精准扶贫与政府信任实证研究

□文/李芬芬 杨成龙

（湖南财政经济学院公共管理学院湖南·长沙）

［提要］本文以制度信任为视角，通过对湖南X乡镇问卷调查，分析精准扶贫实施与各级政府信任的关系。研究结果表明：精准扶贫的实施与政府信任具有相关性，且精准扶贫的实施对政府信任有显著正相关关系；贫困户与非贫困户对政府信任存在差异，呈现制度非均衡性；精准扶贫实施的相关制度、制度的执行及执行主体与民众对政府信任度呈正相关关系；在精准扶贫实施过程中，应遵循“央强地弱”的政府信任结构，政府层级与政府信任度呈正相关性。

精准扶贫政策实施以来，我国取得了巨大成效，由绝对贫困进入到相对贫困阶段。但是，在精准扶贫过程中也出现一系列偏差，严重影响公众对地方政府的信任。本文基于实证分析精准扶贫对政府信任的影响，阐述影响政府信任的因素及存在的问题，最后提出提升政府信任的对策。

一、文献回顾与研究假设

（一）政府信任与制度信任。学术界对政府信任的研究分为制度信任和人格信任两种类型，但随着公共管理研究的不断发展，政府信任从人格信任走向制度信任成为一种必然趋势。美国马里兰大学政策学教授尤斯拉纳所言：“如果一个政权要有大的作为，但执行的是不受欢迎的政策，就会降低人们拥护的程度。”本土研究佐证了制度理论在中国的解释力，即经济增长、民生福利、惠民政策、政府绩效、公共政策、生活满意度指标对政府信任有显著影响。政府信任也可以说是建立在制度基础上的稳定的一种民众心理预期，要以信任政府制定的相关制度为前提。如果我们把政府信任看作一种理性评估，那么一个政府的行为增加了民生福利、腐败得到控制，得到民众认可，则政府或制度的可信度会增加，形成较高的政府信任。然而，制度并不仅仅是信任的基础，事实上制度和信任的关系非常复杂，里面包含了两个全然不同的因果关系——制度既是信任的基础，又是信任的对象，而中国社会目前信任危机的根源在于对制度的“最小信任”的危机。所以，从制度信任理论出发，可以构建出精准扶贫实施过程中对政府信任的理论解释模型。对于农民而言，当我们说信任政府实施的精准扶贫这一项政策制度时，我们不仅认为精准扶贫的具体政策和措施是对农民有利的，还隐含了农民相信这项制度的实施者（各级政务人员、驻村干部、村干部等）能够把政策措施执行好。正是因为形成这样的信任态度，我们可以假设，精准扶贫政策的实施是可以提高政府信任的，也同时会提高各级政务主体的信任度。

假设1：精准扶贫的实施对政府信任度有显著正相关关系

在考察精准扶贫政策的实施与政府信任的关系时，影响政府信任的因变量包含三个方面：第一，对精准扶贫政策及相关规定的信任，即政策信任；第二，实施精准扶贫政策及相关规定实施效果的信任，即执行信任；第三，对精准扶贫过程中各级政务主体的信任，即执行主体信任。

假设2：精准扶贫实施政策及相关规定的政策信任、政策的执行效果的信任及民众对执行主体的信任度呈显著正相关关系

假设2.1：精准扶贫实施相关制度与民众对政府信任度呈正相关关系

假设2.2：精准扶贫制度的执行与民众对政府信任度呈正相关关系

假设2.3：精准扶贫各级执行主体与民众对政府信任度呈正相关关系

精准扶贫作为一项惠民政策，在具体实施过程中存在贫困户与非贫困户的区别，界定为贫困户的对象是享受精准扶贫带来的既得利益者，而非贫困户不能享受，两者在利益分配存在差异，从“经济人”理论分析，享受精准扶贫政策的贫困户对政府信任度应该更高于非贫困户。

假设3：贫困户对政府信任度高于非贫困户

（二）差序政府信任。学术界大量研究证明中国的政府信任存在“央强地弱”的信任层级差现象。精准扶贫在具体实施过程中，地方政府是国家精准扶贫落地的行政机关，尤其是精准扶贫过程中的腐败事件，这就进一步弱化了基层政府的信任，使得原本处于差序化信任底端的基层政府信任危机更加凸显。所以，精准扶贫政策的实施下中国政府信任也逃离不了这种“差序化”现象。

假设4：精准扶贫实施政府层级与政府信任度呈显著正相关关系

二、样本来源与变量测量

（一）样本来源。本次调查主要是湖南怀化会同县的高椅乡、湘西永顺县的万坪镇、张家界慈利县的苗市镇，这三个乡镇地处边缘山区且属于少数民族聚居地，都为国家精准扶贫的贫困县乡镇，很有代表性。本次数据分两部分：一部分来源于这三个乡镇的问卷数据，抽样调查207份问卷，剔除无效问卷，一共回收有效问卷180份，有效问卷率86.9%；另一部分是湖南省2017年暑期大学生“情牵脱贫攻坚”主题实践活动调查问卷走访湘西自治州永顺县的万坪镇的数据。本次抽样中贫困户116户，占比64.4%；男性64人，占比35.6%，女性92人，占51.1%；汉族97人，占比53.9%；年龄41～60岁之间82人，占比45.6%；小学及以下学历85人，占比46.7%；3，026元及以下，104人，占比57.1%。总体上，抽取的样本有较好的代表性与典型性，符合样本数据特征的要求。

（二）变量操作定义。政府信任是本文的自变量，探讨精准扶贫实施过程前后的政府信任的变化以及在不同层级政府在实施精准扶贫政策的过程中其职责和执行的差异性，确定“差序化政府信任”在精准扶贫实施过程中是否也存在。从制度信任的角度界定政府信任的内涵，在考察精准扶贫政策的实施与政府信任的关系时，界定为影响政府信任的因变量为：第一，对精准扶贫政策及相关规定的信任，即政策信任；第二，实施精准扶贫政策及相关规定实施效果的信任，即执行信任；第三，对精准扶贫过程中各级政务主体的信任，即政务主体信任。这三个变量我们操作化为一系列问题：“精准扶贫政策是否符合您的实际需要？”“实施精准扶贫政策有和百姓协商吗？”“精准扶贫政策实施是否公平、公正？”“村里评选贫困户是否有经过真正的民主评议？”“精准扶贫政策信息公开的程度满意吗？”“精准扶贫实施过程最满意度是____不满意的是____？”

（三）样本的测量。精准扶贫作为一项惠民制度，难以直接测量它对政府信任的影响，因而我们可通过享受扶贫政策和不享受扶贫政策的农民——贫困户和非贫困户对政府满意度来代表精准扶贫对政府信任的影响。我们调查的三个乡镇地处湖南边缘山区，且属于少数民族聚居地，都属于国家精准扶贫的贫困乡镇，在180名农民中，其中贫困户为116人，非贫困户为64人，对他们对精准扶贫的满意度进行调查。通过分析，我们发现总体上精准扶贫与政府信任有显著相关性。从数据来看，通过精准扶贫的实施，对政府不满意的只占11%，满意度一般以上达到89.9%。可以看出，公众对精准扶贫的实施总体上还是比较满意，精准扶贫确实是一项惠民政策。由此，假设1成立。但是，在贫困户与非贫困户的对比中，贫困户对政府的满意度为44.0%，非贫户对政府的满意度为32.8%。这说明贫困户高于非贫困户对精准扶贫政策满意度，由此假设贫困户对政府信任度高于非贫困户成立，精准扶贫政策的实施对民众与政府信任是一种非制度均衡性信任。在不满意度比重中，贫困户与非贫困户分别为11.2%和10.9%，不满意的差异性不大。这说明，精准扶贫确实是一项惠民政策，让百姓获得了实实在在的利益。但值得我们深思的是精准扶贫作为一项政府投入人力、物力极大的一项惠民政策，为什么持有一般态度的比例高于满意态度的比例。

实证数据显示，民众对精准扶贫政策制定、政策执行在满意和一般的评价百分比差不多，但远高于不满意的评价。那么，假设2.1与假设2.2成立。但是，对政务主体的信任的调查发现民众接触最多的是村一级干部（驻村干部、村干部、帮扶干部）；其次是乡镇干部；最后是县级干部。从我们的调查数据反映，最满意和最不满意问题回答中，民众最满意的是县一级工作人员，最不满意的是村一级工作人员，表现出差序化信任现象，尤其是与公众直接接触的村一级干部。那么，假设2.3成立。通过访谈，在精准扶贫过程中村一级工作人员包括驻村干部、村干部及帮扶队，民众对他们的不信任主要体现在村干部为亲戚朋友争取扶贫指标和资金，以及在具体工作中没有注意方式方法等，这也是民众经常上访与干群关系紧张的重要原因。

我们通过不同提问表述，不管是非贫困户还是贫困户，从表中对最不信任和最信任的政府层级来看，都表现出中央的信任度最高，基层政府信任是最低的，这也验证了学术界对政府信任的差序化现象。由此，假设4成立。同时，通过对贫困人口与非贫困人口在不同层级政府的对比我们发现：第一，通过不同提问表述，在最信任的层级政府中，中间层级地方政府信任的层级差异不大，最信任的政府为中央政府，最不信任的是村一级，更符合差序化政府信任现象。第二，通过访谈不同的提问方式，对于同样的层级政府其回答不完全一致，这也说明对不信任的调查对象，民众的敏感性更强。第三，贫困户与非贫困户对不同政府层级的信任度有区别。在最信任的数据中，贫困户与非贫困户对村委会的信任度不同，且非贫困户对乡镇与县级政府的信任比没有差异，这说明，政府信任度受到精准扶贫政策实际获得者的影响，也再次验证了假设2。同时，贫困户与非贫困户的信任差距在基层政府较明显，到了中央政府，这一差距就微乎其微了。

三、研究发现与分析

（一）研究发现。以上结论告诉我们，精准扶贫的实施对政府信任度有显著关系；精准扶贫政策的实施、执行的效果及执行主体都与政府信任相关，且存在正向关系。贫困户作为精准扶贫的直接受益者，其政府信任度高于非贫困户，在精准扶贫政策实施过程中存在制度非均衡性。尤其是在贫困人口指标增加的情况下，使得中间人群的比例增加，难以识别真正贫困户，造成分配不公平，使得矛盾突出。通过上述分析可以看出，精准扶贫政策实施总体效果较好，得到很大程度上民众的肯定，也极大提升了政府信任。但同时，近年来基层政府信任也极大程度上影响了精准扶贫实施的效果。

（二）精准扶贫实施过程中影响政府信任的因素——基于二次访谈结论。本文在发放问卷之后，进行二次调查，通过对湘西永顺县万坪镇村民及乡镇干部进行深度访谈，发现在精准扶贫过程中存在一系列问题，这都是影响地方政府信任的因素。

第一，精准扶贫过程中存在漏评、错评、错退现象。瞄准扶贫对象一直是精准扶贫工作的首要难题。永顺县万坪镇扶贫办一位工作人员向我们介绍：为了瞄准贫困户，我们的基本程序是以县级层面制定脱贫规划、年度计划和实施办法，负责组织实施、督促指导、监督检查、考核评估、汇总数据、甄别情况具体执行。但在实际工作中需要多次下村，从村民、村干部、驻村干部等多方面了解信息，而不是简单地按照精准扶贫的标准“一看房、二看粮、三看有没有读书郎、四看劳动力强不强”。而且农民一般不会说出自己真实收入情况，导致无法核实农户真实年收入，这为精准扶贫的贫困户退出核实带来很大困难。

第二，个别农民骗取精准扶贫资金现象。据万坪镇并进村的村干部介绍，由于扶贫指标多、扶贫的力度大，导致村民都想尽办法获得贫困名额或者扶贫资金，很多时候村民并不考虑具体的政策和要求，存在攀比心理。有些村民认为：如果我没有评上贫困户，别人评上了，是我没有本事。在走访过程中，我们发现不少老百姓把生活不易当作享受扶贫政策的条件。村干部对这一类现象总结其原因主要有：一是百姓的认知问题，导致对政策的不了解和不理解；二是存在“我是贫困户我光荣”的心理，这也导致在贫困户入档和退档上出现困难。

第三，贫困户与非贫困户之间矛盾突出。据驻村干部介绍，现在扶贫工作不好做，以前扶贫的指标少，评上最贫困的大家不会有意见，条件好的不会去争，大家都觉得公平，符合客观实际。但随着精准扶贫指标的增加，上级政府也要求必须要有多少贫困户，这就给我们工作增加了困难。（1）贫困户与非贫困户之间的矛盾突出，由于贫困指标增加，扶贫力度大，处于中间条件的大批农户都去争贫困户资格。（2）贫困户之间的矛盾突出，由于村民对扶贫政策不理解，给基层扶贫工作带来很大压力。

第四，干群关系变得更加紧张。受访驻村干部反映，“遇到态度激烈的村民，我们不能与他们对抗，只能与他们协商，因为是公职人员身份，考虑到政府的形象，我们只能忍。”通过走访多位扶贫工作人员，他们普遍的感觉是：老百姓总觉得我们拿了扶贫资金不发给他们，没有让他们平等享受扶贫政策，归根结底就是不信任我们。一位扶贫办的工作人员也谈到，“扶贫政策的落实全部下到乡镇工作人员身上，老百姓不信任我们。”

第五，基层干部开展扶贫工作艰难。镇干部普遍反映扶贫工作不好做。镇扶贫办主任谈到：“以前我们走访村民家庭，都很热情攀谈，自从精准扶贫政策以后，老百姓现在看到我们态度冷淡，也不知道问题出在哪里。”驻村干部与当地村民直接接触，一般要求在所驻的村1个月呆15天以上，在一些条件艰苦的边缘山村需要自己租房子住，基本生活也不能得到保障，需要自己解决吃住问题。在调研中，我们还发现一些村干部的条件也比较艰苦，由于属于“四类”人群，他们不能享受扶贫政策，但就实际情况而言这些村干部甚至比贫困户还贫困。

四、研究结论及政策建议

总的来说，精准扶贫作为一项惠民政策，取得极大成效，但在执行过程中也产生一系列负面效应。其关键就是要实现贫困户与非贫困户之间的均衡信任及提升处于差序信任底层的乡镇政府及村一级政府信任。首先，提高精准扶贫政策制定的精准性；其次，确保精准扶贫绩效考核的合理性；再次，提升精准扶贫政策执行主体的诚信度，提升村一级扶贫干部德性诚信、责任诚信、工具诚信、义务诚信。但总的来说，要真正实现精准脱贫，不仅要做到提高精准扶贫政策制定的精准性与合理性、加强对精准扶贫政策执行效果及各级执行主体的诚信品质等，还需要提高民众素质，对民众进行扶志扶智，不仅在扶贫工作中为了化解村民之间的矛盾，宣传和讲解政策上花费很多时间和精力，还有要在经济物质上给予资助，更要注重从精神上给予引导和鼓励，不要以争当“贫困户为荣”，消除依靠政府帮扶的心理，需要建立政府与民众双方之间的深度信任机制。