落地加工：边境口岸避免“通道经济”的路径分析——以广西东兴口岸为例

刘双双

中国陆地边界线总长2.2 万多公里，与十几个国家接壤，是世界上陆地边界线最长和邻国最多的国家。在漫长的国境线上，分布着百余个边境口岸市镇。这些边境口岸城市依赖独特的区位优势，借力国家兴边富民、沿边开发开放的政策优势，与邻国互补互惠，大力发展边境贸易。在此过程中，边境贸易吸引了大批淘金的生意人，边境口岸的服务业、旅游业等第三产业蓬勃发展，边境口岸成为汇聚八方来客、货物中转集散的枢纽。与此同时，“通道型”经济的弊端却日益明显。

广西东兴口岸是中越边境的一级口岸，自1989 年以来，呈现出繁荣发展的势头。在大力发展边境贸易的同时，东兴立足其悠久的边民互市贸易传统，对如何避免边境口岸的通道型经济弊端进行了有益的探索。其互市商品落地加工模式使边民重新成为互市贸易的主体，并有力地促进了本地的产业升级。

一、边境口岸经济的“通道型”陷阱

据《中国百科全书》，口岸是指“经国家批准对外开放，供中外籍人员、货物、交通工具和国际包裹邮件出入国境的港口、机场、边境铁（公）路车站、通道，以及经国家批准，可以与境外开展直达运输的内陆铁（公）路车站等。”[1]边境口岸则为对出入国界的人员及交通运输工具实施检查和管理而设立的通道的统称，比如桂越、滇越、中哈等国界沿线的一级、二级口岸。从定义来看，在具有阻隔属性的边界线上，边境口岸被赋予了桥梁与通道的作用，它既是两国沟通的通道，又连接起国内国外两个市场。所以，在与邻国互补互惠的边境贸易中，其首要作用也是“通道”：尽管来自各地的生意人、流通内外的集散货物，给边境口岸带来了发展的繁荣场景，但边境口岸最初便是货物中转的“通道”，货运码头、道路交通、商行会馆等建设都体现着口岸城市的流通性，来自四面八方的商客在此聚集又各自离去。

繁荣之外，“通道型”经济的弊端成为各边境口岸不得不面临的问题。这种弊端主要表现在以下三个方面。首先，也是最重要的一点，边境贸易本身并不与口岸城市的产业体系发生直接的联系，即国内的产品经过边境口岸出口到邻国，进口产品则越过边境城市直接输送到国内其它地区进行加工销售。口岸城市只是一个货物中转集散的场域，尽管商行林立，物流密集，但贸易产品大都不能内化为当地经济系统的组成成分，亦无法成为口岸城市产业升级的主要推动力量[2]。其次，由于从事边贸的多为来自各地的生意人，边贸交易的商品也不与本地产业发生关联，所以世代生活于边境口岸的大多数边民因难以掌握边境贸易渠道、对象、手续流程等信息或因缺少边贸资本，而被排斥在边贸事业之外，或者只能被动地从事与边贸相关的简单、低级、边缘的工作，比如搬运、运输。而历史悠久、以他们为主体的边民互市贸易只是充当了调余补缺的角色。再者，在城市建设上，多与流通相关的基础设施关联。货运码头、道路交通、商行会馆等都体现着口岸城市的流通性。而城市内部的产业基础设施、与居民生活相关的其它基础设施则未被重视。边民与口岸城市都陷入了通道经济的境况。

如何避免通道型经济的弊端成为许多口岸急需解决的问题。中越边境的东兴口岸反观边民互市这一以边民为主体的贸易方式，对此进行了有益的尝试。

二、东兴口岸的边民互市贸易

中越边境上的东兴市是一个依托地缘优势与政策优势，借边境贸易的东风，迅速成长起来的边境口岸城市。它位于广西壮族自治区南部，十万大山南麓，南临北部湾，西与越南芒街隔北仑河相望。作为中越边贸的重要枢纽，它依靠边境贸易发展繁荣的同时，也面临着通道型经济的弊端。在如何规避这个问题上，东兴的探索和尝试始终以人为核心，即把着力点聚焦在当地的边民身上。于是具有深厚历史传统的、以边民为主体的边民互市贸易成为突破口。

所谓的边民互市贸易是指，“边境地区边民在我国陆地边境20 公里以内，经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动”这是海关总署在1996 年对边民互市的定义[3]。之后关于边民互市的政策都是在这个基础之上的补充：在1999 年又增添了“边民通过互市贸易进口的商品（仅限生活用品）”；2008 年在《国务院关于促进边境地区经济发展问题的批复》中将边民每人每天的免税额增加到8000 元；2010 年《关于边民互市进出口商品不予免税清单的通知》中再次补充了强调了“边民通过互市贸易进口的商品应以满足边民日常生活需要为目的，边民互市贸易进口税收优惠政策的适用范围仅限生活用品”等规定。但实际上边民互市这种贸易行为历史悠久，它源于生活在边界两侧人们自发地以物易物的天然需求。如狄宇宙从边界出发追溯了边境的形成时指出，边界与人们早期以交换为主的经济行为有天然的联系。两个共同体之间的交换行为，最初就出现在两者交汇的地方，即边界所在地。因为交换、交易的行为，边界不再是一条严格区分的界线，而成为一个带状的浑涵地带[4]。正如马克思所言：“实际上，商品交换过程最初不是在原始公社内部出现的，而是它的尽头，在它的边界上，在它和其它公社接触的少数地点出现的。”[5]所以边民互市贸易最初便是一种源自边民调余补缺需求的自发行为。

东兴的边民互市贸易历史悠久，但重新焕发生机是在20 世纪90 年代中越恢复贸易关系之后。这个转机发生在1989 年。据《防城县志》记载：“1989 年春节这一天，一万多名越南边民潮水般涌入东兴、滩散、峒中等边境地区，纷纷要求互市贸易。这种情况持续发展，有时每日多达2 万人。”[6]这次官方默认的边民互市贸易行为，成为它之后迅速崛起的起点。其实20 世纪70 年代，在中越官方断绝往来的十多年，中越边民之间的易货贸易一直都存在。越南边民冒着穿越边境雷区的风险，到中国换取所需的日用品。这些露天的贸易场所被称作“草皮街”，这也再次彰显了这一贸易形式中边民的主体地位。

在边民互市贸易发展的过程中，外地的商人看到了边民“每人每天8000 元免税额”带来的利润，于是开始跟当地的边民合作，逐渐发展出一种相互合作的边民互市模式。这些商人将需要进口的大宗农产品拆成若干份，每份控制在8000 元及以下，利用边民的互市交易免税指标，化整为零通关。在很长一段时间内，边民们也逐渐加入这个流程之中。但长期以来，边民互市商品的争议就一直存在，因为政策规定了互市商品只能自用，所以在运往内地的过程中，互市商品一直面临着相关监管部门沿途设卡的风险。为此，东兴边民们寻求到了边民互市商品“不仅满足边民自用，还可以生产和发展致富”的政策解读。互市市场的商品由此直接进入二级收购市场，由边民和边商完成完税交易，并进入流通环节。这个过程中，边民自发形成的“边民互助组”、“边民合作社”也发展为以党支部牵头的更有组织的“边民互助组”。他们以合作组的形式，为商人们提供互市商品的采购、运输等服务，自身切实享受到了互市贸易的红利。边民互市贸易从边民调余补缺的易货贸易逐渐规模化，并开始从非正式经济转向正式经济转化。

越来越多的边民参与到边民互市贸易中，与互市贸易的发展亦步亦趋，东兴的餐饮、旅游等第三产业也开始发展，边民们参与边贸、服务和旅游业的力度和内容都发生了变化，城市的产业结构得到了部分优化。这从人的维度部分消解了通道型经济的不良影响，但如何将互市商品转变成当地经济系统的组成成分，和产业升级的主要推动力量呢？落地加工模式应运而生。

三、互市商品的“落地加工”模式

“边民互市+落地加工”这一模式是国家、地方、边民等多方力量商榷的结果，它即契合了国家“一带一路”的开放战略，也是在边民经济理性权衡的边贸实践与寻求政策支持的过程中，地方制度创新的成果。最重要的是，它成为解开口岸经济“通道型”陷阱的金钥匙。

“边民互市+落地加工”指的是在实行边民互市贸易的边境口岸建立加工厂，引导当地边民以边民互助、合作的方式与加工企业建立购销关系，将通过边民互市方式入境的商品作为原材料销售给加工厂。落地加工政策针对的是以边民互市贸易进口到国内的商品。东兴口岸是这一模式最早的探索和践行者，据相关人员介绍，从2015 年9 月开始，东兴口岸以海产品，腰果、花生、芝麻、茶油果、木薯粉等农副产品作为落地加工的试点商品，采取了一系列推动互市商品落地加工的积极措施：设立专门的互市商品落地加工服务站和落地加工商品专用通道；简化落地加工商品再申报、通关方面的手续和流程，降低通关费用；在用工、用地、收费、税收、金融等方面对落地加工企业给予大力支持。截止到2015 年底，东兴口岸共有6 家互市商品落地加工试点企业。之后，在国家边境贸易优惠政策的辐射带动作用下，2019 年东兴口岸对互市商品落地加工实施“直通监管”，取消越南商铺的采购申报流程，而由边民代表直接与企业签订落地加工商品购销合同，向越方采购并代办进口报关报检、互市交易等业务，这不仅降低了落地加工企业的原料成本，也提升了边民在互市贸易中的收益。同时，海关也围绕互市商品落地加工相应调整准入检查和查验检测、交易结算等监管方式，明确了边民、加工企业的相关责任。截止2019 年底，东兴口岸可承接互市商品落地加工的企业增至19 家。

对这一模式探索和践行，使“通道型”经济的弊端迎刃而解。首先，在城市建设上，以北部湾国际海产品市场为代表的二级收购市场建立起来。同时，一大批产业园区也建立起来。这是东兴-芒街跨境经济合作区中方园区建设的组成部分。东兴-芒街跨境经济合作区中方园区规划总面积84 平方公里，包括1 个核心区（10.2平方公里）和7 个配套园区。其中核心区包括了北仑河二桥、国门楼、口岸查验场等基础设施，以及包括友好大道、沿河大道、跨越大道等在内的“两纵一横一环”路网。7 个配套园区，包括已经投入使用的东兴边贸中心、江平产业园、松柏产业园、冲榄产业园等。[7]基础设施为快速发展的边民互市贸易提供了保障，而这些产业园则入驻了多家落地加工企业。比如江平产业园多食品加工企业，主要开展腰果、开心果等坚果落地加工；冲榄产业园的企业则主要是水果落地加工，来自东盟国家的菠萝蜜、芒果、番石榴等新鲜水果被加工成果干、即食鲜切水果等销往全国和各地，与之相配套的道路交通、物流园区也在建设之中。其次，边民们切实参与到了互市贸易的流程之中，享受到了边贸政策福利，成为“边民互市+落地加工”这一链条上必不可少一环，边民在互市贸易中的主体地位日益凸显。目前，“边民互市+落地加工”正在对“边民入股加工企业”这一形式进行积极的探索和实践，这将使边民完全成为互市贸易的主体，边民与边贸的关系也更加密切：他们由自发组织的互助组、报关公司，转变成规模化的加工企业，这既避免了通道型经济的弊端，使边贸参与到促进城市产业升级中来，也帮边民就业和地方创收提供了更多机会。在边民就业方面，加工企业将带来更多就业岗位，更多边民将转化为产业工人。最后，地方政府针对在边境当地建厂加工的边商出台了多项优惠政策，吸引投资者在边境地区建厂置业，越来越多的客居商人选择在此定居生活。他们与边民们通力合作，一起成为促进城市产业升级的中坚力量。

四、结语

“通道型经济”的弊端是口岸城市发展绕不开的魔咒，东兴从边民互市贸易出发，经由国家、地方、边民、边商探索出“边民互市+落地加工”这种和谐共赢的共生状态。“边民互市+落地加工”模式之所以能够解开边境口岸通道型经济魔咒，使边贸商品成为边境口岸自身产业升级的助力，其关键在于他将发力点放在了“人”，尤其是当地的边民身上。他们是互市贸易的主体，也是国家兴边富民的关怀对象，从先秦的移民实边到当下的兴边富民，在边境管理和发展中，以民为先的逻辑从未改变过。由此才能更进一步，边境口岸也发展起来，从一个货物集散的通道，变成了富有魅力的磁体。

此外，在边民互市之外的其它贸易形式中，如何规避通道型经济的陷阱，依然是值得思考的问题。而促进边境口岸产业升级，也将一直是国家和口岸自身持续关怀的议题。