我国环境民事公益诉讼原告主体资格的认定

张 彬, 况美玲

(湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105)

2012年修订的《民事诉讼法》确立了环境民事公益诉讼制度,该制度的确立标志着我国环境法治之进步,在我国诉讼法发展史上具有重大意义。该法第五十五条规定了环境民事公益诉讼的适格原告范围,其包括法律规定的机关、社会组织,2017年修订的《民事诉讼法》增加了检察机关,《环境保护法》和环境民事公益诉讼司法解释对其作了进一步明确规定。尽管相关法律文件进一步明确和完善环境民事公益诉讼的法律规定,改变了“抽象规定”的状况,使得该制度更加具有可操作性,但是该制度仍然存在不足,需要进一步探索与健全,而原告主体资格问题是其中最值得研究和探讨的问题之一。通过对相关法律规定进行解读和对司法实践现状的阐述,深入研究环境民事公益诉讼原告主体资格问题,有利于充分发挥制度作用,落实绿色发展战略,推进生态环境建设进程,对缓解生态破坏具有十分重要的意义。

1 我国有关环境民事公益诉讼原告主体资格的法律规定

对环境民事公益诉讼原告主体资格问题进行深刻理论研究的原因在于,原告主体范围与制度运行和环境保护力度有相当紧密的联系,其范围大小对司法实践有着巨大影响。环境民事公益诉讼原告主体呈现多元化特点,原因是该类诉讼突破了直接利害关系原则,即原告无需证明自己的合法权益受到损害以及其与案件所涉及的法律关系有关联,但是这也造成社会各界以及法律专业人士对该类诉讼原告主体资格问题争论不休。该制度是为了保护生态环境、防止生态被破坏而设计,由此来看不宜将原告范围限制得太过狭窄,否则无法使该制度产生预期效果。但从防止滥诉方面考虑,同样不宜规定得太过宽泛,需要法律制度给予其适当的限制。根据我国法律规定,法律规定的机关、社会组织和检察机关是环境民事公益诉讼的适格原告。

1.1 法律规定的机关

“法律规定的机关”是《民事诉讼法》所明确的环境民事公益诉讼适格原告,但因环境公益诉讼尚不成熟以及兼顾有关环境立法的开放性,究竟哪些机关可以提起环境公益诉讼,不宜在《民事诉讼法》中明确限定,因而授权“法律”予以进一步明确。[1]根据《海洋环境保护法》第八十九条,行使海洋环境监督管理权的机关是环境民事公益诉讼适格主体,其可以代表国家要求损害海洋环境并造成重大损失的一方赔偿损失,这部法律是唯一对“法律规定的机关”进行明确规定的单行法。最高人民法院于2010年发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》肯定了环境保护行政部门代表国家提起环境污染损害赔偿纠纷案件的原告主体资格,当时我国尚未确立环境民事公益诉讼制度,环境保护行政部门可作为原告向污染环境者提起环境损害赔偿诉讼。大部分学者认为,法律规定的机关是指环保行政部门,如生态环境局(原环保局)、林业和草原局(原林业局)、自然资源局(原土地局)等。[2]

1.2 社会组织

政府设立环保部门,并赋予其监管生态环境的职权,以此打击破坏环境的行为,从而起到环境保护的效果,但是部门监管不足、互相推诿等情况时常发生,无法有效维护环境公共利益,此时公众监管是有效的补充措施,正如王灿发[3]提出的观点——让公众通过法律手段解决环境纠纷是让公众参与环境保护的最佳形式。环境公益诉讼制度的建立,为公民参与环境资源保护提供了司法途径,既体现了环境民主原则,也突破了传统理论上将司法作为公民实现个体私权救济手段的桎梏。[1]2015年4月发布的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出,为了保障公民的基本权利,应该鼓励公共群众积极参与生态文明建设,并发挥社会组织的积极作用。

社会环保组织致力于环境保护工作,其组织成员拥有较高的环保意识,因此,其为环境民事公益诉讼制度的落实贡献了巨大力量。根据相关法律规定,社会组织向人民法院提起环境民事公益诉讼必须符合以下几个条件:(1)针对环境污染行为,以维护环境公共利益为出发点;(2)在人民政府民政部门依法登记过,且局限于在设区的市级以上人民政府民政部门,在设区的市级以下人民政府民政部门登记的社会组织不包括在内;(3)需要在章程中明确组织以环境保护公益活动为主要工作,以维护社会公共利益为组织宗旨和主要业务;(4)组织需连续五年从事环保活动且无违法记录,无违法记录是指在提起诉讼之前五年内没有因为从事环境保护公益活动受过行政、刑事处罚;(5)应具有一定的关联性,即提起的诉讼所涉及的环境公益与组织的宗旨和业务范围应有一定的关联性。

1.3 检察机关

检察机关的主要职责之一是进行法律监督,《民事诉讼法》将检察机关规定为适格原告,是应对日益严重的生态破坏状况的强有力措施,通过运用检察机关的监督职权加强对环境公共利益的保护力度,有利于弥补其他起诉主体的局限性,更好地发挥环境民事公益诉讼制度的作用。最高人民检察院与最高人民法院分别于2015年12月和2016年2月发布试点工作实施办法,明确在北京等13个地区积极开展检察公益诉讼试点工作,两年的试点工作,有力推动了检察公益诉讼制度立法。将检察机关纳入环境民事公益诉讼适格原告范围,是2017年《民事诉讼法》再次进行修订时所确立。2018年发布的检察公益诉讼司法解释对该类诉讼中的许多问题作出规定,其中包括案件管辖问题、调查取证问题、诉前程序、证据收集等事项,健全了检察公益诉讼程序设置。

根据以上法律文件,检察机关向人民法院提起环境民事公益诉讼需要符合以下条件:(1)针对环境污染行为,以维护环境公共利益为出发点;(2)检察机关应该遵守后置原则,即在没有法律规定的机关和社会组织或者前者不提起诉讼的情况下检察机关才可以向人民法院提起诉讼;(3)检察机关需履行诉前程序,即检察机关在起诉前应进行公告,当公告期满30日,没有法律规定的机关和社会组织提起诉讼的,检察机关具备起诉主体资格。另外,检察机关可以依法对其他适格原告提起的环境民事公益诉讼进行支持。检察机关提起环境民事公益诉讼前必须履行诉前程序,是该制度的一大亮点。检察机关履行法律监督职责,对其他国家机关在诉讼过程中的行为进行监督,因此不宜过分介入私权利主体之间的民事争议。同时,作为国家机关,检察机关具有私人主体无法比拟的优势性,过度参与私权利主体争议容易影响平等主体之间的诉讼平衡,所以在该类诉讼中发挥主要作用的不宜是检察机关。出于此点考虑,立法者设置诉前程序,将检察机关后置,既能使检察机关在环境民事公益诉讼原告和法律监督机关这两个角色之间维持平衡,又能最大限度保护环境公共利益。[4]

2 环境民事公益诉讼原告主体资格的司法实践现状

从立法空白到设立落实,我国环境民事公益诉讼制度在不断前进,经历了从探索建立向规范完善的历程,司法实践也呈现良好发展势态。为了简单明了地呈现环境民事公益诉讼原告主体资格的司法实践现状,本研究将采用总体数据分析和案例样本分析的方式,对司法实践现状从整体和具体两个方面进行说明。通过在无讼案例和中国裁判文书网两个网站上以“环境民事公益诉讼”作为关键词进行检索,在无讼案例网站上查找到211篇裁判文书,在中国裁判文书网查找到241篇裁判文书。通过对两个网站上的裁判文书进行筛查整合,并将时间限定在检察公益诉讼试点工作开展以后,以便对各原告主体参与诉讼情况进行对比,本研究抽取了100个案例(详细案例名称见中国知网本刊电子版)作为样本进行详细分析。

2.1 2016—2019年各原告主体提起环境民事公益诉讼总体情况

根据最高人民法院近年来发布的几部《中国环境资源审判》:2016年7月—2017年6月,受理的环境民事公益诉讼案件在全国法院系统中共计128件,其中57件由社会组织提起,审结13件,71件由检察机关提起,审结21件;2018年,受理的环境民事公益诉讼案件在全国法院系统中共计178件,其中65件由社会组织提起,审结16件,113件由检察机关提起,审结72件;2019年,受理的环境民事公益诉讼案件在全国法院系统中共计491件,其中179件由社会组织提起,审结58件,312件由检察机关提起,审结248件。

从以上数据来看,2016—2019年,我国环境民事公益诉讼案件呈现逐年递增趋势,每年受理的案件数量都有一定增加,同时检察机关提起的案件数量最多,说明了我国检察公益诉讼制度自2017年确立以来取得了显著成效。

2.2 样本数据分析

2.2.1 各原告主体提起环境民事公益诉讼情况

在100个案例样本中,社会组织提起了44件案件,检察机关提起了53件案件,剩余3件案件由其他主体提起,其中1件案件由海洋与渔业局(40号案例)提起,2件案件由环境保护局(3号案例、75号案例)提起。根据法律规定,环境民事公益诉讼的适格原告是法律规定的机关、社会组织和检察机关,从以上数据来看,社会组织和检察机关在司法实践中是提起环境民事公益诉讼的主力军,两者作为原告启动了大部分案件,而对于法律规定的机关,规定模糊是其较少提起诉讼的根本原因。

2.2.2 以原告主体资格问题为争议焦点情况

在100个案例样本中,有28件案件以原告主体资格问题为争议焦点,较高的占比说明司法实践中普遍具有争议的问题之一就是原告主体资格问题,其在案件审理中具有的重要性,显现出研究该问题的深刻意义。其中,有21件案件的争议焦点是关于社会组织原告主体资格问题,4件案件的争议焦点是关于检察机关原告主体资格问题,3件案件的争议焦点是关于其他主体的原告主体资格问题。检察机关的原告主体资格认定在司法实践中并无困难,基本上无争议,而社会组织的原告主体资格认定则经常成为案件焦点问题。

2.2.3 以原告主体资格问题为争议焦点案件司法认定情况

在上述28件以原告主体资格问题作为争议焦点的案例样本中,23件案例的原告被法院认定具有原告主体资格,5件案例的原告因被法院认定不具有原告主体资格,起诉被驳回。

对被驳回起诉的案例进行分析:3号案例和75号案例的原告是环境保护局,法院认为法律规定的机关是适格原告,但没有法律明确规定环境保护局在其范围内,环境保护局提起诉讼无法律依据,因而不是适格原告。4号案例是由社会组织提起的破坏海洋生态责任纠纷案件,法院认为依据法律规定,只有海洋环境监督管理机关可以提起海洋环境民事公益诉讼,而不包括社会组织,即特别法优于一般法。11号案例中法院认为社会组织的起诉事项与其宗旨和业务范围不具有关联性,因而不具有原告主体资格。82号案例中作为原告的社会组织因成立时间至提起诉讼时未满五年,不符合《环境保护法》中“连续五年以上”的规定而被认定不具有原告主体资格。

2.2.4 裁判结果分析

在100个环境民事公益诉讼案例样本中,91件案件由法院进行判决,4件案件是调解结案,5件案件是撤诉结案。环境民事公益诉讼案件有较高胜诉率,在91件由法院判决的案件中,85件案件原告的诉讼请求全部成立或部分成立,仅有6件案件被驳回起诉或驳回全部诉讼请求。结合原告的诉讼请求,环境民事公益诉讼判决一般包括“支付生态环境修复费” “支付应急处置费用” “向社会公开赔礼道歉” “支付原告诉讼支出” “停止实施破坏生态、污染环境的行为”等事项,以此让破坏生态环境的被告承担相应民事责任。

3 环境民事公益诉讼原告主体资格的制度缺陷

长期的制度建设和理论研究使得环境民事公益诉讼制度发挥出保护生态环境、预防环境破坏的良好效果,同时对我国绿色发展战略和生态文明建设起到了积极推动作用,但前文对案例样本数据进行分析的结果,也反映出我国环境公益诉讼原告主体资格制度存在一些缺陷。

3.1 对社会组织规定过于严苛

根据民政部国家民间组织管理局2014年进行的调查,在人民政府民政部门依法进行登记的几十万个社会组织中约有7 000个从事环境保护工作,而其中具有提起环境民事公益诉讼原告主体资格的社会组织仅有大约1/10。从该制度确立至今的司法实践中,参与到环境民事公益诉讼中的社会组织不超过百个。虽然100个案例样本中有44件案件是由社会组织作为原告,但这44件案件实际上只包含了14个社会组织,其中绿发会提起了14件诉讼,环联会提起了7件诉讼,自然之友提起了5件诉讼,源头爱好者研究所提起了4件诉讼,这在案例样本中有将近70%的占比,说明只有少数社会组织参与到环境民事公益诉讼中,符合条件的环保组织起诉比例较低。[5]

环境民事公益诉讼案件对专业性要求较高,案件具有复杂性,诉讼费用也较为高昂,部分案件需要社会组织花费高额费用进行污染鉴定,有些甚至高达几百万,这使得缺乏资金支持和专业人才的社会组织望而却步。同时社会组织不能在民事公益诉讼案件中获得经济利益,若败诉将消耗组织大量资金,即使胜诉,其所支出的诉讼成本也不一定能得到全部补偿,在进行利益考量后,社会组织一般并不愿提起诉讼。《环境保护法》和相关司法解释对社会组织设定了严格的登记条件和活动时间限制,如此规定是出于防止滥诉考虑,同时确保社会组织具有一定的专业性和诉讼能力。但严格的法律规定使得大部分社会组织被阻拦在门槛之外,对社会组织参与环境民事公益诉讼的积极性产生消极影响。环境民事公益诉讼将社会组织设立为原告的本意是加强公民在环境保护过程中的参与度,弥补环境行政执法的不足,但严格的法律条件限制似乎与该目的相悖。

3.2 “法律规定的机关”未释明

具体明确的法律规定能切实保障制度落实,而抽象模糊的规定则会降低制度可操作性。我国对“法律规定的机关”的原告主体资格问题没有进行非常明确的规定,仅行使海洋环境监督管理权的机关在《海洋环境保护法》中被赋予提起海洋环境民事公益诉讼的原告主体资格,在其他的环境单行法规中,没有关于有关机关原告主体资格的法律条文。同时其中的“法律”,是广义还是狭义的法律也并没有明确规定。这导致在司法实践中极少有由社会组织和检察机关之外的主体提起环境民事公益诉讼,就算其提起诉讼也可能会被法院以不具有原告主体资格为由驳回。100个案例样本中仅有3件案例的原告是社会组织和检察机关之外的主体,其中40号案例由海洋与渔业局提起,3号案例和75号案例由环境保护局提起,但法院认定环境保护局不属于“法律规定的机关”,因此其起诉遭到驳回。法律规定模糊使得审判人员在案件审理中进行司法认定存在困难,出于严谨考虑,审判人员只能采取“一刀切”的强硬方式,将社会组织、检察机关和海洋环境监督管理部门外的其他主体排除在适格原告之外,但这又使得法律条文流于形式,同时将环境民事公益诉讼限制在极小范围内,法律条文存在意义尽失。

每一条法律条文的产生,必然是经过利益衡量和实际考察后才能得以确定,“法律规定的机关”被赋予环境民事公益诉讼的原告主体资格也必然有其存在意义,但法律规定不明确,不仅给司法实践造成了阻碍,也使得该问题在学术界和实务界颇有争议。原环保部政策法规司副司长别涛[6]曾明确提出,究竟哪些机关属于“法律规定的机关”是《环境保护法》修订时要重点考虑的问题,并认为环保行政机关是合适的机关。但这一问题在2014年修订的环保法和2015年出台的环境民事公益诉讼司法解释中都没有得到妥善解决,上述两个法律文件仅对社会组织进行了进一步明确规定,“法律规定的机关”仿佛已被遗忘。此外,一些学者也就此问题发表了自己的看法,如刘学在[7]认为其是指对环境有监督管理职责的行政机关,颜运秋等[8]认为其是指环保行政机关,胡静等[9]认为其包括环保部门和行使环境监督管理权的机关,吴勇[2]也认为其是指环保行政机关。综上来看,大部分学者都认为环保行政机关应是“法律规定的机关”,但这始终是理论研究层面,该问题仍需要法律来解决。

3.3 法院认定标准不一

在案例样本中,20号案例的原告被一审、二审法院认定因没有专门从事环境保护工作而不具有原告主体资格,而经最高人民法院再审认定其是符合法律规定的适格原告。30号案例的原告因“起诉事项与其业务范围不具有关联性”这一理由在一审中被法院认定不具有原告主体资格,但在22号、57号、83号案件中,该社会组织都被法院认定具有原告主体资格。41号案例的原告被一审法院认为其章程不能体现专门从事环境保护公益活动,因而不具有原告主体资格,但经二审法院审理后推翻了一审法院的认定。

上述案例样本的分析体现出司法实践中各人民法院对环境民事公益诉讼原告主体资格认定有不同的标准,从而导致同案不同判的结果,这不仅会使社会组织参与环境民事公益诉讼的热情降低,也会对司法公信力产生消极影响。在上述案例中,对于诉讼所涉及的社会组织原告主体资格的相关法律规定,不同的审判人员有不同的理解和判断,从而导致对于社会组织原告主体资格的认定存在差异。造成这一问题主要有以下两个原因:(1)法官在裁判中需要适用法律,但法官的知识储备、思维逻辑、社会阅历和审判经验等方面的不同,导致在理解法律含义和认定案件事实上存在差别;(2)法律具有滞后性,对于法律规定不完善问题不能及时作出应对,法律规范是静态,而案件却是动态且丰富的,对于法律漏洞需要审判人员行使自由裁量权,从而导致差异的产生,这也是司法活动具有高主观性的体现。

4 环境民事公益诉讼原告主体资格制度的完善建议

为最大程度发挥环境民事公益诉讼制度效果,必须有针对性地完善其制度缺陷,从而促进制度之落实。针对原告主体资格的制度缺陷,需要对社会组织进行“松绑”,降低相应标准;要完善指导性案例制度;加强法官队伍建设,以此统一裁判标准,维护司法公信力;要充分发挥司法解释的作用,对规定模糊的法律条文进行进一步明确,为审判活动提供更为明确的审判依据。

4.1 适当放宽对社会组织的限制条件

4.1.1 降低社会组织登记标准

不将登记层级限定在设区的市级以上,社会组织只要在民政部门依法进行登记就具有原告主体资格。虽然为了保证社会组织有足够的组织规模和起诉能力,确保其能够应对具有高度复杂性和专业性的环境民事公益诉讼案件而对社会组织设置严格的登记条件,但是登记层级与社会组织的组织规模实质上并不挂钩,一般与其组织所在地有关,因此这一限制条件就显得比较多余。同时,部分社会组织并未在民政部门依法进行登记,部分社会组织是在设区的市级以下民政部门进行登记,而设置“设区的市级以上”这一限制条件,把大多数社会组织都阻拦在门槛之外,难以发挥社会组织参与环境民事公益诉讼的优势。因此,可以降低“在社区的市级以上政府民政部门登记”这一标准,社会组织只要在民政部门依法进行登记即可,王灿法[10]、吕忠梅[11]也持此观点。

4.1.2 修改“连续五年的活动时间和五年无违法记录”的时间标准

可以将“连续五年的活动时间和五年无违法记录”这一时间标准改为三年。立法者设立此规定的目的是确保社会组织有从事环保活动的经验和专业能力,但是如此规定对于社会组织要求过于严苛。由于活动资金来源问题,社会组织生存发展存在一定困难,常出现难以存续的情况,导致社会组织更新代谢快,在当前我国只有少数社会组织提起过环境民事公益诉讼的窘境下,可以降低时间要求,由五年缩短为三年,以此引进新鲜血液,从而增加可以提起环境民事公益诉讼的社会组织数量,提高社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性。

4.2 完善指导性案例制度

为解决法院认定标准不一的问题,需要完善环境民事公益诉讼原告主体资格指导性案例制度。指导性案例制度旨在通过具有典型性的案例来对司法实践中普遍存在的问题和疑惑进行解答,对各级、各地域法院审理类似的案件起到指导示范作用,并具有应当参照的效力,从而规范审判人员在适用法律和认定事实方面的裁量,确保类似的案件能够得到相差不大的处理,最大程度减少同案异判的现象,从而维护司法公信力。针对司法实践中对于原告主体资格问题所存在的疑惑,有针对性地发布指导性案例,通过结合具体案件事实去阐释相关法律法规关于原告主体资格规定的含义,将原告主体资格的认定标准进行明确,在总结司法经验的同时也能统一裁判理念,从而提高司法效率和审判质量,缓解同案不同判问题。如通过发布指导性案例,明确对社会组织是否专门从事环境保护公益活动的认定,不是单纯依据社会组织章程的文字叙述,而应该考证其实际工作内容;对社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是否维护社会公共利益,应该通过对其内涵和本质进行解读和分析来确定,而并不局限于章程中直接有“维护环境公共利益”这一文字表述,只要社会组织工作内容有进行生态环境保护即可。审判人员通过研究指导性案例中的裁判说理和裁判要点,理会其中蕴涵的裁判逻辑和裁判理念,能够准确掌握正确的裁判方向,准确理解原告主体资格相关法律条文,明确法律适用。

4.3 充分发挥司法解释作用

司法解释的作用在于通过阐释法律文本的含义,为审判人员适用法律审理具体案件提供指导,这也是司法解释最基本的目标。在司法实践中,司法解释被广泛运用,其对解决案件审理中的法律适用问题发挥了重要的作用,保证了法律规范的正确施行。现行的相关司法解释在《环境保护法》的基础上明确了社会组织的原告主体资格,却没有明确阐述“法律规定的机关”,从而导致司法实践中只有社会组织、检察机关和海洋环境监督管理部门被法院认定具有提起环境民事公益诉讼的原告主体资格,其余主体均被排除在适格原告范围外。司法解释是将模糊性法律规定转向确定性的重要方式,因此要充分发挥司法解释在司法实践中的引导和规范作用,通过制定司法解释释明“法律规定的机关”,明确规定可以提起环境民事公益诉讼的机关。为此可以通过概括的方式,在司法解释中赋予各领域的环境资源主管部门原告主体资格,为自然资源局、生态环境局等环保行政机关提起环境公益诉讼提供明确法律依据,以此来增强法律条文明确性,为审判活动提供更为明确的审判依据和裁判尺度,保障司法实践运行,提高司法效率。

4.4 加强法官队伍建设

要强化法官队伍建设,加强审判人员业务培训,建立常规培训与专项培训相结合的培训机制,形成多层次的培训体系,并将其放到突出位置,从而提升法官审判实务专业技能。要加强法官职业道德建设,加强法官自我约束能力和道德认知水平,自觉规范行使自由裁量权,不滥用、不轻用。要积极探索加强法官素质建设的新措施和新方法,发掘更有效、更有力的方式来提升法官业务能力和法学素养,规范法官办案思维和办案理念,使其准确理解法律条文,正确把握法律适用方法,从而统一法律适用和裁判尺度,维护司法公信力。

5 结语

“绿水青山就是金山银山”,日益严重的生态破坏问题让人切实感受到生态环境是人类生存和发展的基础,为了经济发展而牺牲生态环境是十分不明智的,平衡两者才是上策。环境民事公益诉讼制度所具有的目的公益性和诉讼预防性特点,使得其在保护生态环境、防止生态系统损害方面起着重要作用。我国于2012年确立环境民事公益诉讼制度,之后虽对其进行了细化规定,司法工作也有十年以上经验,但在制度中显著重要的原告主体资格问题在立法层面上仍显不足,也使得这个问题成为热点学术性问题,为此我们需要对其进行深入研究。尚处在发展前期的环境民事公益诉讼制度,仍需经历长时间的发展,不断完善走向成熟。