民营企业、公民个人的同时，还要从自己的实际情况出发及时赋予那些与国际接轨的又具有中国特色的社会福利软法规范以强制效力，并将其纳入我们的社会主义福利法律体系。

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