风险预防原则下生物风险监测预警制度构建

吴树义

(西南政法大学 经济法学院,重庆 401120)

“当现代性与工业化的负面后果不再局限于具体的某些群体而是侵袭到每个人之时,当关键问题由阶级地位的分配变成风险位置的分配之时,我们就已经或正在进入一个新的时代——一个新的风险社会的时代。”[1]科学技术的应用与人类活动的加剧,使得生物风险造成的损害频发,立足于现实损害的预防为主原则显露出诸多弊端,因此有必要进行生物风险的来源与特质辨识,探寻风险预防上升为生物安全监测预警制度原则的现实基础,明确生物安全监测预警的规范进路,以提高应对不确定性生物风险的能力。

1 生物风险的来源与特质辨识

风险,即特定时间内某种特定危害发生的可能性或某种行为引发特定危害的危险性[2]。生物风险是指生物系统的正常状态、生物的生命和健康受致病有害生物、外来入侵生物、现代生物技术及其应用等风险侵害的不确定性状态。依照传统法理的看法,生物如果侵害人体健康,根据主客体二元化的思路,应当把这类生物作为“客体”予以防范和消灭。但人类本身就是广义上生物的组成部分,甚至部分生物风险的载体就是人的物质生命组成元素,将其克服是不现实也是不可能的,传统法理的规制体现了诸多桎梏。分析生物风险的发生机理和特质,有助于明确生物风险的规制进路,构建行之有效的风险管控体系。

1.1 生物风险的来源

近年来,生物恐怖袭击、生物技术误用滥用、实验室生物泄漏、生物交易等造成的生物风险层出不穷。根据生物风险具像化的途径不同,可以分为以下几种情形:

1.1.1 生物技术开发引发的生物风险

在人类中心主义的背景和需求下,对生物技术的开发利用达到了前所未有的高度,转基因技术、基因嫁接技术、克隆技术等在带给人类诸多便利的同时,也由于对自然属性的过度干预引发了生物风险问题。2014年3月海南转基因作物事件、2014年7月湖北转基因大米事件、2015年黑龙江转基因大豆事件的发生,即为技术开发所致生物风险问题明证。

1.1.2 生物市场交易过程中的风险

这是生物风险由自然环境进入人类社会的重要途径。由于机理构造的不同,部分生物风险在不同主体上体现出“相对性”的特征,如SARS病毒宿主转为人体,则会引发健康损害甚至公共卫生危机。这类生物风险随着市场交易活动,通过食用等途径进入人类社会。

1.1.3 生态系统失衡导致的风险

2020年爆发的福寿螺入侵洱海事件则是生态系统失衡引发生物风险的典型。目前科学技术的发展程度还不足以完全准确地预测某种生物在一个新的环境中,某种生物风险在生态系统中会产生何种相互作用,而生态系统失衡的表现与环境等因素的影响息息相关。生态系统失衡引发的生物风险往往是一个区域的整体性环境风险,生态环境修复的难度与成本相应增加。

值得注意的是,生物损害往往是多种风险叠加的结果,在溯源后呈现多元化的表征,因此,生物风险呈现高度的科学技术性、不可预测性。目前常见的生物风险评价大多是基于个体的毒性试验结果与浓度阈值评价,对于生物在时间、空间相互作用可能产生的风险不够重视,忽略了危险前端的风险规制。

1.2 生物风险特质辨识

1.2.1 生物风险影响面的广泛性

生物风险直接关乎到“人”乃至人类共同体的利益,人类作为生态环境的一环,不可避免地会受到生物风险的影响,人类作为生物的一种,本身也有可能成为风险源。就生物风险的直接影响后果而言,既包括人身损害、财产损害,又包括生态环境损害。基于此,生物损害规制涉及行政法、刑法、民法多个领域,在危害的前端——风险阶段进行事前规制十分必要。

1.2.2 生物风险的不确定性

生物风险的来源往往需要通过层层追溯,生物损害往往并非直接作用于人身或财产,而是需要通过环境这一介质发生,致害方往往难以确认,传统的侵权责任机制与危险消除机制难以发挥作用。生物风险作用时间、作用方式、催化效果难以评估,往往超出目前技术水平,危险的补救措施及可能效果往往导致多重争议。

1.2.3 生物风险的潜伏性

潜伏性是指生物危害的发生往往作用于量的积累,达到一定的暴露时间和程度才会引发危害,在积累过程中风险处于潜伏状态。根据物质潜伏的媒介不同,又可以分为环境潜伏和身体潜伏,环境潜伏如臭氧层空洞、雾霾等,身体潜伏如水俣病等。潜在的生物风险一旦演化为具体的危险,往往突破区域限制甚至产生代际危害。

1.3 生物风险监测预警正当性之辩

生物风险具有主客观的双重面向。不同主体对于客观风险表征、程度的体会、理解、评估有所差异,这也与主体之间的个体差异、期望水平、教育程度等背景因素密切相关。在风险层面,其具化为危害的可能是概率学层面的问题,发生概率的不确定性不能否认风险本身的客观性。将风险认知障碍作为生物风险与法律规制之争的中心问题,存在逻辑上的重大瑕疵。虽然风险认知具有显著的主观性特征(尽管其产生的原因具有毋庸置疑的客观性)[3],但不足以作为质疑规制风险正当性的依据。因此,生物风险规制的正当性不应存疑,讨论的重点只有落在如何构建生物风险监测预警制度,才能实现制度设计目标。

从损害的事后结果向前追溯,如果未采取严格的生物风险管控措施,生物损害几乎是不可避免的,因此有必要根据生物风险的来源与特质,构建不同于传统环境损害的监测预警体系,充分发挥法律的预防功能,留下充足的风险评估与预警决策空间,用以保障或旨在保障值得追求之目标而采取的行动方针[4],保持具体问题政策、规范制定的灵活性。

2 确立风险预防原则的正当性

“预防为主”作为环境法的基本原则之一,在环境保护领域发挥了巨大作用,但存在浓厚的“末端治理”色彩,其固有的局限呼吁新原则的更迭。风险预防原则最先在国际法中海洋环境保护领域提出,后来逐渐扩展到气候变化、生物保护等方面,各个文本中关于风险预防原则的表述不一,但内涵大致相同。1992年《里约宣言》、1992年《联合国气候变化框架公约》规定风险预防措施的适用条件包括:存在环境风险、风险可能(不一定)导致严重或不可挽回的后果。在国内法领域,虽然部分规范体现风险预防原则的内容,如2001年制定的《农业转基因生物安全管理条例》明确提出防范农业转基因造成的潜在风险,但风险预防原则尚未得到立法确认。

2.1 预防为主原则的固有局限

2014年环保法确认了预防为主原则。根据全国人大法工委的解读,这一原则是指在整个环境治理过程中,要将事前预防与事中、事后治理相结合,并优先采用防患于未然的方式。[5]据此,预防为主原则有两层含义:一是借助已有的知识和经验,在科学确定的情况下,防止环境开发和利用过程中带来的危害;二是预防环境开发和利用可能带来的风险,促使环境决策规避风险。即该解读针对的仍是有科学依据的环境危险或环境危害。然而,2014年修订的《环境保护法》具有浓厚的末端治理色彩,没有很好贯彻风险预防理念,尚未形成“风险管理—冲突管理—危机管理”的完整治理体系。[6]

与预防为主原则不同,风险预防强调在面对生物安全等高度不确定性风险时,仍需采取积极的预防措施,更为契合现代社会生物风险规制的需要。立足于科学确定因果关系的预防为主原则已不足以满足公众对于良好生活环境的需求,对于诸多环境危害不能及时预防。近年来,疯牛病、禽流感等事件的出现,暴露出生物风险规制不足的问题,特别是符合生物安全标准的动植物带来的环境风险和人身损害隐患没有得到足够重视。

2.2 风险预防原则兼具法律基础与现实基础

2.2.1 风险预防原则的法律基础

环境法上的风险预防义务源于20世纪60年代的联邦德国,之后在许多国际性文件中得到确认。在国内法环境领域风险规范形态上,面对国家面临的整体性风险,现行宪法序言强调“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”;《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等在各个环境领域补充和发展了环境风险预防的内容,《土壤污染防治法》中明确规定土壤污染防治应当坚持风险管理。从近年来部门规章和政策文件的角度来看,2015年出台的《突发环境事件应急管理办法》从风险控制等方面规定了应急事件的处理方式;2016年的《“十三五”生态环境保护规划》和2017年的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》均提出要构建环境风险防范体系,进行环境风险全方位管理。从管理制度的角度来看,环境监测、环境资源承载能力监测预警、“三同时”等制度均在不同程度体现了风险预防的要求。

可以说,风险预防虽未上升至环境法的基本原则,但围绕其进行的制度建构已成为我国环境法治体系的重要部分,这也是将风险预防原则确立为生物风险监测预警制度基本原则的合法性来源。

2.2.2 风险预防原则可以发挥规范效力

风险预防原则的内容在确立之初还较为宽泛,主要发挥价值引导作用。随着实践探索,风险预防的边界与适用标准逐渐清晰,其作为法律原则的合理性和可行性也在实践中得到了检验,如中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染责任民事公益诉讼案。在环境保护领域,风险预防在司法和行政工作中不再局限于价值导向,发挥出规范效力。

风险预防原则在立法、司法和行政领域的有效适用,是其发挥实质性规范作用的重要体现。但是,需要强调的是,以风险预防为原则的生物风险监测预警制度,并非以零风险为目标。法律意义上的生物安全是相对程度的概念,零风险的状态是不存在,也不现实的。

如前所述,风险预防虽已具备了上升为法律原则的现实条件和理论基础,但风险预防原则还未在环境法律体系中完全确立。将风险预防确立为生物风险监测预警制度的基本原则,其规范意义在于:一方面,即便具有科学不确定性,生物风险也可以围绕风险预防原则展开预防和管控,使其控制在社会可接受范围内;另一方面,风险管控要求政府积极作为,较现实损害采取更为预先的措施,防范风险转化为危险。因此,生物风险规制以环境风险预防原则为根本理念具有重要意义。在步入风险社会的今天,从后果控制到风险预防的转身,被视为中国环境法的重要转型。[7]现代意义上的环境法转向,正是对科学不确定性的高度重视与积极回应,这也是环境法区分于其他法律规范的重要内容。

3 确立风险预防原则应当注意的问题

介入生物危害事件的节点提前至风险阶段,就势必关系到行政部门的先期处理问题。以不确定性的生物风险为依据采取的行政行为,特别是涉及公共利益乃至对人的行为自由,在一定程度上突破了传统的行政权力框架。在法理基础上,以风险预防原则为核心、为指导,在贯彻风险预防原则的过程中,应当注意以下两个问题:

3.1 风险行政与法律张力的问题

风险行政是行政机关履行防护性国家职能的重要体现,既不能因噎废食,过度规制生物技术应用、生物交易等行为,也不能纵容生物风险演化。法律在创设之初即留下了具有张力的弹性空间,赋予了行政机关在一定幅度内的自由裁量权。但作为不确定性基础上的行政决策,决策人的主观感知会对最终的决策产生巨大影响。

风险行政一旦超出法律预留的弹性空间,就会引发法治政府建设的危机。法律张力的过度扩张,也会导致行政权力凌驾于立法权力之上。因此,风险行政的正当性来源必须基于法律规定,通过立法授权、法律解释等路径为自由裁量取得正当依据。特别是法律解释中的目的解释方法,在一定程度上具有填补法律空白和漏洞的功能,并提供所追求的能动的、规范化的方向。[8]《生物安全法》(2021年4月15日起施行)中规定,对于境外发生的重大生物风险,海关可以依法采取生物安全紧急防控措施;国务院有关部门和县级以上人民政府可以根据生物风险预测发布预警信息,《生物安全法》通过立法授权的方式赋予行政机关风险决策的权力已经得到法律确认。值得注意的是,生物风险管控措施的依据是科学的、可信的风险评估结论,而非在授权范围内的任意决策。

在风险社会中,国家肩负消极的自由权防卫功能与积极的基本权保护义务,生物风险受众的广泛性决定了其具有很强的公益属性,与公共利益密切相关,行政机关介入生物风险预警有其必要性。生物风险评估中,“公共利益”“严重损害”等不确定性概念也对行政裁量行为提出了挑战。在风险预防原则视阈下的生物风险预警,其本身具有的衡量需求也是不同的主客观面向的体现。行政机关需要在预测性、专业性的生物风险决策中进行价值判断,甚至形成概念化的价值判断体系。为防止行政机关的自由裁量权过于宽泛,生物风险预警仍应以法律法规为依据,辅之适当的判断余地,以达到生物风险管控之目的。在现行法律规制与标准规定的裁量幅度内,行政机关方可以风险评估结果为依据,进行生物风险预警裁量。

3.2 生物风险的审慎对待规则与例外

3.2.1 生物风险的审慎对待规则

当一个社会呈现出风险形态,那么基于社会安全考虑对风险的控制就至关重要。[9]围绕风险进行的管控与预防,既要考虑如何构建规范体系才可以将生物风险纳入规制范畴,又要考虑法律能够在多大程度上预防生物风险的产生、消除风险带来的损害。鉴于风险管控普遍存在“最后一英里”的问题,对于风险预防原则的内容,要防止从“全无规定”的空白走向“消除风险”的极端。

一方面,证明规则乃是法律中最重要的认知规则之一,它们规定某种所宣称的事实何时可被看作“确实”或者“真实”,大多数法律规范都要求特定事实的存在要达到高度盖然性或者排除合理怀疑的程度。[10]传统的预防为主原则正是基于此展开危害管控。对于潜在的生物风险,定量分析、定性分析及科学实验都无法克服其不确定性的影响。生物风险的判断,应当以达到“合理怀疑”为标准。因此,政府往往需要通过“专家知识”应对复杂化、多变化、精细化的生物风险问题,行政机关加以“形式正义”的监督。在技术层面,通过推演不同情境下生物风险的发展路径,最大程度避免出现错误的可能性;在程序方面,通过正当程序,避免陷入有限理性主体在不确定情形下进行决策的制度主义困境。

另一方面,在人类学、社会学意义上,风险则是一种群体对危险的认知,它的作用就是辨别群体所处的危险性。在涉及价值判断的过程中,专家并不具有比普通公众更有优势的地位。[11]因此,现代社会生物风险并非只存在于物质世界,还包括群体性的社会感知。生物风险的评估实质是基于科学不确定性的假设,对其假设部分依赖于社会性判断。

因此,生物风险监测预警应采取审慎的风险预防原则,即在开展一项行动之前,必须提供充足的确定性证明,综合考量成本收益、社会、政治和经济等因素,以证明在采取必要措施后可防止危害的产生或扩大。[12]相较于强势的风险预防原则,对“零风险”达到充分的证明程度,审慎的风险预防原则显然更具有可行性,也有助于预防为主原则向风险预防原则的过渡。它吸收了比例原则、风险评估技术等内容,注重预防成本与预防有效性的综合平衡,更为符合现阶段生物风险监测预警的要求。

3.2.2 审慎对待规则之例外:较强版本的风险预防原则

1987年第二届保护北海国际会议通过的《部长宣言》第16条规定了一种较强版本的风险预防原则:“缔约方因而同意接受通过运用最佳可得技术和其他适当措施来在源头减少持久、有毒和易于生物富集的污染物质排放以保护北海海洋生态系统的原则。这也特别适用于当有理由认为此类物质可能造成对北海生物资源的特定损害或有害后果时,即便是在没有科学证据证明在排放和后果之间存在因果联系的情形下。”换言之,对于缔约方而言,在活动不存在明显的损害风险得证之前,有义务采取最佳的技术方案将风险降到最低。在该原则要求下,政府不仅对可能产生重大环境风险的活动具有管理义务,还要强制要求生产经营者使用最佳可得技术。为了满足该原则的要求,生产经营者需要在政府给出的安全范围内,进一步利用最佳可得技术降低环境风险。即相较于审慎的风险预防原则,较强程度的风险预防原则要求更加严格,对生产经营者赋予的义务更重,对政府行政能力的要求更高。因此,该原则仅适用于可能产生重大环境风险的情形。在生物风险威胁到生命安全、可能产生重大和不可逆转的生态环境损害时,应当适用较强风险预防原则,要求生产经营者采用最佳可得技术、政府有义务设置安全范围以及禁止开展此类活动等措施。

4 因应的制度架构

生物风险监测预警体系以提升生物风险防控能力为目标,在科学不确定的条件下,基于现实的科学知识去评价环境风险,即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体明确的环境危害进行事前预测、分析和评价,促进开发决策避免这种可能造成的环境危害及风险的出现。[13]在风险预防原则指导下对生物风险加以评估,可以从源头减少生物损害的发生几率。在生物风险规制的不同环节,风险评估的对象有所差异。

4.1 生物风险监测内容

4.1.1 技术开发过程中的生物风险监测

目前,我国已初步建立起生物技术开发利用的行政管制体系,如《农业转基因生物安全管理条例》《基因工程安全管理办法》《人类遗传资源管理暂行办法》《转基因食品卫生管理办法》等,此外,还存在一些生物技术领域的行业自律规范。总体来说,生物技术规制体系是以生物技术领域为基础构建的,尚未构建起交互的生物风险监测网络与风险反馈系统。无论行政规范和行业自律规范如何完善,总是基于既有经验的控制,而生物技术对人类及生态环境的影响往往具有突发性、新兴性,超出已有的经验积累,这也是软性的行政管制无法规避的问题。

对于生物技术风险的监测,宜建立水平与垂直相交叉的网状行政规制系统。所谓水平监测系统,即在生物技术领域形成独立的监测规范,将生物技术视为风险源,并不涉及技术的具体应用对象或产品,注重规范的清晰、明确,凸显生物技术的高风险性和不确定性,使当事人能够具有一定程度的预见可能性;所谓垂直监测系统,则注重在各生物技术领域,以应用为导向进行管制,要求各部门能够迅速对下辖生物风险问题作出反应。具体到立法领域,应规制在《生物安全法》之下,由农业农村部、科技部、国家安全部等在各自职责范围内出台技术规范和管理条例,包括风险评估技术、评估方法与规则、实验模型等技术平台的建设,提高监测能力,防止生物技术被滥用或误用。

4.1.2 市场运行过程中的生物风险监测

首先,在市场准入机制中,生物风险评估应当作为市场准入的必要审查条件,尤其是活禽等重点领域需要作出公共风险预判。与环境风险评估不同,市场运行中的生物风险监测致力于对不确定的疫源风险进行评估。由于生物风险直接关乎生命健康,因此,公共卫生行政体系可以不确定的风险为由,对相对人的行为进行限制。

其次,在市场运行机制中,生物风险监测作为常态化的内容纳入行政监管体系,将监测信息上传生物技术环境安全监测网络,实现评估信息在市场监管、检验检疫、生态环境等部门之间的共建共享。对于存在生物风险隐患的工商业主,市场监管部门应及时作出整改或清退的决定。市场运行阶段的生物风险监测,既包括对风险源的管理,也包括对风险实现渠道的监测及损害程度预估,应有序推进交易种类规范化、活禽交易方式转变,可以引入第三方评估机构估算公共卫生风险暴露下的健康效应分析,向卫生部门报告。

最后,在市场退出机制中,应将公共卫生风险评估设定为市场主体注销法人资格的前置条件。[14]一是要求市场主体履行社会义务,二是要求卫生行政部门监督市场主体的消杀工作,降低生物风险的发生几率。如果市场主体未履行生物风险防范义务,主管部门有权采取责令改正、替代履行等措施;因未履行行政义务造成生物损害的,主管部门有权追究其行政责任;构成犯罪的,移送司法机关处理。

4.1.3 生态环境中的生物风险监测

生物与生存环境之间存在相互影响、相互制约、相互依存的关系,当个体、种群或群落的生物风险进入生态环境后,发生迁移、蓄积、变异等变化,导致生态系统中各级生物的分布、生长发育、生理生化等产生变化,甚至产生环境损害。生物风险监测正是通过环境的反应来反映和度量生物风险的程度。不同于传统的理化检测个案分析,生态环境中的生物风险监测具有长期性和综合性,能够全面反映生物风险波动状况,进行综合效应分析,对生物本身、环境及生态系统基本无破坏性。

目前,生态环境中的生物风险监测还存在地域性限制,没有统一的地方性或国家级监测标准,在监测的广度和专业性方面逊色于理化监测,对于生物风险的溯源存在障碍。因此,有必要统一生物风险监测的技术基准,允许地方出台严于省级、国家级的地方性标准;建设跨区域的生物风险监测网络,实现生物风险信息共建共享;提高生物风险监测精度,增强生物风险反应能力;促进分子生物学、遥感和信息处理技术等在生物监测中的应用。

4.2 生物风险评估

在生物风险监测预警的全过程中,风险评估居于核心地位,是作出风险预警的基础。生物风险评估遵循法定程序和技术规范,分析生物风险对其他生物、生态环境可能造成的危害,通过科学实验、成本效益分析等方法获得风险评估结论。

4.2.1 生物风险评估权限

生物风险评估具有高度的专业性和技术性,建立生物风险的专业评估机制,使“科学需要被带入政治过程、带入规制过程、带入法庭,这样,技术风险才能得到恰当的理解”[15]是应有之义。从生物风险的影响程度和治理难度来看,生物风险评估应当由国家或政府主导,可以委托专业性的生物风险评估组织或专家进行专业测评分析,对于测评资质的要求、受托组织的义务、不利益处分等方面的规定,可以参照核能意外事件的处理,由政府指导,建立相关领域、相关行业的生物安全技术咨询委员会或专家库,收录能够为生物风险提供咨询、评估、论证的专家、机构名单。

在监管制度上,应站在法律与战略的高度,建立国家生物安全委员会,明确中央与地方、政府与部门、行政机关与专业机构的职责,统筹各部门生物风险监测工作。对于高风险领域,如转基因生物等,应加以重点监管。

4.2.2 生物风险评估的启动

生物风险评估的启动时点,应当以可能存在的生物风险为前提。风险制造者基于控制或排除生物风险责任的要求,也可以委托相关组织进行相应的风险评估,以决定是否采取相应的管控措施。生物风险评估的启动来源主要包括:(1)通过风险监测网络、生物风险排查、群众举报等途径;(2)对生物交易市场、传染病防控等重点监督管理领域、项目的定期风险评估;(3)制定生物安全名录或清单、生物技术规范等;(4)发现重大新发、突发传染病、动植物疫情;(5)研究、开发、应用新生物技术;(6)生物安全协调管理机构认为需要进行生物风险评估的其他情形。

4.2.3 生物风险的认定

4.2.3.1 明确生物风险的判定基准

以环境科学为基础,依照风险预防原则,对风险的后果严重性及发生可能性的阈值进行具体化确定。探索生物风险的量化计算方式,明确一定环境区域内生物风险物质对生物或生态环境不产生损害的最大剂量或导致损害的最小剂量,证成风险物质与现实损害之间的演化关系,为生物风险监测、评估的结果提供科学、客观的指引。此外,还应加强健康基准研究,为生物风险基准制定与调整提供帮助。

4.2.3.2 厘清生物风险的证明标准

生物风险的认定应当以评估过程中的有效证据材料和科学技术水平为前提,不能准确判定具有环境损害可能性的,不能作为生物风险预警的依据。即生物风险的判定不同于传统的高度盖然性证明标准,否则会导致决策机构的证明责任过重。生物风险的评估预警工作启动,应当以初步证明生物风险存在为起点,证明力达到初步证据标准即可。借助初步证据对生物风险进行证明时,无需详细说明风险可能导致损害的具体科学过程,只需要达到能够证明生物风险可能导致损害的程度较高时,即可认定得证。

4.2.3.3 对于不同程度的生物风险进行分等级认定

本着风险预防原则与审慎对待的态度,可以将生物风险评价等级分为:(1)对其他生物健康、生态环境不存在危险,未发生过不良影响;(2)对其他生物健康、生态环境存在低度风险,或发生过低度不良影响,但可以通过管控措施避免或消除危害;(3)对其他生物健康、生态环境存在中度风险,或发生过中度不良影响,但通过管控措施可以基本避免或消除危害;(4)对其他生物健康、生态环境存在高度风险,或发生过高度不良影响,目前尚无适当的管控措施避免或消除危害。

4.3 作出生物风险预警

基于生物风险的不确定性,行政机关作出生物风险预警需要强有力的理由支持。生物风险评估是第一环节,当生物风险评估结论被采信后,政府、公民及其他利益相关主体还需就风险预警级别与措施进行识别与分析。对于风险导致的危害达到何种程度才可以发布预警、采取预警措施,很大程度上影响了行政决策的过程和结果。

共享理念下的协同治理模式以协商性环境规制为基本原理,增强行政机制、市场机制、社会机制的合作治理,倡导公权与私权的协同,有助于生物风险预警决策的遵从度、科学性、灵活性。医疗机构、卫生机构、市场监管部门、专家、公众等不同主体,需要从各自的知识储备、风险感知出发,通过充分沟通得到一致的风险判断。即便公众不具有部分生物风险评估的专业知识,其思考模式与专家等存在差异,但公众是生物风险的最广泛受众,其利用风险的直觉感知对风险作出的判断并非毫无助益。通过协商模式,专家等主体可以将生物风险以通俗易懂的语言表达,也有助于公众对于生物风险的理解与认同,增加政府决策的公信力。第三方主体进入决策过程,可以弥补污染环境治理过程中的体制僵化,与正式规制形成制度互补,进而推进基因风险多元治理的现代化更新和完善。[16]避免生物风险决策私权侵犯和公共损害引发的社会冲突。

不同等级的生物风险对应的预警级别有所不同。这是因为生物风险预警作出之后,不仅要求受众积极规避,还要求科技、经济、社会和法律等领域采取对应的联动措施。对于不同级别的生物风险,联控措施也应加以对应区分。可以将预警级别分为低、中、高三级,对应不同强度的预警。

5 结语

生物风险监测预警制度的意义在于,在复杂的、不确定的风险环境中,防止生物风险的无限演化而介入生物损害的前端,实现从生物风险—生物危险—生物损害的全过程治理,人为地赋予生物风险确定性。确立风险预防原则,是生物风险监测预警制度构建的应有之义,这有助于发挥法律的风险防范作用,开展监督监测、评估、预警工作。基于不确定性的生物风险施行积极的行政介入,需要处理好法律张力与风险行政的关系,以审慎的态度应对。鉴于生物风险的来源不同,有必要在生物技术应用、生物市场交易、生态环境失衡各领域有针对性地构建监测机制,完善风险评估的技术基准,构建公众参与路径与多领域联动的应对措施。