四川省农业水价综合改革影响因素分析与建议

耿 琳，郭万城，王君勤，王小允

(四川省水利科学研究院，成都，610072)

1 农业水价改革背景

我国是个农业大国，农业用水占总用水量的62%以上[1]，随着社会进步和经济发展，水资源紧缺的情况日益突出。长期以来，农业用水浪费现象突出，大水漫灌普遍存在，农业水资源利用率亟待提高，大力发展节水农业成为我国农业发展的战略选择，农业水价综合改革是农业节水的重要突破口。我国农田水利基础设施薄弱，运行维护经费不足，农业用水管理不到位，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障农田水利工程良性运行[2-4]。2008年开始，我国开展了农业水价综合改革试点，将农业水价改革与农业用水管理和农田水利工程管理改革结合起来，统筹推进改革。2014年，国家发改委、农业部等四部委联合发文，在已有试点基础上，选定80个试点县，推行农业水价综合改革试点项目[5]。2016年1月《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号文)，提出围绕保障国家粮食安全和水安全，落实节水优先方针，加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，政府和市场协同发力，以完善农田水利工程体系为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理制度，提高农业用水效率，促进实现农业现代化[6]。

2 四川省农业水价综合改革及成效

四川省是农业大省，也是灌溉用水大省。四川省多年平均降雨量为918.8mm，多年平均水资源总量为2615.69亿m3，多年平均地表水资源总量为2614.54亿m3。目前，全省共有各类水利工程124.65万处，其中水库达到7705座，蓄引提水能力333.29亿m3，人均占有当地水资源3034m3。2018年四川省总用水量为259.11亿m3，农业用水量占全省用水总量的60.4%。近年来，随着经济社会的发展，四川省用水结构和用水水平都发生了变化，水资源紧缺已经成为制约全省发展的主要因素。

四川省自2008年实施农业水价综合改革，2014年，四川有5个县被列为全国农业水价综合改革试点县，分别是绵阳市游仙区、遂宁市射洪县、南充市阆中市、南部县和西充县，按照推进农业水价综合改革试点工作要求，均通过了相关部门验收[7]。2017年四川省全面推动农业水价综合改革，出台了精准补贴、节水奖励办法、政府制定价格成本监审办法，建立了农业水价综合改革工作绩效评价机制。2018年四川省农业水价综合改革完成灌面22.4万hm2，涉及19个市州105个区县，其中改革典型县29个，建设高效节水灌溉4万hm2以上。建立健全联席会议制度，强化部门配合、注重上下联动，完善发改、水利、财政、农业等部门分工协调工作机制，形成合力、齐抓共管稳步推进。构建了全省水权改革总体框架，建立水权管理制度，开展都江堰供水区初始水权分配模拟研究，在宜宾市大石门灌区开展水权交易试点，省市县三级建立了农业水价形成机制，探索实行分类水价，适时建立农业用水定额管理及超定额累进加价制度，探索建立了多种形式的精准补贴和节水奖励机制，开展了末级渠系和小型水利工程管理体制改革，落实工程管护主体和管护责任，初步实现了工程有人用、有人管、有钱管，建立了工程良性运行机制。

3 主要做法

3.1 加强农业水利工程基础设施建设

四川省全面加快推进水利工程配套建设，落实管护责任，以用水权益调动新型农业生产经营主体参与农业水价综合改革的积极性，认真做好大中型灌区工程配套建设。2018年，四川省投资87986.5万元，对都江堰、升钟、青衣江、通济堰、巴尔滩灌区等12个大中型灌区开展续建配套节水改造，并在大型灌区续建配套与节水改造资金中落实量水设施建设，在全省合理细化计量单元，提炼计量设施安装模式，完善末级渠系计量体系，2018年农业灌溉水利用系数从0.468提高到0.473。

3.2 积极探索农业水权制度

四川省主动推进水权制度改革，实行农业用水总量控制和定额管理，修订了《四川省用水定额》，制定了四川省农业用水限额指标，构建了全省的水权改革总体框架，省级下达了21个市州的用水总量，市州将总量指标下达至区县。2018年，批复了都江堰、玉溪河等大型灌区的用水计划，引导严格控制水量，提高用水效率，在都江堰灌区、玉溪河灌区开展初始水权分配模拟研究，在宜宾市大石门灌区开展水权交易试点。

3.3 建立健全农业水价形成机制

四川省在工程体系完善、计量设施完备、用水精细化管理到位的基础上，逐步完善水价形成机制。通过合理制定农业水价，探索实行分类分档水价，区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，用水量大或者附加值高的经济作物和养殖用水水价适当高于其他类型价格。试点游仙区粮食作物在用水定额内，执行终端水价0.17元/m3；经济作物、养殖业和其它用水在定额用水内，执行终端水价0.20元/m3。通过分类水价机制，大力推动种植结构调整，日光温室、大棚等设施农业得到快速发展，农业生产粮经比更趋合理。另外实行农业用水超定额累进加价制度，探索两部制水价和积极性水价。推行农业水价成本监审，充分发挥价格杠杆作用，促进节约用水、优化用水结构、吸引社会资本、保障工程良性运行[8]。

3.4 建立精准补贴和节水奖励政策

四川省在完善水价形成机制的基础上，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。重点补贴种粮农民定额内用水，补贴标准根据定额内用水成本与运行成本的差额确定，建立农业用水节水奖励机制，对采取节水措施、种植结构调整的规模经营主体、农民用水合作组织和农户给予奖励[9]。多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金。成都市青白江区将节水奖励和精准补贴作为撬动水价改革的杠杆，精准补贴由政府转移支付完成。节水奖励以用水定额为基数，节约定额30%以内水量按0.04元/m3奖励；节约30%以上用水量按0.05元/m3奖励。奖励资金由政府统一拨付至用水户协会，协会根据实际节水量发放至各用水户，通过“花钱买机制”的方式激发广大群众节约用水，保护水资源。

3.5 加强农业用水需求管理

四川省把用水需求管理摆在突出位置，因地制宜调整优化种植结构，适度调减高耗水作物种植面积，选育推广需水少且耐旱的作物品种，建立与区域水资源和气候条件相匹配的农业种植结构与种植制度。什邡市2018年旱育秧技术推广达95%以上，积极宣传和引导农民因地制宜调整优化种植结构，选用耐旱节水作物[10]。大力推广高效节水灌溉技术，集成发展水肥一体化技术，积极推广农机农艺结合的深松整地、覆盖保墒等措施，提高雨水利用效率，开展节水农业试验示范和技术培训，提高农民科学用水技术水平。

3.6 深度融合高效节水项目

四川省将高效节水项目与农业水价综合改革深度融合，凡是高效节水灌溉项目地区要全部实行农业水价综合改革，率先完成改革任务。通过融合高效节水灌溉项目，加快推进水利工程配套，落实管护责任，以用水权益调动新型农业生产经营主体参与农业水价综合改革的积极性，建立健全了农业水价机制和农业节水机制。2017年全省新增2.72万hm2高效节水灌溉项目、2018年全省新增4.112万hm2高效节水灌溉项目全部实施了农业水价综合改革。

4 影响因素及存在问题

虽然四川省农业水价综合改革取得了一定的成效，但从部分区县农业水价综合改革情况来看，农业水价综合改革仍然面临不少问题。

4.1 缺少部门联动，机制政策难以落地

农业水价综合改革是一项系统工程，需要发改、水利、财政、农业等部门分工协调工作机制，形成合力、齐抓共管稳步推进。发改部门制定供水价格、差别水价政策；财政部门负责研究落实农业水价财政奖补政策和资金管理；水利部门负责末级渠系和配套计量设施建设；农田水利工程产权制度改革，明细农业水权、用水合作组织建设；农业部门负责种植结构调整、推广农业节水措施等。而在实际的工作中，往往都是水利部门在单打独斗，其他部门没有形成合力，水价机制未建立和奖励资金难以落实、种植结构缺少优化等都让农业水价推进乏力。

4.2 水利工程基础设施薄弱，缺少计量设施

四川省126万处水利工程大部分建设于上世纪60、70年代，由于历史条件的限制，部分设施存在配套不完善，建设标准低、养护不到位、技术落后等问题，输水损失大，工程运行成本高，既影响了农业用水的有效供给，也提高了水价成本。配套的计量设施是推进农业水价综合改革的前提条件，没有完善的计量设施，就无法实行用水总量控制、定额管理和计量收费，改革相关机制就无法发挥作用。据统计，四川省大中型灌区渠首的计量设施安装率仅为72%，其中正常运行的仅50.4%，并且存在故障率高、运行维护困难等问题[11]。四川省大多都是自流灌区，水源多渠系复杂，干支渠道间相互补水、退水情况普遍，渠道分水口多，水利工程计量设施安装任务量大，虽然这几年推进了一些农业用水计量设施，但还是不能满足农业水价综合改革计量用水需要，这也影响了农业水价改革的推进。

4.3 节约用水意识不强，水费支付意愿不高

四川省水资源相对比较丰沛，农业主要存在区域性和季节性缺水，农业灌溉主要是在作物生长的关键期或者旱季进行补充灌溉，一般年份下，依靠雨水即可满足作物生长需求。另外，四川省地表水较为丰富，即使遭遇季节性干旱，农业取用水也比较容易，这在一定程度上影响了农民参与农业水价综合改革的积极性。长期以来农户对农业用水的“商品性”缺乏认识，认为天上降雨不需付费，另外，认为农业税都取消了，水费也应该取消，农户参与性不强。再者，四川省还未建立完善的水权交易市场，农户节约的水难以通过交易转化为经济效益，这些因素都影响了用水户的积极性。

4.4 缺乏资金支持，改革推进难度较大

四川省是农业大省也是水利大省，水利工程基础设施薄弱亟待加强，农业用水计量设施不配套，严重影响农业水价综合改革推进。四川省改革任务重，所需建设资金较大，另外精准补贴和节水奖励所需的资金很多市州难以保证，农民的积极性无法提高，农业水价改革推进困难。

4.5 省内地区差异较大，改革缺乏因地制宜

四川省幅员面积48.6万km2，省内地形地貌多样，水利工程基础情况、农业生产结构、经济条件、地形地貌、水资源条件差异都非常大，既有涵盖成都、绵阳、乐山、德阳、遂宁、眉山、资阳7市38县(市、区)，有着75.6万hm2灌溉面积的都江堰特大型灌区，也有着以小微型水利工程为主的丘陵区、山地区，但是目前全省开展改革的模式手段比较单一雷同，主要以简单制定农业水价为目标，辅以加强工程基础，补充计量设施，水价核定和农民用水合作组织建设等，没有针对不同地区的基础条件开展具体的探索和创新，改革的针对性和地区适应性不强。

5 思考与建议

农业水价综合改革的核心就是要处理好节约用水与减轻农民负担的关系，农业属于弱势行业，效益低下，即使在我国对农业税全免的情况下，农业种植的净收益还是较低。但是农业种植事关国家粮食安全，又具有较强的公益性，我们既要发挥市场机制，依靠价格杠杆来调节供求，但是又不能完全去靠市场模式完成，需要考虑政府宏观调控向农业倾斜，深入探索制定合理水价，建立补偿机制，落实精准补贴和节水奖励，即要在不增加农民负担的情况下，通过一系列技术和政策等手段，让用水户自愿、自觉、自主地节约水资源[12]。

5.1 加强宣传，提高认识

水是一种自然资源，人们通过修堤、筑坝、建库、建扬水站等活动使水具有了商品的属性，农业水费是为补偿农业供水单位生产成本而设立的一项经营性收费[13]。实际中人们忽视了水的商品属性，把水利工程提供的水等同于自然降水。我们应该加大宣传力度，结合现在每年开展的最严格水资源考核、节水型社会达标建设，让人们认识到水资源的稀缺性，认识到水利工程提供的水的商品性，并做好农业水价综合改革的政策解读，加强舆论引导，强化水情教育，引导农民树立节水观念、增强节水意识、提高有偿用水意识和节约用水的自觉性。

5.2 交流学习，技术指导

农业水价综合改革是一项复杂的系统工作，仅有原则性的要求且缺乏针对性政策，改革推动难度大[14]。在国家农业水价综合改革相关政策的基础上，四川省地形多样，灌区数量多类型多，可结合地区特点研究出台相应的指导性文件，加大技术指导，明确改革工作要点，梳理农业水价综合改革典型案例供各地参考借鉴。同时加大农业水价综合改革业务人员的培训和技术交流，打破固有的思维模式，创新性地推动改革深入。

5.3 加大投入，保证资金

可对相关涉农涉水资金进行适当整合，增加农业水价综合改革资金投入，出台农业水价综合改革资金管理办法或条例，明确农业水价综合改革资金的来源、数量、使用和管理；明确各级财政应承担的资金比例，将农业水价综合改革资金划分为不同用途，如农田水利设施维护基金、农田水利工程建设资金、农业用水精准补贴资金、农业节水奖励资金等；明确资金使用的对象、方式等，确保各项制度和机制在资金保障下落实到地。

5.4 综合施策，两手发力

农业水价综合改革工作是一项复杂的系统工程，涉及到政府、农民、市场等多方面，牵一发而动全局，并且改革没有通用模式[15]，不能形而上学单纯依靠市场手段，不能完全照搬其他地区的改革模式，必须根据四川省的特色，因地制宜，分区分类，以完善水价形成机制体系，调动群众积极性为突破口，构建农田水利工程长效运行机制。在成都经济区以探索水权交易、制定分作物分档水价为主；川南经济区以完善计量设施落实精准补贴和节水奖励为主；川东北经济区以夯实水利工程基础设施和调整种植结构为主；攀西地区以高效节水灌溉带动等手段大力推动农业水价综合改革，并打造试点示范项目，总结可复制、可推广的经验，形成示范效应，以点带面，全面推进改革进程。

5.5 注重实效，因地制宜

农业水价综合改革是为了破解我国农田水利工程建设运行、农业用水管理等方面存在的难题，是为了促进农业节水和农业可持续发展。良好的农业水价机制，应该能够充分调动农民用水、节水的积极性。因此，制定分类分档水价时，要针对灌区或区县的实际情况，便于实施并促进种植结构调整，日常的监督考核不应流于表面，应注重机制政策的落地执行情况，而不是仅考核是否制定了相关政策，关键是政策是否落实，农民是否受益，是否节约了水资源，改革应以农田水利工程运行管理和农业用水管理存在的问题为导向，结合各地的具体实际情况，采取有针对性的措施，注重改革的实际效果。