社会信用立法困境及规制

□文/周博涵

（湖南师范大学法学院 湖南·长沙）

［提要］社会信用立法是维护社会、经济发展秩序，保证全体公民、组织机构等切身利益的重要手段。近几年来，由于我国信用立法尚不完善，加之法律监管约束不足，各类失信事件层出不穷，给社会经济发展带来诸多负面影响。本文首先交代我国信用立法现状，其次分析我国社会立法面临的困境，最后探讨社会信用立法的有效路径，以期有助于加快推进建设完善的社会信用法治体系，以保障我国社会经济的平稳、持续发展。

社会信用立法要求以诚信为基础，以法律为载体，对失信对象及其行为依法追究责任，以构建科学、完整的社会信用体系为立法目标，在立法上，将诚信规范的诸多内容纳入法律规范，以法律法规的威严实现强制性固化，使之成为规范全社会主体行为的统一准则。近几年来，我国社会因诚信问题而引起的各类矛盾日益突出，社会信用环境受到较大威胁，偷税漏税、“老赖”、假冒伪劣产品、虚假广告恶意欠薪等现象频出，严重影响了社会和谐风气，亟待建立适应现代社会需要的信用体系，弘扬诚信精神。以立法手段来建立社会信用规范是诸多建设手段中最直接、最有效、最有保障的方法，但由于社会环境的复杂性，诚信问题所牵连的关联利益众多，社会主体的诚信意识及守法意识差异较大等因素影响，我国信用立法困难重重。笔者在此对相关问题进行分析和探讨，希望能为我国社会信用体系建设提供一些有益借鉴。

一、我国社会信用立法发展现状

（一）全国社会信用立法的需求意识逐步增强。近几年，“恶意贷款”、“恶意欠薪”、“电信诈骗”、“盗版侵权”等失信问题频繁发生，引发了全社会的广泛关注和激烈的舆论探讨。理论界和实务界均就政府主动作为、加强对不良信用行为的监管和整治发出了呼吁；全国各地人大代表及民主党派人士也提出了各种建议和议案，期望以法律形式来改变当前的社会信用危机现状。根据民众对社会信用立法的意愿调查显示（不完全调查结果），约67%及以上的群众希望拥有一个诚信的社会环境，尤其是需要大力治理“套路贷”、“电信诈骗”、“农民工工资拖欠”等行为；55.6%的企业渴望有一个诚信的营商环境，希望依法大力惩治“恶意侵权”、“商业欺诈”、“不道德营销”等行为。由此可见，加快、加强社会信用立法，建立完善的社会信用体系已经成为了全社会各阶层的共同期望。

（二）地方信用立法探索进入实践阶段。党的十八大以来，党中央及人民政府对加强社会信用体系建设越来越重视，提出了一系列方案和建设要求，为加快社会信用立法实践打好了基础。2014年，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，在其中专门明确了社会信用体系建设和部际联席会议制度建设，同时统筹推进建立全国信用体系。《征信业管理条例》公布实施后，一批信用体系建设的规章和标准相继出台，一定程度上推进了金融信用体系及小微企业和农村信用体系的建设工作。2016年，中央深改组审议通过了有关《完善守信联合激励和失信联合惩戒制度》《对失信被执行人进行信用监督》，以及加强政府诚信、个人诚信体系和电子商务领域诚信建设等议案，为社会信用立法和体系建设指明了道路；2017年10月，上海率先颁布施行《上海市社会信用条例》，针对严重失信主体创设了限制进入相关市场和行业等制裁措施；2018年，信用立法纳入十三届全国人大常委会立法规划。截至当前，上海、河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、陕西等8个省已经先后出台省级社会信用地方性法规。同时，全国60%以上的省市、自治区等皆已开展探索研究出台地方信用法规，相关信用条款在26部法律、28部行政法规中都有所体现。

（三）全国性信用立法较为滞后。虽然已有不少行政区域试点实施了一些相关的地方性信用规则及法案，某些行业也初步建立了信用约束机制，但在国家层面，除2013年颁布的《征信业管理条例》以及2014年颁布的《企业信息公示暂行条例》外，至今无最新的全国性信用法律法规出台。由于现行信用立法与当前社会经济环境存在代差，新的信用危机无法得到有效预防和处理。与之同时，因国家信用法律法规滞后，现有《条例》及规范性文件只能起到方向指引作用，导致地方社会信用立法和体系建设缺乏有力的法律保障，各地信用立法标准各异，内容不一，执行力度和程序存在差异，存在诸多治理漏洞。同时，各地关于社会信用立法的理解也存在一定偏差，政府部门和市场领域在信用执法方面也不够规范，潜在侵权风险难以得到有效解决，立法漏洞仍未得到有效填补。

二、我国社会信用立法面临的困境

社会信用立法是社会信用体系建设中的关键内容之一，立法为信用监管和失信惩治提供了法律依据，也是确保社会信用长期效益的有力保障。目前，我国社会各界对于信用立法的呼声越发急切，中央政府针对其中部分立法缺失现象作出了相应的顶层设计，制定了相关规范性文件，但全国性信用立法进程缓慢，主要面临着以下困境：

（一）关于立法目的和规范对象的定位困境。法律法规的建立是为了便于管理者加强社会治理，为了保障各方合法主体的切身利益，任何体现单一主体权利的法律不可能真正被全社会认可。信用立法的根基和依据是社会诚信原则，立法目的是维护社会公共信用秩序，法律保障及约束范围应覆盖涉及诚信关系的所有个体及组织机构。各方主体对信用立法的诉求与期待各有不同，那么信用立法是该偏向公权限制还是以私权保护为重呢？如果偏向公权限制，那么标准如何制定，如何做好恰如其分仍旧有待解答；如果强调私权保护，如何界定保护范围和保护程度、避免公权过度干预现象尚且存在争议。规范对象方面，信用立法究竟是立足于商务诚信及社会诚信领域，还是涵盖四大领域，当前学界也尚未达成一致观点。前述问题均是目前我国信用立法中争论最激烈、意见分歧最多的问题，因相关内容迟迟未得到落实致使全国性信用立法的探索周期延长，这对于推进信用立法规范而言无疑是十分不利的。

（二）关于社会信用身份界定的逻辑困境。社会信用立法既要体现诚信道德公理，也遵守立法原则和法律权威，诚信道德公理对行为人的信用评判多基于其社会威望和公共作为，是非常重要的信用行为判定依据，但具有较大的容错度和主观影响性；法律法规对个人的信用行为裁定具有强制性和稳定性，但也可能违背公理原则。基于此，信用立法应该遵循道德公理多一些还是法律原则多一些呢？这也是造成“又红又黑”逻辑困境的主要原因。

以网红“辛巴”售假事件为例论述，知名网红“辛巴”曾在疫情期间为武汉捐献1.5亿元人民币，成为公众心目中崇拜的“偶像”，也赢得了极高的个人声誉，从社会道德公理来看毫无疑问应划入“信用红名单”。但其后不久，“辛巴”却因直播售卖假燕窝而被封禁进入“黑名单”。因涉案金额巨大，公众普遍猜测“辛巴”将以诈骗罪入刑15年，然而事实上，辛巴售假事件很难以刑事案件立案，如果以诈骗罪论处的话，主观要件上需要当事人明知燕窝有假，才能够在行为上成立采用欺骗手段占用他人财务；但就客观实际而言，购买其代言产品的消费者几乎都是其粉丝，从个人情感来看，受害人普遍不愿意为了几十块钱而追究偶像责任，造成该事件中的加害人“辛巴”因犯罪证据不充分而难以诈骗案为由立案，社会道德与法律规范之间的冲突在此得到了鲜明的体现。近期，“辛巴”又以下跪致歉的方式寻求回归，让公众产生“时间是名人凌驾社会信用的有效工具”的疑惑。那么，是否需要对类似行为人实施失信联合惩戒制度，惩治力度、范围、期限的边界该如何界定，这类行为人的信用身份又该如何认定，以上司法实践中的问题都有待立法加以回应。

（三）守信激励与失信惩戒机制存在较大争议。首先，没有明确区分道德、法律、信用三者之间的相互关系，对于三者的内涵理解不够清晰和透彻，导致社会信用立法存在模棱两可的现象。信用作为道德范畴的一个构成部分，又有自身独特属性和实用范围，需要与普遍概念上的道德有所区分；道德与法律之间应是一种互补关系，而不是强制取代。其次，对于“黑名单”和“失信惩戒”的效力区分不清，二者经常被等效使用，然而实际上，“黑名单”只是一种身份划分，不具备“失信惩戒”的实际惩治效力，“失信惩戒”不可被“黑名单”取代。此外，失信惩戒的法律边界较模糊，为数不少的学者质疑失信惩戒是否违背了“一事不再罚”、“过罚相当”原则，与行政处罚法相关内容存在交叉；一些失信惩戒措施还容易引发人权异议，信用评价也涉及“人格减等”的嫌疑。基于这些种种不确定因素，致使我国社会信用立法长期处于“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证”的第三类项目。

三、社会信用立法路径研究

尽快建立完善的社会信用法律体系，支持社会经济的有序、健康发展，是推进中国特色社会主义建设事业的必然要求。立法机关必须以实现公民的实体权利和义务为出发点，无论是价值选择还是技术规则确立，都应坚持科学、审慎、合情、合理、合法的工作原则。

（一）以地方立法试点结果为依据尽快出台统一法规。在全国信用规范未建立之前，各地信用立法呈现出多种类型、多种标准的混乱局面，但也正是由于地方的积极尝试，才暴露出了各种各样的问题，为全国性信用法律规范的建立提供丰富的经验。从某种意义来说，地方立法先于国家立法具有更加强烈的试错意义和实践意义，虽然该立法模式存在一些前期弊端，但有益于立法者更快速地找到解决机制，缩短全国性信用法律法规出台时间。中央立法部门需要在总结地方经验的基础上，及时形成共识、推动全国范围内的统一立法工作有序开展。

（二）探索在商务及社会信用领域先行立法。社会信用体系的内容十分广泛，涉及到政务信息透明、商业信誉、社会诚信以及司法公正等多个领域。虽然人们对信用的理解较为多元化，但是信用的重点使用范围集中在社会生活、商业等领域，社会信用也是在社会环境变化及商品经济发展中逐渐建立起来的，它直接反映了社会生活的基本要求，对商业活动和社会活动具有直接的支持作用。由此，基于我国当前的社会实际情况，信用立法应选择需求性最急切、影响性最大、效果最明显的商业及社会信用领域为突破口，通过重点领域的先行立法来带动更多领域的信用立法工作。信用立法首先从商务领域和社会诚信领域入手，符合我国国情需要，也解决了“开头难”问题，亦是当今世界各国的通用做法。

（三）区分法律规范与道德标准。长期以来，诚信在中国社会都是一个道德范畴讨论的问题，是社会中约定俗成的一种行为准则和评价标准，社会信用立法既要体现法律的权威，又要兼顾道德因素，如何处理法律与道德的关系，是推进信用立法不可回避的问题。基于道德的不稳定性，裁判标准的人为主观性，道德意义上的社会信用不具备强制性，无法有效惩恶扬善。法律法规以社会公共伦理道德为建立基础，具有特定的规制程序。信用立法不能直接将道德变成法律法规，而应兼顾考虑多方因素，以维护多数人的根本利益为宗旨，将混乱的道德概念及评判标准转化为清晰、统一的法律规范和司法程序。

四、结语

社会信用立法是我国社会法律体系建设的一个重要内容，目前全国信用立法进程相对滞后，但顶层规范设计已经成型，地方试点工作也陆续推开。社会信用立法需要以商务和社会领域为侧重点，妥善处理好道德与法律以及其他相关法律法规之间的关系，以此加速我国社会信用立法并确保其科学有效。