新时期水资源保护规划框架体系研究

王晓红,张建永,史晓新

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

我国人多水少，水资源时空分布不均，与生产力布局不相匹配。破解水资源与经济社会发展需求不相适应的矛盾，是新阶段我国发展面临的重大战略问题。水资源是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素，也是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，水的承载空间决定了经济社会的发展空间[1]。水资源保护既是提升河湖生态系统质量和稳定性的重要基础性工作，也是事关人民福祉、维持生态环境安全和经济社会安全的重要工作。

2012年水利部启动全国、七大流域及省级水资源保护规划编制工作，2017年水利部印发了《全国水资源保护规划(2016—2030年)》(水资源〔2017〕191号，以下简称2017版规划)，规划以水功能区为控制单元，力求水量、水质、水生态保护并重，工程措施与非工程措施相结合，提出了“十三五”及今后一段时期内水资源保护任务，包括水功能区限制排污总量控制、入河排污口布局与整治、饮用水水源地保护、河湖生态需水保障、地下水保护、水生态系统保护与修复、水资源保护监督管理等任务。虽然规划实施3年来在河湖生态需水保障、地下水保护、饮用水源保护等方面取得了良好成效，但对标建立水资源保护和河湖健康保障体系与当前治水矛盾转变、美丽幸福河湖建设等要求，2017版规划任务的落实和推进面临新形势新要求新问题。

2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出“抓好大保护，推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河”。2020年，习近平总书记在全面推进长江经济带发展座谈会上强调，“统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，改善长江生态环境和水域生态功能，提升生态系统质量和稳定性”。习近平总书记从生态系统整体性和流域系统性出发，提出了新阶段系统治水和全面护水新方略。当前，系统分析我国水资源保护工作面临的新形势新要求新问题，更新完善水资源保护理念、优化调整工作思路和重点任务，为指导新时期全国水资源保护工作，提升水资源保护能力，推进建设美丽幸福河湖具有重要意义。

1 水资源保护面临的新形势新要求

2018年，国务院机构改革，关于水资源保护相关的部门职责分工发生了较大调整，水资源保护面临着新形势和新要求。

(1)党中央国务院对全国生态环境保护提出了更高要求。一是更高目标，即水资源水生态保护的目标更高更严格，人民群众对美丽幸福河湖建设有了更多期待；二是更加实际，即尽快解决老百姓关心的健康问题、安全问题，切实提高人民群众的安全感、获得感和幸福感；三是更可持续，通过实施系统保护和治理，确保保护治理效果可以持续。

(2)水利部职能调整对水资源保护工作提出新要求。一是随着水利部职能调整，2017版规划中有关水功能区限制排污总量控制、入河排污口优化与整治等已与水利部相关职责不相符合；二是河湖水域岸线划定、保护和管控工作刚刚起步，无法适应生态空间用途管制和生态保护红线管控要求；三是当前水资源保护部门协同管控制度不完善、流域协调机制不健全、监管能力不足等问题尚未解决，迫切需要更新水资源保护监管手段，建立健全水资源保护法律法规和管控制度，提升水资源保护能力。

(3)加强水资源保护成为治水管水的核心工作。宏观分析水利部职责工作均与水资源保护、水生态系统保护直接相关。防洪工作要在保障防洪安全的同时，给洪水以出路，留足水域岸线空间和行蓄洪空间；水资源管理要在保障城乡供水安全的同时，为自然河湖留下充足的水资源；水土保持要在加强水土流失和石漠化治理的同时，加强清洁小流域建设。加强水资源保护和河湖健康保障，迫切需要统筹山水林田湖草各生态要素，协调流域治水管水各项工作，实施水资源系统和整体保护、系统修复和综合治理。

(4)推进系统治水迫切需要更新水资源保护规划。绿水青山就是金山银山的理念深入人心，人民有期盼，政府有措施，特别是一些地方的水资源保护工作不断创新和突破，河湖保护和治理已取得显著成效。但局部地区河湖治理的系统性和整体性不足，各项举措的关联性和耦合性不强[2]，在提升流域生态系统质量和稳定性方面仍存在较大差距。面对新老水问题和部门职能调整，迫切需要更新水资源保护规划理念、优化调整思路任务，以指导和引领全国水资源保护和河湖健康保障工作。

2 水资源保护面临的新老问题

2.1 累积性问题

一是，由于水资源时空分布不均衡及社会经济发展不平衡，水资源承载空间失衡造成局部地区水资源短缺；二是，持续的废污水高排放量使得水资源保护压力长期存在，我国废污水排放量从2001年的626亿t增加至2018年的750亿t，废污水排放集中在水体末端汇集区的河流下游和湖泊水质污染比较严重[3]；三是，过度的水资源开发，导致海河、西北诸河等流域河道断流和湖泊干涸、湿地绿洲萎缩等一系列生态累积性问题[4]；四是，20世纪50年代以来，全国面积大于10km2的696个湖泊天然湿地面积减少18%，各类城镇建设活动侵占河道、围湖造地等对河湖生态空间的挤压严重[5]。

2.2 面临新问题

一是，水资源保护面临工作控制单元缺失和任务优化调整问题。多年来水功能区一直作为我国河湖水资源保护的控制单元[6]，国务院机构改革完成后，将原有的水功能区划和入河排污口监督管理等职能划归生态环境部，原来以水功能区为基本单元的入河污染物限排管理等措施的基本单元缺失[7]，水资源保护工作定位不明确。

二是，按照中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见(中发〔2019〕18 号)》要求，2017版规划存在河湖水生态空间保护与管控任务缺失问题。水资源保护规划作为水利专项规划要纳入国土空间规划，适应国土空间管控要求，面临流域和区域一盘棋，加强河湖水域岸线空间保护和管控的问题。

三是，按照国土空间规划一张清单要求，2017版规划存在重点任务清单缺失，规划实施进度安排不明确问题，结合国土空间规划要求，亟需明确新时期水资源保护重点任务清单，纳入国土空间规划一张清单。

良好生态环境是最普惠及民生福祉，在当前及今后较长一段时期内，持续改善流域生态环境和水域生态功能，提升河湖生态系统质量和稳定性成将为我国水资源保护和河湖健康保障工作的主要目标，亟需通过更新水资源保护理念和思路，以适应新形势新要求，从更高层次、更宽视野重点解决损害群众健康的突出水生态环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，推进建设美丽幸福河湖工作。

3 水资源保护规划新理念

3.1 新时期水资源保护核心要素

从我国水资源保护面临的形势与问题可知，水资源短缺、水环境污染、水生态损害、水空间萎缩等问题相互交织、相互影响，使得水资源保护工作涉及面广，任务艰巨。要破解这一难题，需要充分认识到良好的水质状况、适宜的生态水量和良性循环的水生态空间是水资源环境和经济功能正常发挥的前提；水量、水质、水生态、水空间是水资源属性的4个重要元素，缺一不可。水资源保护要运用系统论方法，将维护流域生态系统质量和稳定性作为基本出发点，充分认识水资源各要素间相互依存、相互影响的内在规律，实施水量、水质、水生态、水空间“四位一体”系统保护措施，从根本上实现水资源的有效保护。

3.2 更新水资源保护规划理念

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡、不充分之间的矛盾。为人民群众提供优质水资源、健康水生态、宜居水环境、优美水空间等，建设幸福河就是满足人民对美好环境的需求，提高人民群众的获得感、幸福感、安全感[8]。新时期水资源保护规划要贯彻生态优先、绿色发展理念，遵循“十六字”治水思路，把提升河湖生态系统质量和稳定性，建设美丽幸福河湖作为水资源保护的最终目标，强化河湖水生态空间的协调和管控要求，由具体的工程措施逐步向调整和纠正人的涉水错误行为转变[9]，将水资源保护处于末端补救的被动局面转变到更积极主动，将水资源保护作为经济社会发展的刚性约束条件的主动保护局面[10]。

3.3 水资源保护规划新定位

新时期水资源保护规划既是水利行业重要的专项规划，也是建设美丽幸福河湖的引领性规划。一是，以水资源保护规划为统领，优化调整水资源保护规划的目标、思路、重点方任务，围绕河湖生态流量保障、水质保护、水生态修复、水空间维护等目标，提出落实重点任务的时间表和路线图，指导新时期全国水资源保护工作，推进美丽幸福河湖建设；二是，将水资源作为重要的战略资源，进行系统性保护、前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，并与城乡规划、土地利用规划、环境保护规划进行衔接与协调，融入“多规合一”国土空间规划一张蓝图。

4 水资源保护规划新思路框架

4.1 优化调整规划思路

水资源的动态性、循环性、功能多重性等特点，决定了开展水资源保护、建设美丽幸福河湖是一项系统工程[11]，必须统筹兼顾、系统施策，既要统筹考虑水量、水质、水生态、水空间四大要素及多方面的有机联系，也要推进江河湖库干支流、上中下游、左右岸协同治理；既要保护“盆里的水”，又要保护“盛水的盆”；既要保护水资源的经济功能，又要维护其生态功能；既要强化水资源保护监管和承载能力刚性约束，又要加强水生态修复、水污染治理、水环境扩容、水空间管控，提升河湖生态系统的质量和稳定性。

以问题为导向，以建设美丽幸福河湖为目标，结合水利部相关职责，按照国土空间规划对水资源保护提出的新要求，统筹考虑水量、水质、水生态、水空间四大要素，优化调整规划总体思路，重点强调：一是保障，保障河湖生态需水，保护饮用水水源地饮水安全；二是修复，预防河湖岸线挤占、水资源和饮用水源水质污染、河流断流等行为；三治理，协同推进山水林田湖草系统治理，开展开发过度和功能受损的河流水系生态廊道治理；四是调配，通过流域和区域水资源优化配置，实施生态需水调配，适当增加生态需水不足河湖水量，减少地下水超采区取用水量；五是管控，监管水资源利用上线和用水强度、考核重要控制断面生态流量、管控河湖水域岸线生态空间。

以流域为单元，以重要河流生态廊道为脉络，以重要湖库为节点，分段分类提出包括生态水量保障、水质保护、水生态修复、水空间管控措施，并明确实施进度和要求，指导全国、流域、省区开展新时期水资源保护工作。

4.2 更新规划框架体系

规划以“十六字”治水新思路为遵循，坚持生态优先、绿色发展理念，将新时期水资源保护新要求和国家赋予水利部水资源保护职责相结合，以流域为单元，以水空间管控为基础引领，强调生态保护红线、水资源利用上线、水环境质量底线的约束性，突出规划的导向性、约束性和可操作性，统筹水量、水质、水生态和水空间协同保护。

在水量方面，按照水资源节约集约利用总体要求，加强河湖生态流量(水量)保障、持续加强地下水压采综合治理。通过节约用水、水资源优化配置、地下水监测与管理、生态流量水量监测与管理、水资源承载能力监测预警机制建设等措施，建立水资源节约集约利用体系。

在水质方面，联合相关部门推进废污水资源化利用，并与节水型社会建设相协调，开展入河排污量控制和预警工作、全国重要饮用水水源地安全保障达标建设、应急备用水源地建设，建立健全流域水环境保护和协同治理体系。

在水生态方面，按照山水林田湖草系统治理要求，明确重要河湖生态流量(水量)指标，建立生态流量保障机制；建设重要河流生态廊道，强化河湖综合保护和系统治理，建立河湖水生态保护与修复体系。

在水空间方面，按照国土空间规划要求，加强河湖确权划界，明确河湖保护管理范围，严格实施水空间分区分类用途管制，完善管控体制机制，制定水空间分区准入制度、流域生态环境损害制度，逐步建立健全河湖水域岸线空间分区管控体系。

4.3 谋划新时期重点任务

基于水资源保护规划新思路框架体系，结合水利部相关职责，以流域为单元，统筹水量、水质、水生态、水空间要素，提出河湖水生态空间管控、生态流量保障、重要水源地保护、水环境综合治理、河湖水系连通、重要湿地及重要水生生境保护与修复、重要河流生态廊道建设等措施，解决2017版规划中重点任务项目清单缺失，规划实施进度安排不明确等问题；围绕国家重大战略，系统谋划“十四五”及今后一段时期内重点河湖生态保护与修复重大工程，作为落实水资源保护规划和建设美丽幸福河湖的重要抓手。

5 结语

本文在系统分析国家对水资源保护的新形势新要求新问题，以及人类活动影响对水资源在水量、水质、水生态、水空间造成的累积性问题的基础上，提出了统筹“水量、水质、水生态、水空间”系统保护为核心的水资源保护新理念，新时期水资源保护的规划思路、规划框架体系和重点任务。建设美丽幸福河湖的相关研究和水资源保护实践工作依然任重道远，下阶段还需重点开展新时期水资源保护的关键指标和技术体系研究，更新水资源保护法规标准等，不断完善新时期水资源保护规划体系。