基于PPP融资模式下高速公路工程项目风险管理研究

杨凯文 中电建路桥集团有限公司

一、PPP融资模式

（一）定义

PPP 模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP 模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。这一模式运营的基本思路是合作双方共同参与项目设计和开发工作，并在此过程中共担风险。参与项目双方将组建专门负责本项目的SPV 公司，由这一公司基于项目的特许权利，全面完成项目前期设计、筹资、中期建设和后期管理运营等各项工作。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

（二）PPP 模式流程

这一模式运行的主要流程步骤有：政府确定合作机构，成立SPV 公司，为项目筹措资金，项目建设，对建成项目进行管理运营，结束经营将项目移交给政府。这一模式之所以有别于BT 模式和BOT 模式，关键在于投入合作的社会资本方从初期建设项目时，就已经参与其中，在项目全过程中始终与政府建立有合作关系。政府部门将对项目实施质量和服务定价监管，如此取得“双赢”。这一模式将保证合作双方构建协调有序的合作关系，有益于化解冲突矛盾，取得合作效应。虽说参与此项目各方获利并不会达到理想最大化，可是社会总效益能够达到最高水平。

二、我国高速公路工程项目投资及风险特点

（一）高速公路工程项目特点

高速公路项目是基建项目，此类项目投建特性将对项目投资特征有决定和限制作用，通常来讲，基建项目有下述特征：

1.收回投资的周期极长

通常来讲，此类项目需要在很长时间持续投资，并且还要经过长期运作才能够收回投资，同时收益不高。假定建设周期为3 年，通常需要15 年左右才能够收回投资。考虑到所有资金除了现值之外，还有时间价值，在长时间的投建过程中，可能因为通胀、汇率、利率变化而蒙受风险。

2.投资总额巨大

3.对投资成效造成影响的要素多

项目投建成效与建设、项目应用、项目维护等都有直接关系。因为周期长同时涉及业务和覆盖范畴非常宽广，人员投入大，所以备受经济、政治自然、社会乃至于技术等多要素影响，它们都可能对投资结果造成严重影响。

4.投资替代和转移性不高

项目投建与其他投资行为对比，不能被灵活转移，这主要也取决于项目建设投资特点和模式。通常短期内资金都不能被有效转移，并且如果有损失通常也难以挽回弥补。

5.决策过程相当复杂

因为投建高速公路过程中深受多种要素影响，项目需要很长周期建设，随着时间逐步推移，项目还会继续改变，风险具有很大的不明确性。同时由于存在主

面向企业开展技术技能培训、工程技术人员上岗认证和职业技能鉴定。承接区域内兄弟院校学生的实验实训，为企业技术革新和升级转型提供平台，为大学生创新创业提供机会。

观影响要素，投资者对环境的感受、风险偏好等都有所改变，因此决策投资过程也就会相当复杂。

总之，将资金投入到特定范围后，在特定周期内资金就会变成固定资产。此类项目投资过程中存在各类风险，覆盖全部建设过程，所以风控工作必须渗透全部环节，全面风险管理对于此类项目而言有极其重要的意义。

（二）高速公路工程项目投资风险特点

高速公路项目需要密集投入大量先进技术和资金，此类项目通常都有很大规模，建设周期非常长。在其生命周期之内，可能遭遇类型不同的多种风险，同时不同要素有着复杂的关系。譬如：因为存在多种外部条件，项目的设计、管理、建设、运作主体实力将对项目推进进度造成影响，导致项目延迟建设，甚至可能导致项目未能达到预设目标等。所以此类项目投资的主要风险在于开发、投建、运营等环节。此类项目，主要存在下述特点：

1.客观存在风险：风险不管在什么领域内都是客观存在的，在高速公路建设中也不例外，在此项目的全部周期内都普遍存在风险。

2.多层和多元化：在此类项目中，各类风险因素不仅类型很多，同时规模很大，总量很大，同时不同风险还有关联，能够和外部条件造成影响和作用。

3.可变性：在此类项目发展过程中不同阶段内，项目风险势必有一定差异，部分风险也许仅仅发生在某个阶段，所以应给基于项目以及风险要素具备的阶段特征，对风险处理要素进行管理和控制。

三、当前我国高速公路采用PPP融资模式下存在的问题分析

首先，目前我国的PPP 融资模式在高速公路项目中的经营和管理并没有统一的纲领性文件，因此法律法规不健全。由于PPP模式本身的特点，其不但具有十分复杂的内容，且风险较大，其中涉及的环节也较多。因此，若没有健全、系统的法规难以长久发展，且会带来一定的问题。虽然一些地方根据地方的需要制定了法规，但是其内容并不完整，这使得私营资本的合法权益保障并不完善。

其次，目前的PPP 融资模式下的高速公路工程项目管理缺乏监督和管理机制，使得项目的监管并不能很好地适应国家的市场需要，监管的相关政策也无法实施，很多地区仅仅停留在表面。这使得PPP 融资模式不能在高速公路项目中得到发展。

与此同时，PPP 的融资过程中还存在一定的风险。这其中包含高速公路项目的行业风险、建设风险、资本风险以及运营风险。高速公路中的行业风险则是由于国家政策的变动所导致的。其市场风险往往是由于国家的整体经济环境所引起的。高速公路项目中的资本风险则是主要来源于国家的货币兑换风险。其运营风险只要来源于周边地区路网分流、车流量缩减等。

四、如何使高速公路的PPP融资模式得到逐步完善

（一）尽快完善PPP 融资模式的相关法律法规

为了更好地使PPP 融资在高速公路项目管理中发挥作用，应该使用法律手段逐渐完善PPP 融资模式配套法律法规，这是保障PPP 融资模式得以长久发展的关键。我们需要从法律的角度对政府部门以及私营企业之间所存在的风险承担问题进行划分，这样才能更好地保障双方的合法权益。政府部门可以根据自身的需要从高速公路的建设以及运营等各个方面对PPP 融资的模式进行规定，并纳入法律法规中。这样可以有效地避免政府和私营企业之间出现建设纠纷，同时可以提高高速公路的管理效率。

（二）完善监管制度

PPP 融资模式在高速公路的建设和发展中必然存在一定的缺陷，比如，在进行政府和私营企业的合作和管理中，在利益的驱使下，很容易出现利益最大化的问题，为此，会触犯国家的法律条例，一方面这使得国家的利益受到严重损坏，还影响项目的经营和管理。因此，政府需要建立针对高速公路工程项目的监督管理的第三方组织，且需要该组织和项目的利益没有任何的关系。此外，还需要保障第三方组织充分认识和了解项目的相关规定和进展，进而正确的评价运行和决策中的问题。

（三）使融资的风险管理得到强化

根据PPP 融资模式的风险问题，需要政府起主导作用，并建立一定的风险评价模式。根据对风险程度的影响判断，对当前高速公路的PPP 融资模式融资现状进行考虑，同时根据风险管理的流程以及风险管控的方法来制定相互匹配的管理措施。此外，还需要根据风险的结果来降低风险成本，进而拟定出风险防范方案。

（四）为了做好高速公路的项目风险管理工作，需要做好项目的前期准备和储备工作

在建设高速公路的项目之前，要对项目的实施情况进行预先的评估，从而分析项目的风险性，并由此获得一定的收益。根据项目的实施可行性，做出高速公路项目风险管理的可行性分析，这样才能保障项目得到进一步的审批。在项目的建设初期，需要确定好项目的设计计划，这样可以处理好高速公路项目工程在建设中的资金筹款问题，保障项目的施工周期在计划范围内。

（五）使政府的扶持政策的可行性得到进一步提高

PPP 融资模式主要是私营企业在政府的帮助下提高自身的收益，并且在保障我国高速公路建设的前提下，使得民营资本得到积极的建立。政府根据项目的建设需要，出台一定的措施来促使高速公路项目扶持政策的实施可行性得到提高。同时，政府可以在权力范围内不同意建设有竞争的公路，进而保障私营企业的经济收益，减少市场的恶性竞争。同时，为了保障私营企业的高速公路的利益，可以给企业一定期限的经营管理权限，从而达到双赢的目的。

五、实证研究

（一）项目概况

某一段高速公路是南北走向，线路总长是42.2 千米，其中在隧道工程最长长度是5.7 公里，而桥隧比超出70%，项目投资总额是143 亿元，整个工程施工工期较长、施工难度较大、投资数量大，工期紧张。为了促进项目工程的顺利实施，当地市交通委启动了PPP 项目相关招商和准备工作。

（二）风险管理

选择PPP 融资模式，政府授权市交通委通过公开招标的方式，确定项目的社会资本参与方。政府出资人代表交投集团和社会资本参与方投资成立项目公司。PPP 合同约定项目公司进行高速公路投融资、设计、建设和运营维护，期满后直接移交政府，项目经营期内相关特许经营权涵盖沿线加油站、广告牌和公路收费经营权。此次项目投资数额达到143.5 亿元。项目公司主要是由社会投资人以及交投集团共同组成，其中交投集团通过政府资本按照可研批复投资总额的25%投资，投入36 亿元资金，占据股份总体的49%，且不参与项目公司的分红；社会投资者出资37.5 亿元，在总股份中占据51%。剩下的投资额缺口全部由项目公司负责进行筹资。选择该种融资结构，符合项目资本金所占比例最低要求，此外，项目公司还可以利用PPP 协议实施质押贷款。借助项目公司融资实力，政府投入资本金36 亿元，撬动社会投资达110 亿元，有效减轻了政府财政负担和财政压力，有效减少了财政风险。

结合项目现金流需要对银行贷款进行有效平衡，而项目自身平衡投资能力相对较差，如果单纯凭借项目自身收益，则无法满足企业投资者盈利要求，市场化条件不足。所以为了进一步强化项目市场条件，应该选择加油站、广告牌等方式拓展经营，进一步增加项目现金流。同时采取约定标准通行费用，市财力针对通行费标准以及通行费约定标准之间收入差额实施补贴。除此之外，还应该实施保底车流量设计，政府承担最低车流量风险，能够有效保障参与交通设施的投资企业经营利益，提升了投资企业参与度。结合上述三种措施，能够促进投资人按照预期顺利回收，使高速公路项目拥有良好的市场化条件。

结合风险分配机制分析，以社会投资方与政府长期稳定的合作关系为基础，将风险最优分配作为核心内容，考虑到政府的风险管理水平、市场风险管理能力以及项目回收机制等元素，针对社会投资方以及政府方进行合理风险分配。社会投资方负责承担项目维护、经营、建设、融资风险，而政府方负责承担车流量需求不足所形成的风险，政府方面通过对最高车流量和最低车流量相关分成机制以及保障级进行合理设置，进一步控制社会投资方暴利现象和面临风险。

结合开标信息分析，利用市场招标方式，此次项目有效减少了运营成本和投资量，进一步缓解了资金风险和财政补贴压力。总体而言，市场化手段能够满足高速公路运营成本和投资建设要求。

六、结语

高速公路作为一个国家综合国力的体现，其建设和运营过程中可以结合PPP 融资模式有效进行风险管理，进而提高工程管理效果，促进社会投资者和政府之间实现双赢，合理分配风险，形成科学管理措施，保障高速公路工程的稳定性。