基于有效性分析的创新政策组合模式研究

周 莹

(华中师范大学法学院，湖北 武汉 430079)

在科技创新与经济发展的融合过程中，创新的治理结构更加分散，管理层次愈发复杂，政策工具的功能呈现 “碎片化”现象。政策系统与政策环境的复杂性往往引发政策运行过程中系统功能低下的问题和事与愿违的结果。政策工具可以通过 “组合”来增强或缓解单一政策的正面效用和负面效用，创新政策需要藉由系统、均衡、动态的政策组合来促进创新。本文以105项文化产业创新政策的组合有效性分析为实证依据，以法治系统工程相关理论为视角，探讨创新政策的组合模式，以期对创新政策的制定与实施从单因素、单方向的思维过渡到系统、综合、整体的思维提供一个新的理论视角。

1 政策组合及其有效性相关研究回顾

“政策组合”一词首次出现于20世纪60年代诺贝尔经济奖得主Robert A.Mundell的经济政策文献中，直到20世纪80年代末/ 90年代初，政策组合的研究开始扩展到其他公共政策领域，主要探讨不同政策工具之间的互动。2000年以后，政策组合进入创新研究领域，2002年国家RTD政策基准专家组提出 “了解政策工具在国家创新体系中如何结合成有效政策组合的方式”[1]。2003—2004年，欧盟科技研究委员会 (CREST)专家组推动该术语 “主流化”并用于欧盟政策分析活动，同时经合组织创新和技术政策工作组 (TIP)也开展了国家政策组合的研究，目的是更好地了解经合组织国家之间政策组合的不同之处以及这些差异对于创新政策整体绩效的影响[2]。近年来，国内外创新研究中的政策组合问题受到越来越多的关注。

1.1 政策组合的概念与作用

Borrás等将政策组合定义为一套不同而互补的政策工具，以解决国家或地区创新体系中发现的问题[3]。Magro等提出了更广泛的解释，增加了政策目标和基本原则，以及政策制定和实施过程[4]。Rogge等将政策组合定义进一步扩展：为了促进创新以及解决创新过程中的问题而形成的一整套具有目标的一致性和运行协调性的政策工具的组合[5]。现有研究认为，政策组合的作用在于：减少市场失灵；减少单一政策造成的较高执行成本[6]；促进创新并实现政策的最大激励效应[7]。也就是说，政策工具可以通过 “组合”来增强或缓解单一政策的正面和负面效用，通过政策组合内部的均衡性、动态性和系统性来促进创新。

1.2 有效的政策组合性质

早期政策组合研究主要涉及政策工具之间的互补机制[8]，近年来的研究主要集中于政策组合的性质以及其实现政策目标的有效性方面。现有研究认为，有效的政策组合需要具有综合性、一致性、平衡性、战略性、动态性等性质。

(1) 综合性，是指以一系列具有不同相关性的政策措施，直接或间接地作用于某一政策问题。政策组合的核心是超越单项政策工具的作用而形成相互作用的组合，政策工具的综合性很大程度上影响政策目标的实现[2]。

(2) 一致性，是指所实施政策之间相互作用、彼此支持而不是相互减损，即实现政策间的协同增效或建立积极联系。Rogge等指出，政策组合的有效性在于不同政策工具之间积极相互作用时的一致性[5]。徐喆等通过对科技政策组合特征进行的测算与趋势分析，也提出政策组合的一致性对创新具有促进作用[9]。

(3) 平衡性，是指需求拉动与技术推动的政策工具之间的平衡。Guerzoni等研究了不同政策工具及其相互作用对27个欧盟成员国创新投资的影响，发现政策组合及其有效性受到需求拉动与技术推动政策之间的平衡影响[10]。

(4) 战略性，是指政策战略决定着政策工具之间相互支持和共同合作的方式，从而有助于实现政策目标[11]。政策战略是政策组合中不可或缺的部分，其中长期战略方向和战略政策框架的重要性日益突出[5]。

(5) 动态性，亦称演变性，是指政策组合具有调整策略设置或重新设计的持续反应性质。Ring等指出，促进创新活动的政策组合具有 “演变”的动态性质，政策适应是政策组合过程的一个重要特征[12]。

现有研究在政策组合的有效性及其性质方面进行了很多具有启发性的探讨，如何形成具有上述性质的有效的政策组合，即政策的组合方法及过程是本文研究的重点。

2 中国创新政策组合的有效性分析——以文化产业为例

由前述可知，政策组合是在一定时期内基于政策目标为解决特定问题而形成的一整套政策工具的组合。一个有效的政策组合应具如下特性，即政策工具的全面综合、互动关系的协同增效、组合过程的动态适应。在此，我们以国家及各部委2005—2018年发布的与文化产业创新相关的105项政策为实证依据，对中国现行创新组合进行有效性分析。

2.1 中国文化产业创新政策组合中的现存问题

(1) 缺少对知识产权发展过程的整体性关注。政策组合的综合性和战略性都强调，不仅要把政策组合本身视为一个系统整体，还应将政策所作用对象的变化过程也视为一个整体。知识产权发展是包括创造、运用、保护和管理的相互交织且彼此支持的一个逻辑过程，而现行文化产业创新政策组合却极少关注知识产权发展过程的整体性，因而影响政策组合的有效性。例如，2012年2月文化部印发 《 “十二五”时期文化产业倍增计划》，虽然20余次明确提到知识产权，但该计划主要强调知识产权开发和保护，而鲜少涉及知识产权运用和管理的内容。在105项文化产业创新相关政策中，有41项为促进型政策，包括58个发展目标、94项重点任务和23个专项工程，从这三个政策栏位的统计来看，涉及知识产权运行和管理的内容仅占约13%左右 (见表1)。此外，由地方政府的不当资助、盲目追求数量等引发的中国专利数量失控问题[13]，很大程度上源于政策制定片面强调和激励知识产权 “创造”与 “保护”而忽视 “运用”和 “管理”。可见，有效的创新政策组合不仅应从全局出发，还需要系统分析知识产权创造、运用、保护和管理的逻辑过程，以保证政策组合的整体化。

表1 文化产业创新政策的知识产权相关内容统计

(2)产业不同发展阶段的实施路径偏差。实现政策组合的动态性，需要发现和分析不同产业发展阶段的关键节点，针对不同阶段的预期目标设计不同的实施路径，以实现每一阶段的价值最大化，而现行文化产业创新政策组合却由于实施路径设计偏差而导致创新目标虚化和政策引导功能丧失。中国文化产业从2006年开始就把战略目标定位于 “产业创新”，而创新发展的实施路径却仍重在促进规模经济，而不是提高创新能力。例如，经过对105项政策资料的原始语句统计发现：涉及 “产业规模化、集约化”的政策表述，如骨干企业、龙头企业、大型企业、集团、基地等原始语句为112个，而涉及创新能力培育的政策表述，如原创能力、科技创新、自主研发及生产、自主知识产权等为31个。此外，知识产权保护政策制定的数量较少、时间跨度大且行动滞后，与中国数字化发展和产业发展的速度严重不相适应。实施路径是确保政策目标实现的方向指引，同时也是政策执行的控制条件，如果在不同时期和产业发展阶段，多重目标的择优排序不清而导致政策的实施路径模糊，将减损政策组合的整体运行绩效。

(3)政策供给不平衡与政策工具运用失衡。政策组合的一致性和平衡性都涉及广泛综合各领域的信息、知识和手段并通过协同努力实现政策的总体目标，而现行文化产业创新政策组合的突出问题就是政策供给不平衡以及政策工具运用失衡。从政策供给上看，现行政策侧重于激励创造者或生产者，仅有7.6%的政策涉及创造者、生产者、消费者等多方协同激励。 “数字革命”使得当今时代几乎每个人都既是知识产权的创造者、生产者又是使用者，生产和消费强烈地交织在一起[14]，而现行政策组合虽然强调知识产权创造与保护，但却忽视了以消费者为主导的 “需求拉动型政策”的供给。从具体政策工具来看，表现为促进型政策工具与限禁型政策工具的运用失衡。政策统计显示，虽然2010年以后有所转变，但限禁型政策仍占政策总量的60% 。即使在所有的限禁型政策中，也是绝大多数内容涉及内容监管、经营监管、生产监管等，极少涉及知识产权保护的内容 (见图1)。这种 “促进”与 “限禁”的失衡、 “监管”与 “保护”的失衡对政策组合有效性的影响表现在——国有企业表现出对表象化绩效的执着和对创新风险的厌恶，企业发展战略具有鲜明的机会主义特征，而创新的能力十分薄弱。此外，很多鼓励原创能力、内容创新、自主知识产权的激励措施效用也常常被各种监管类的限禁型措施所抵消。

图1 限禁型政策的作用方向

2.2 政策组合有效性问题的成因

(1)还原论思维。由前述中国创新政策组合现存问题的分析可见，现行政策的制定与实施是典型的还原论管理方法：在政策制定中，各决策部门根据宏观战略目标进行分解并制定本部门的相关政策，信息仅在上下级之间流动，各决策部门之间缺乏有效的沟通和反馈；在政策实施中，由于政策大系统被分解为几个割裂和孤立的子系统，且彼此关联和互动不足，尤其是在中观和微观层次，由于缺少总体设计和总体协调使得政策组合无法发挥整体优势。总体来看，创新政策组合是个开放的矩阵式复杂系统，需要运用系统思维方式，而由还原论思维导致的部门分隔是这种非线性复杂系统运行障碍的主要原因之一。

(2)结构性缺陷。中国现行创新政策组合的结构性缺陷也是影响其有效性的原因之一。政策组合追求的并不是单一目标，它所追求的是一个彼此联系和相互支持的目标体系，政策组合的工具和内容由不断变化的各种显性和隐性目标所左右，其中有许多冲突表现为，一个目标的实现只能以另一个目标为代价[15]，缺少一个统筹型的决策支持系统是现行政策组合中的一个结构性缺陷。虽然在很多政策的制定过程中已引入政策智囊团/智库，但从专家甄选到建议采纳仍是决策部门各自主导，因此从结果来看仍是 “各为其政”和 “各行其政”，只具现代化决策系统之 “形”而不具其 “实”。

(3)管而不理。政策制定通过接收和聚集社会行为信息，根据一定的目标或价值选择，以行为规范的形式传输给社会中的行为者，从而调控各主体的行为和整合社会关系[16]。在政策制定与实施中，任何一个决策都或多或少牵涉到其他子系统的信息反馈，如果信息反馈失灵就会导致政策运行中的无序状态。 “管理=管+理”， “管”强调的是对被管理系统所拥有的权力，而 “理”是为使特定系统实现特定价值目标而进行的协调活动[17]。中国创新政策运行中的冲突问题很多源于 “管而不理”。虽然在某些配套政策制定中也吸收了系统思维方法，但在实际操作中，现行政策并没有真正运用系统方法将各项政策工具组合起来，使政策组合本身并不系统。

3 基于法治系统工程理论的创新政策组合模式

创新政策组合是一个内在关系复杂、互动效应较强的大系统，而系统整体性问题往往不能还原为元素层次的简单性线性问题进行处理。因此，需要以一种新的方法论构建形成有效政策组合的科学模式，以此发挥系统整体效应。

3.1 法治系统工程理论下的创新政策组合特征

法治系统工程是钱学森先生提创的一个有关法治现代化的综合性交叉科学新领域。法治系统工程是指从系统思想出发，以达到最佳的法治效果为目标，广泛研究复杂法治系统的总体功能设计和运行，以维护社会整体最大利益和局部合理利益的一种现代思维方式，同时它也是一种现代化的组织管理技术[18]，其相关理论可以帮助政策制定者从整体观点出发，在系统分析的基础上正确地认识部分之间、部分与整体之间以及整体与环境之间的联系，据以优化决策并实现其预期的政策效果。

法治系统工程观点提示我们：解决政策系统及其环境的复杂性问题，不能只孤立地研究单项政策的制定与实施，而应在国内经济技术社会发展和对外经济及贸易关系的现实环境下，基于信息集成对多因素进行动态的综合分析，使之相互作用、协调发展，才能充分发挥其整体效能，构建有效的创新政策组合。因此，将法治系统工程理论运用于政策组合模式构建，可以使之具备如下特征：以还原论+系统观为思想方法，以协同与优化为实施纲领，以综合集成为组织管理的技术路径，以信息处理与转换为核心环节。

(1)思想方法：还原论+系统观。由前述有效性分析可见，现有创新政策组合是一种基于还原论思维的封闭系统，具有直线性和单向性的思维特征，其功能仅限于孤立地解决某一方面的问题；忽视系统内部互动及其与环境的信息交换，因而不能有效反映系统运行的实际状态。法治系统工程从思想方法上是将还原论和系统观两种方法结合起来，在对系统进行分解和研究的基础上再综合集成为整体，以达到系统地研究问题和整体解决问题的目的。其 “输入-分析”方法是还原论，即将实践中错综复杂的问题进行结构分层，而其 “输出-运行”方法则运用系统观，这种思想方法既吸收了两种方法的优点，同时也弥补了各自的局限性。基于法治系统工程理论的政策组合模式的思维方式侧重多维性和多视角的全面、系统把握，从而达成政策组合的综合性、一致性和平衡性。

(2)实施纲领：协同与优化。系统及其环境的复杂性决定了创新政策运行是一种多目标决策和系统化实施的过程，采用法治系统工程的思维方式和管理技术，首先可以实现政策系统的目标协同、管理协同和功能协同，使整个系统对人力、物力、时间、空间和信息的利用率最高，并可降低达到相同目标所需付出的代价和成本；其次可以通过有效的管理技术增强政策系统的整体功能，追求整体最优化。因此，基于法治系统工程观点的政策组合模式具有不同于传统模式的根本属性是以协同和优化为纲领：不是各领域的机械混合，而是各相关领域在观念、知识和方法上的有机融合；基于战略目标通过政策工具之间的互动与互补实现政策组合的综合性与一致性；避免政策工具之间的矛盾或冲突，促进相互支持和协同增效，并以此实现政策制定与实施的有效性。

(3)技术路径：综合集成。钱学森先生先后提出 “从定性到定量综合集成方法”以及 “从定性到定量综合集成研讨厅体系” (简称综合集成)，并把运用这套方法的集体称为总体设计部。法治系统工程的管理技术强调建立由有关领域的专家组成的跨学科、跨建制、跨部门的开放的综合性决策支持机构进行总体分析、论证、规划、设计、协调，提出现实可行的具有可操作性的决策，从而为决策部门提供科学的决策支持[19]。现行创新政策组合的信息面较窄且分门制户，信息贯通性差，信息分析也一般满足于较为粗放的定性描述。基于法治系统工程方法论的政策组合模式的特征是以综合集成为组织管理的技术路径，强调跨领域的信息获取开放性；注重在定性的基础上寻求更为清晰和精确的定量分析方法；集成各类情报、资料和信息，集合各类主体的思维、知识、经验和智慧，以发挥政策组合的综合优势和整体优势。

(4)核心环节：信息处理与转换。政策制定与运行也是一种信息输入与输出的过程，信息输入是收集、鉴别、分析政策系统和政策环境信息的过程，信息输出是将信息转换成各种具有实施效力的经济杠杆 (乃至政治杠杆)、经济参数和信息并进行输出，作用于经济生活和规范、引导人们的各种行为，从而调节和控制社会发展与经济运行的过程[20]。现行创新政策制定虽然也追求决策的规范化和体系化，但基于法治系统工程观点的政策组合模式还注重在创新政策制定与运行过程中实现对所集成信息的整体利用，并通过信息输入和处理实现 “实体集成”，通过信息的输出和转换为政策规范并作用于人的行为而实现 “关系集成”。因此，信息的处理与转换是将实体集成转化为关系集成以实现政策的组合效应的核心环节。

3.2 创新政策的组合过程与关键环节

运用系统科学或系统工程的语言，可将 “模式”理解为在特定环境中由特定要素/元素基于特定关系形成的具有一定抽象性的类型模型，每个模式都代表了特定背景、特定问题以及特定解决方案，都描述了一种在特定背景中重复出现的问题，以及该问题解决方案的核心所在[20]。任何一种模式的提出都是基于环境并适应解决具体问题的需要而产生的，法治系统工程本身就是现代复杂系统关于非线性和不确定性思维范式的产物。根据有效政策组合的性质以及基于法治系统工程理论的政策组合模式特征，针对创新政策组合中的现存问题，可以构建出创新政策的组合过程模型，如图2所示。

图2 创新政策的组合过程

(1)分解还原。将从社会系统中获取的复杂状态信息和环境信息还原分解为若干子系统，即规范 (现行法律制度与公共政策等)、资源 (人力资源、社会经济资源、基础设施资源等)、主体 (市场主体、政策制定主体等)和环境 (自然环境、社会经济环境、制度与文化环境、国际环境等)等子系统，并对所获取的复杂信息进行条理化以明确各子系统的当前状态。

(2) 综合集成。将构成系统的各个部分、层次、过程、因素等认识联结起来，形成对系统的统一整体认识；根据政策系统的总体目标，对各子系统的信息进行系统化整合，找出不良运行状态的系统性障碍 (互动关系障碍和要素流动障碍)。

(3) 设计转换。将各子系统目标与政策系统的总体战略目标联系起来，基于前述集成信息，提出消除当前不良运行状态的 “对策目标”；基于战略目标，提出对策目标的优先排序，设计系统的 “目标体系”；提出实现各项目标的 “政策工具”并对策定位设计详细的 “责任体系”。

(4) 反馈调适。针对政策组合的实施反馈信息，作为新的状态信息输入，调适现有政策组合，确保政策组合的持续有效性。

上述过程模型的关键环节包括：①开放性获取信息。系统科学中的非平衡态理论认为，开放系统越是接纳环境新因素的输入，自身形成新结构的机会就越大，因此政策组合过程的基础环节是各种状态信息、环境信息、实施反馈信息的开放性获取。②目标设定与工具组合。政策组合是一个多目标系统，而达成这些目标所需要的是一项项具体的政策功能。政策组合过程的重点环节是设计政策目标体系，并以此将所需的具体政策工具组合起来，形成支持各子系统之间相互连接的接口，以实现目标之间的协同调和与功能之间的最佳配置。③形成持续的互动结构。集合不同领域和不同部门的信息或方案，并将其有效综合起来形成政策的互动结构以实现协同增效是政策组合的主要目的，因此组合过程中的核心环节是通过充分交流和有效的综合集成方式，建成开放的、可持续进化的系统[20]。

4 创新政策组合的核心机制

根据前述组合过程模型及其关键环节，我们认为创新政策组合模式的有效运行依赖于以下核心机制的建立。

4.1 用户导向的政策信息机制

政策系统获取信息的准确性和充分度，以及信息处理方式和能力及其与当前复杂系统和复杂环境的适应性，是实现政策组合的目标优化与决策优化的基础。法治系统工程的思路是建立基于网络的综合集成决策支持系统，在扩展信息源和扩大信息量的基础上进一步集成专家智慧进行动态研讨，提高决策信息处理能力，其实质是专家经验、统计数据和信息资料、计算机技术三者的有机结合，构成一个以人为主的高度智能化的人-机结合系统。我们认为，应在此思路的基础上建立用户导向的政策信息机制：内容上包括三类，即政策主体的规范信息和资源信息、政策客体的需求信息以及态度与行为信息、系统环境信息；过程上包括信息采集、信息导入和信息综合分析。其中 “用户导向”是指以满足政策主体和政策客体的需求为目标，即在信息采集、导入和综合分析过程中，关注政策客体的需求信息以及态度行为的变化，关注相关政策主体规范信息和资源信息，以帮助各政策主体动态调整其政策目标和政策工具，实现政策主体之间的目标协同和资源共享，形成政策组合的互动结构。

4.2 政策目标的价值管理机制

系统目标是系统所希望达到的结果或完成的任务，它对系统的发展起着决定性作用。但在目标体系中存在总体目标与子系统目标的冲突、各子系统目标之间的冲突、子系统内部的显性目标之间及其与隐性目标之间的冲突。创新政策组合的目标体系设计决定各类子目标之间相互联系与相互依存的状态，同时也决定政策工具之间的组合结构。如果多重目标的择优排序不清将导致政策的实施路径模糊，减损政策组合的有效性。任何政策领域的行动者都存有特定价值取向的思维基础，其显现于对特定价值的取舍及优先排序[21]。因此，我们建议建立政策目标价值管理机制：首先，清理目标关系，从系统总体目标的原点出发，通过框架性工具梳理政策系统中不同层级和层面的各类政策目标，清理目标之间的从属关系、对等关系和交叉关系；其次，价值择优排序，通过政策总体目标明确政策价值取向，并对各类政策子目标基于政策价值观，按其价值实现程度进行子目标的择优排序。政策目标价值管理的目的在于防止各决策部门基于利益最大化追求，破坏政策系统赖以持续发展的价值体系，造成决策部门的短期行为；推动各决策部门从单一价值思维向系统价值思维的转变；实现子目标服从且服务于总体目标，并与其他子目标相互配合和相互促进。

4.3 政策效能的综合评价机制

由于政策组合的内在结构多元性和多层次性，任何一环上的薄弱或脱节，都会影响或破坏其系统整体功能的发挥。政策工具的影响是一种有效的混合或组合，政策工具之间相互作用和权衡的理念是政策组合概念的基础。效能代表目标实现的程度，以效率、效果、效益为衡量依据。我们建议，建立政策效能的综合评价机制，从以下三个方面对具体政策工具的运行效能进行评估：一是成功度量，通过政策工具运行结果反馈与期望目标的对照，评估政策工具对预期目标的贡献程度；二是协同度量，即评估在政策组合的系统总体目标之下，政策工具与其他政策工具之间的协同程度及其对系统有序度的影响；三是效益度量，即在前述两项评估的基础上评估政策工具的执行成本与执行效益。政策效能综合评价目的在于对政策组合的有效性进行反馈控制，保障政策组合处于持续稳定的有序状态。