黔南州河(湖)长制推行的成效、问题和对策探讨

胡立刚 覃巧林

(黔南布依族苗族自治州水务局，贵州 都匀 558000)

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。2018年1月，印发的《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》标志着河(湖)长制进入全面实施阶段。全面推行河(湖)长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。黔南布依族苗族自治州(以下简称“黔南州”)是全国30个少数民族自治州之一，下辖12个县(市)和1个经济开发区，秀美多姿的生态环境和悠远古朴的原生态民族文化是黔南州极具魅力、极富竞争力的独特优势和战略资源。近年来，黔南州着力实施“生态强州”战略，坚定不移地落实绿色发展理念，以“绿水青山就是金山银山”的生态文明思想为指引，全力推进河(湖)长制。在推行河(湖)长制过程中，创新出台了“派工单”制度，印发了《“一河一策”实施意见》，大力开展河湖“清四乱”专项行动，不断推动河(湖)长制从“有名”向“有实”转变，全州河(湖)长制工作取得了阶段性成效。以2019年为例，全州列入省级考核的22个河流断面，21个达到或优于Ⅲ类以上水质，地表水水质优良率达95.5%，较2018年提高了4.6%；消除了重安江、瓮安河2个国控断面劣Ⅴ类水体，重要江河湖泊水功能区、县城及以上集中式饮用水水源地水质达标率均达100%。全州水环境质量持续向好，2018—2019年河(湖)长制工作连续2年在贵州省考核中位列第一方阵。

1 主要做法及成效

1.1 强化高位推动，河(湖)长制工作从“有名”向“有实”转变

河(湖)长制实施以来，州委州政府高度重视，州委主要领导多次组织召开总河长调度专题会，对河(湖)长制工作进行安排部署，州委全面深化改革领导小组会议，每年听取重要河流推行河(湖)长制的情况报告。州政府不定期组织召开常务会、专题会研究河(湖)长制相关工作，贯彻落实总河长调度专题会、州委深改组会议精神，结合机构改革及人事变动，及时调整河长制联席会议成员单位、州级河(湖)长名录，并明确责任单位，全州496条河流、307座水库全部纳入河(湖)长制管理范畴，全面落实“管、治、查、督、建”工作要求。明确了县级辖区内重要河(湖)、县城区河段(贯城河)河(湖)长由党政“一把手”担任，牵头抓好“管”的问题，落实“管”的责任。重点对违法侵占河(湖)岸线、工矿企业偷排漏排、垃圾乱堆乱放等突出问题进行整治，细化重点问题“治”的要求。各职能部门联合组建专业监管督查队伍，开展河湖联合执法，打击涉河涉湖违法行为，明确专业队伍“查”的办法。在江河湖库的显要位置加密设置河(湖)长公示牌，公布监督举报电话，充分利用政务110系统平台、12314监督举报电话，广泛受理涉河湖违法违规事项举报，畅通社会力量“督”的渠道。依托全省河湖大数据管理信息平台，整合重要河段及水库防汛监测系统数据，搭建集信息查询、河长巡河、信访举报、政务公开、公众参与等功能于一体的智慧治水系统，提高监管平台“建”的实效。河(湖)长制工作全面持续开展，为打赢“碧水保卫”攻坚战奠定了坚实基础。

1.2 强化制度配套，扎实开展基础工作

2018年出台了“6+2”配套制度，制定了河长会议制度、督查督办制度、信息报送制度、通报制度、验收办法、考核问责办法等6项通用制度，创新出台了2项黔南特色制度：一是出台《黔南州河长制工作派工单管理暂行办法》，有效推动河(湖)长制工作问题整改；二是创新出台《黔南州全面推行“一河一策”实施意见》，贯彻落实了河长制不是“冠名制”而是“责任田”的要求。完成全州496条河流“一河一策”方案编制，为各级河长调度、考核河湖管理提供关键技术依据。同时，全面建立河湖保洁管护制度，累计聘请河湖民间义务监督员1129名、河道保洁员1793人(建档立卡贫困户1041人)，保洁河段4647.5km。

1.3 强化责任担当，河湖管护专项行动有序开展

开展河湖联合执法、黑臭水体排查整治、固体废弃物大排查大整治、入河排污口清理整顿、“清四乱”“清岸清水”等专项行动。以2019年数据为例，全年累计出动执法人员560人(次)，立案查处水事违法案件14起，给予行政警告决定12起，涉河违法行为得到有效遏制。组织各县(市、区)开展黑臭水体排查整治4次，巩固全州城市建成区无黑臭水体成果。开展固体废物排查整治4次，排查固体废物点33个，完成整改项目33个，整改完成率达100%。开展入河排污口清理整顿，对正常运行的80个规模以上排污口开展监督性监测，污水排放达标率达100%。查处非法采砂行为5起。开展河湖“清四乱”专项行动，共排查问题46个，完成整改46个。全年开展“清岸清水”活动4次，开展以“爱家有方、护园有法”为主题的“清岸清水”专项活动80余场(次)，清理河道100余km，清理垃圾137余t，有效维护了河湖生命健康。

1.4 强化管理创新，水环境治理成效初显

a.推动重要河流水污染防治试点先行。在12个县(市)各选取一条重要河流为试点，水务、生态环境、自然资源、工信、林业、农业农村、住建、交通等8部门根据各自行业职责，制定水污染防治三年行动计划，加大对重要河流水污染防治综合整治。

b.扎实推进城乡供排水一体化试点改革。都匀、惠水以“厂网一体、城乡一体、供排一体”为工作目标启动试点改革。其中，惠水县完成县城污水处理厂提标改造，解决了县城污水直排问题，同时，开始全面铺开村镇污水处理厂建设；都匀市城区建成一体化污泥干化处置设备，建设改造城区污水收集主管箱(涵)11km，有效保障了污水处理厂的正常运行，同时，推动城市污水管网向农村延伸。

c.贯城河保洁实现专业化。贯城河12县(市)采取向社会购买服务方式开展保洁工作，实现河流保洁常态化、专业化，河流卫生环境明显改善。

2 存在的主要问题

2.1 治理能力略有不足

部分县(市)注重政策制定、机构设置等制度问题，在河(湖)管理方面缺乏深入细致的调研分析，实施中较少考虑区域和河流、湖库具体情况，重政策制定，轻政策落实，难以实现一河一策、因河施策。在河流治理工作中仍存在以下问题：不同河流河段治理重点不同，有些河段不考虑实际情况，照章执行上级政策，难以对症下药；部分县级河长巡河走过场；部分责任单位、职能部门仍然认为河(湖)长制工作就是水务部门的工作，不积极主动，甚至存在推诿现象。

2.2 城镇和农村生活污水处理设施亟待完善

a.城镇生活污水管网建设滞后，收集系统不完善，仍然存在新增雨污混流现象，污水处理厂进水浓度偏低，进水量偏小。如独山城北污水处理厂，管网改造不彻底，进水COD浓度长期在40～60mg/L之间波动，距离污水收集浓度控制指标120～320mg/L差距大。

b.农村生活污水治理难度大。农村村民居住分散，生活污水点多、面广，具有分散、日变化系数大、间歇性排放的特点。黔南州多数村庄沿河而建，随着乡村振兴战略的实施，冲水式厕所的普及，污水直排散排入河现象普遍，且缺少资金，治理难度较大。

2.3 农村生活垃圾治理滞后

随着农村生活质量提升，农村生活垃圾产生量剧增，生活垃圾收运设施严重滞后，多数农村垃圾采取简易填埋、焚烧、堆放等方式处理，存在垃圾收集清运不及时、不彻底的问题，生活垃圾随雨水进入河道，水面漂浮物清理任务艰巨。

2.4 重点流域污染治理形势严峻

磷化工产业的聚集发展在带动地方经济发展的同时，也在一定程度上造成了瓮安河、重安江流域性磷污染问题；早期的锑矿资源开采也遗留下都柳江遭受锑污染的困扰问题；一直以来，瓮安河、重安江和都柳江(简称“一河两江”)成为了全州流域水污染防治的顽疾。尽管经过多年的持续治理取得了突破性成效，但依然存在着不同程度的水污染隐患，如瓮安河水质退化恶化趋势得到一定程度控制，但尚未得到根本解决，污水处理厂废水处理设施运行还存在不稳定因素；重安江基本消除劣Ⅴ类水体，但水质变化波动大，局部时段依然会出现总磷超标的情况，应急处置设施不能满足局部极端强降水天气污水处理的需求；都柳江水体中锑浓度虽得到了一定削减，但点多、面广，系统治理难度大，存在矿井水处理pH值未稳定达标等诸多问题。

2.5 信息化监管能力不足

贵州省河湖大数据管理信息平台尽管已经建成，但实际应用普及不高，在信访举报、政务公开、公众参与度上更显不足。对于日常巡河、河道保洁、河湖突出环境问题整改等重点工作，尚未建立有效的信息化监管方式，社会各界对河(湖)长制工作的知晓度及成效的认可度等方面明显不足。

2.6 全民参与爱河护河热情不高

河(湖)长制群众参与度不够，参与爱河护河热情不高，社会齐抓共管的局面还未形成。农村乱丢、乱堆、乱倒、乱排等现象时有发生，群众维护河湖生态环境意识不强，参与清岸清水活动存在“事不关己、高高挂起”的现象，激发全民参与管河护河制度亟待建立健全。

3 对策建议

黔南州河(湖)长制坚持问题导向、目标导向、结果导向，坚持务实、高效、管用，以推动河湖长制“有名”“有实”为主线，强化河长湖长履职尽责，常态化规范化抓好河湖“清四乱”、河道采砂综合整治，突出长江大保护，加强河(湖)长制和河湖管理暗访督查，夯实河湖划界、规划编制、制度建设、信息化等基础工作，通过立规矩、固基础、建机制、强督查、求创新，广泛发动群众参与，全力打好河湖管理攻坚战。

3.1 强化责任落实，着力解决治理能力不足问题

a.细划目标，压实责任。紧扣“生态之州·幸福黔南”发展目标，按照《黔南州全面推行河(湖)长制工作方案》，落实“党政同责、一岗双责”，细化目标任务，进一步压实工作责任，落实工作措施，纵深推进河(湖)长制工作。

b.主动作为，靠前指挥。各级河(湖)长要切实履行所负责河流第一责任人职责，开展不定期巡河活动，组织实施“一河一策”方案等工作，按时完成河(湖)年度工作目标任务。

c.履职尽责、狠抓落实。责任单位要深入细致研究河湖状况，根据河湖所处水功能区、经济社会发展规划和河湖水资源现状，查找突出问题，采取针对性措施，提高治理能力，按照《一河一策州级河长制责任单位履职流程图》协助对应河(湖)长抓好河湖管理保护工作，对存在的问题和河长巡河发现的问题要协调跟踪、狠抓落实。

d.职能部门要结合自身工作职责，大力开展水污染防治措施，着重推进重要河流水污染防治三年行动计划，找准重要河流水污染“症结”，及时“会诊”，强力推进水污染防治工作，总结经验，全面铺开，确保水污染防治取得实效。

3.2 加快基础设施建设，推进面源污染治理

a.全面实施城镇污水处理“提质增效”三年行动计划。针对城镇生活污水收集、处理能力不足的薄弱环节，全州上下要不折不扣、强力推进实施城镇污水处理“提质增效”三年行动计划，通过政府、市场调控规范污水处理费征收标准，采用银行贷款、PPP融资以及特许经营等多种方式筹集建设资金，解决城镇生活污水“最后一公里”问题。

b.在污水收集和处理模式上，要结合区域的地形和人口分布特点，分片区收集生活污水，逐步取消远距离、集中连片处理的老旧模式。同时，加快城区及重点敏感流域生活污水处理提标改造，同步推进实施排水管网改造、雨污分流改造和破损管网修复等，解决污水处理厂进水浓度低和不能稳定达级排放的弊症。

c.明确牵头部门，理清生态环境、农业农村、水务等部门在农村生活污水处理职能上的交叉与重叠。结合乡村振兴战略，科学编制农村生活污水治理规划，充分考虑区域的生态敏感程度、环境容量和自净化能力，科学选择效率优先、经济实用、维护简便、循环利用的农村生活污水治理技术。

d.加快农村垃圾收运系统建设。尽快完成瓮安、龙里、长顺、平塘、荔波5个县(市)的农村垃圾收运系统建设，确保县城生活垃圾无害化处理率提高到85%以上。

e.用好用活“派工单”制度。对定期或不定期巡河发现的问题、群众反映和上级交办的问题及时发出“派工单”，限期整改。

3.3 突出重点流域污染防治，确保水质持续稳定改善

针对瓮安河、重安江和都柳江流域存在的水污染问题，应进一步加强摸底排查，找准问题、分类精准施策。

在瓮安河流域：一是继续实施一批磷污染综合治理工程，尽快建成投用瓮安县城2万t/d的三期污水处理厂，以及雷打岩污水处理厂5000m3应急池，进一步提升流域治污工程托底能力；二是继续强化对重点污染企业的督促指导，全面落实“跑、冒、漏、滴”排查整治，推进企业加快实施建设厂区雨污水收集处理设施，提升汛期收集处置能力，从根本上杜绝出现雨污水超限值标准外排的情况，保障下游河段水质安全。

在重安江流域：一是督促推进实施重点污染源治理工程，持续推进凤山桥边国控断面消劣整治；二是强化环境保护应急管控，落实好部门联动机制，加强对重点河流河段巡河检查，发现水质异常问题及时会商研究解决，切实提升协作联动的科学性和有效性。同时，帮助指导重点污染源企业提升内部环境应急管控能力，完善落实好企业环境质量应急机制，把好企业负责的环境质量各关口，严格落实好总磷特别排放限值；三是强化提升流域生态环境执法监管能力，全面推行生态环境执法“三项制度”，对重点行业、重点领域持续保持执法监管高压态势，以法律为武器，用法治的力量，保驾流域磷污染治理治得好、守得住。

在都柳江流域：一是开展冶炼企业废弃矿区和含锑废渣大排查，建立问题台账，按照“一矿一设施”的要求，逐一开展生产废水、矿坑废水、废渣治理，落实企业污染防治主体责任，对非法挖采和“小散污”锑矿开采企业进行清理整顿；二是多渠道筹集资金，继续实施锑污染防治工程，确保各年度治理任务顺利完成。

3.4 提升信息化水平，推动监管能力现代化

a.有序推进河流划界，明确河(湖)管理范围。完成独木河、围阻河等14条州管河流和所有县管河流划界工作，并录入河湖管理信息系统。

b.在平台建设的基础上，拓展手机APP的应用，建立常态化的河湖监管模式和问题跟踪督办机制。如在日常巡河中发现的“乱占、乱采、乱堆、乱建”以及违规排放、破坏水环境等一系列问题，可以通过现场录像或拍照记录导入系统，河(湖)对应的各级河长可以通过手机APP清楚地了解问题情况和相应的位置、坐标等，由该河(湖)的最高一级河长根据实际情况，要求有关行业主管部门或下一级河(湖)长开展问题摸排，并限期整改；完成整改后，责任部门导入有关视频或图片进行佐证说明，省去了行政行文和层层汇报的环节，这样既提高了问题处置的时效性，也大大减少了对河湖健康的损害程度。

c.进一步完善河(湖)水质、水量监测体系。在整合生态环境、水文气象和水务部门已建设施的基础上，结合生态保护补偿机制、生态流量(水位)管控、水功能区监管等最新要求，补齐重要控制断面、出入境断面的监控设施建设。

d.河(湖)长制要加强社会监督，广泛接收群众举报，并及时开展举报内容的核查、整改。同时，及时发布有关信息，增加公共媒体在河(湖)长制实施上的信息量，减少以行政管理要求和向上级汇报的方式发布信息，不断提高全社会的责任意识和参与意识。

3.5 注重宣传引导，着力营造爱河护河氛围

社会公众既是河流良好环境的受益者，也是河流环境污染的制造者和受害者，社会公众要参与河(湖)长制建设。一是要加密开展“清岸清水”活动，组织当地群众广泛参与其中，及时清理河湖水面垃圾、漂浮物，持续保证河(湖)面干净整洁；二是探索村规民约管理试点，选择部分管理基础较好的乡(镇)推行河(湖)长制纳入村规民约试点，利用村务公开栏等宣传曝光水环境保护破坏的正反典型案例，引导广大群众崇尚文明、知耻禁为，激发全民参与爱河护河热情，营造社会各界共管共治的良好氛围；三是制定河(湖)长制激励奖励办法，调动各级河长、责任单位、职能部门及基层群众管河护河积极性，激励全民共同监督发现问题，推动问题整改落实；四是利用新媒体通过公众号、微视频等及时发布每条河流治理计划、举措和成效信息，利用网络及时收集群众意见，集思广益，推动社会力量参加河湖保护。

4 结 语

河(湖)长制工作是当前和今后一个时期河湖保护与监管的重要抓手，也是新时期落实绿色发展理念、推进生态文明建设的重要举措。黔南州作为贵州省生态文明建设先行示范区，应紧扣“生态之州·幸福黔南”的发展目标，在推进河(湖)长制上深挖谋划、主动作为。特别在城镇生活污水治理方面，应尽快补齐基础设施不足的短板，建立良好的污水处理费征收标准核定机制，进一步健全“厂网并管”的运行管理制度，形成城镇生活污水处理良性运行机制，确保稳定实现污水管网全覆盖、全收集、全处理。

河(湖)长制工作任重道远，黔南州应在现有基础上，进一步压紧压实主体责任，加快面源污染综合治理，强化重点流域水污染防治，广泛引导社会公众参与，提高信息化现代化监管水平，不断推动河(湖)长制工作从“有名”向“有实”转变，全面提升和巩固全州水生态环境，努力打造“河畅、水清、岸绿、景美、人和”的黔南新画卷，以水资源的可持续利用、良好的水生态环境支撑区域经济社会的高质量发展。