《反分裂国家法》第五条实施研究

游志强

反分裂国家斗争是一项伟大而持久的工程。在国家实现统一后，关于统一后的制度设计和治理实践等问题的应对，仍然需要《反分裂国家法》在法律上的指引和规范。就反分裂国家斗争的研究现状而言，现有论述多关注已出台的反分裂立法、已发生的反分裂重大事件、已呈现的分裂势头等问题，这些问题大多涉及两岸尚未统一状态下的反分裂措施或者聚焦于应对两岸现实情势而提出的对策方案。综观现有的研究成果，对国家实现统一后的台湾地区治理和两岸关系治理等问题的谋划略显不足。但历史上各国在解决国家统一问题之后，在治理过程中都会遇到诸如统一区域的治理结构问题、区域融合问题、“国家认同”问题、统一区域再分离思潮的遏制问题等。①参见周叶中：《论反分裂国家法律机制的问题意识与完善方向》，载《法学评论》2018年第1期，第7页。由此，有必要延伸《反分裂国家法》实施的时间线，对国家实现统一后的治理问题展开前瞻性研究。

一、规范解读：《反分裂国家法》第五条的构造分析

《反分裂国家法》第五条的规范重点在于强调坚持一个中国原则，表明国家坚持以最大诚意、尽最大努力追求以和平方式实现统一的立场，并阐释以和平方式实现祖国统一的价值基础和国家以和平方式实现统一后的制度设计。对《反分裂国家法》第五条规范意涵的研究，须以法律文本为研究对象，在解读法律文本的基础上，展开法律规范的实践研究。

（一）《反分裂国家法》第五条的内部构造

从内部构造来看，《反分裂国家法》第五条包含了一个完整的法律规则，其行为模式是国家以和平方式实现统一，法律后果是“台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治”。《反分裂国家法》第五条第一款强调了实现祖国和平统一的基础在于坚持一个中国原则，在性质上，这一规定既是关于一个中国原则的原则性规定，亦是一个中国原则在《反分裂国家法》内的具体表述。《反分裂国家法》第五条第二款以句号为分界点，句号前的内容表明以和平方式实现祖国统一的价值意义，句号后的内容表明中国政府对以和平方式实现国家统一的立场和态度。《反分裂国家法》第五条第三款则是关于国家实现和平统一后的治理模型、制度设计条款。详言之，这一法律规则的适用期间是国家为实现和平统一而努力的进程，以及国家以和平方式实现统一后的社会治理阶段；这一法律规则适用的地域范围是指台湾地区。就法律文本的内容来看，适用这一法律规则的目的依然在于维护海峡两岸同胞的根本利益。①参见游志强：《法教义学视域下的<反分裂国家法>》，载《海峡法学》2019年第2期，第17页。

（二）《反分裂国家法》第五条的外部构造

关于《反分裂国家法》第五条的外部构造，可以从以下四个方面展开解读：第一，就《反分裂国家法》内而言，《反分裂国家法》第五条所指的法律规则从属于《反分裂国家法》第二条至第四条组成的法律原则部分，这一法律规则与《反分裂国家法》第八条和第九条组成的《反分裂国家法》在两岸关系非和平时期的法律规则并无直接关联，但与《反分裂国家法》第六条和第七条组成的《反分裂国家法》在两岸关系和平发展时期的法律规则有着适用时间的先后性。《反分裂国家法》第六条和第七条组成的法律规则适用于两岸关系和平发展时期，也即国家以和平方式追求统一的过程。《反分裂国家法》第五条所指的法律规则主要适用于国家以和平方式实现统一后的社会治理阶段。第二，就《反分裂国家法》第五条与我国现行《宪法》的规范联系而言，《反分裂国家法》第五条与我国现行《宪法》第九自然段的原则性规定和《宪法》第三十一条关于特别行政区制度的规定有着密切的联系，《反分裂国家法》第五条是我国现行《宪法》上述这两项规定在《反分裂国家法》内的具体化。第三，就《反分裂国家法》第五条与我国现行法律体系中其他法律的规范联系而言，国家实现和平统一后的社会治理是一项庞大而繁杂的工程，其牵涉的问题包含有政治、经济、文化、法律等方面的治理问题，由此，《反分裂国家法》第五条必然与我国现行法律体系中的诸多规范产生联系。囿于实践的复杂性以及文章篇幅的限制，《反分裂国家法》第五条与我国现行法律体系中其他法律的规范联系就不一一列举。第四，就《反分裂国家法》第五条与国际法有关条约的规范联系而言，历史上各国在解决国家统一问题之后的治理经验及其在法律方面采取的措施都对我国以和平方式实现国家统一后的社会治理有着经验价值和启迪作用。当然，历史上各国在实现国家统一后的社会治理中遇到的诸多问题亦对我国在实现统一后的社会治理实践有着警示作用。

二、实施基础：“一国两制”港澳模式的成功经验

“一国两制”的港澳模式为《反分裂国家法》第五条在台湾地区的实施提供了经验基础。根据党的十九大报告中的论述，“一国两制”理论构想在实现香港和澳门顺利回归、保障香港和澳门两个特别行政区政府依法施政以及促进内地与港澳地区更加紧密的经济社会联系等方面，取得了举世公认的成功。总的来说，“一国两制”理论的核心思想是通过“一个国家，两种制度”的方法，在保证国家统一的前提下，承认在特殊地区实行有别于国家主体部分的资本主义社会制度和生活方式，给予特殊地区高度自治权，实现特殊地区的本地人治理。②参见祝捷著：《两岸关系定位与国际空间——台湾地区参与国际活动问题研究》，九州出版社2013年版，第39页。也即基于香港、澳门和台湾地区特殊的历史原因，在实现国家统一后，香港、澳门和台湾地区可以实行不同于国家主体部分的社会制度和法律制度，依照我国《宪法》和相关法律的规定实行高度自治、本地人治理。在此需要特别说明的是，“一国两制”模式下，港澳台三个地区都拥有高度的自治权，但高度自治并非“完全自治”。事实上，邓小平亦不赞成“完全自治”的提法，他说：“自治不能没有限度，既有限度就不能‘完全’，‘完全自治’就是‘两个中国’，而不是一个中国。”①《邓小平谈中国大陆和台湾和平统一的设想（一九八三年六月二十六日）》，载《瞭望》周刊海外版编辑部编：《“一国两制”与祖国统一》，新华出版社1988年版，第13页。

实践中，按照“一国两制”理论构想，全国人大形成《宪法》相关条款，并依据《宪法》分别制定《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，由两部基本法确立了特别行政区制度。②参见胡锦光：《论“一国两制”之“一国”的宪法体现》，载《“一国两制”研究（澳门）》2013年第1期，第17页。特别行政区制度是“一国两制”理论构想在实践中的制度表现形态，香港和澳门两个特别行政区的成立及其有效运转，将“一国两制”理论构想成功地推向实践层面。现阶段，尽管香港特别行政区在社会治理过程中偶有风波出现，但总体上，香港和澳门两个特别行政区表现出政治稳定、经济繁荣、文化多元的整体发展趋势，特别行政区政府能够依照基本法有效施政。以澳门特别行政区为例，有学者总结道：“澳门特别行政区与21世纪几乎同步起动，十多年来，在‘一国两制’方针指引下澳门实现了历史性跨越：由于经济实力增强，澳门的多项发展指标已是世界水平；由于‘一国两制’的成功实践，澳门居民已成为新制度的实践者和受益人。”③杨允中、许昌、王禹、姬朝远等著：《“一国两制”理论探析》，澳门理工学院一国两制研究中心2012年版，第236页。我们有理由认为，“一国两制”理论构想是香港和澳门两个特别行政区各项制度得以构建、运转，并实现长期繁荣稳定和长治久安的根本理论指南，不仅过去和现在的特别行政区治理要依据“一国两制”，未来的特别行政区治理也要靠“一国两制”。④参见周叶中：《论“一国两制”理论的定位》，载周叶中、祝捷著：《两岸关系的法学思考（增订版）》，九州出版社2014年版，第8页。

“‘一国两制’从理论到实践的发展，是作为执政党的中国共产党的治国理政的基本国策，而非权宜之计。”⑤莫纪宏：《论“一国两制”理论的创新发展进程》，载《“一国两制”研究（澳门）》2013年第1期，第33页。我们国家在不断丰富和完善“一国两制”理论构想的同时，也积极推动“一国两制”理论的实践，以实践样态不断促进“一国两制”理论的系统建设和制度安排。以国家实现统一的进程为时间轴，“一国两制”港澳模式的成功经验表明：1.在国家尚未统一前，“一国两制”理论构想和“一国两制”港澳模式的成功经验为国家统一奠定了厚实的理论准备和实践基础，“一国两制”理论具备高度包容性，其在传递大陆方面诚意和善意的同时，也能最大程度地争取台湾地区的民心民意，为国家统一前的两岸交往提供努力的方向和目标指引；2.在国家实现统一的过程中，在此特指以和平方式实现国家统一的过程，因为“一国两制”遵循的前提是国家以和平方式实现统一，在这一进程中，“一国两制”理论构想和“一国两制”港澳模式的成功经验能够为两岸双方的平等协商和谈判、台湾地区的政治定位、台湾地区的制度规划等问题提供理论依据和实践参照物，为国家的和平统一提供实证支持；3.在国家以和平方式实现统一后，“一国两制”理论构想即成为治理台湾地区的主要理论，“一国两制”港澳模式的成功经验说明“一国两制”理论构想不仅是国家统一理论，在完成特定地区的国家统一目标后，“一国两制”还是治理该地区的重要理论。⑥参见周叶中：《“一国两制”法理内涵新释》，载《中国评论（香港）》2014年12月号，第40页。

总而言之，香港和澳门两个特别行政区回归十余载的发展变化，一方面，强有力地证明了“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治理论的科学性、正确性以及强大生命力；另一方面，“一国两制”港澳模式的实践案例也为《反分裂国家法》第五条在台湾地区的运用和实现奠定了经验基础。⑦参见蒋晓伟、程维荣主编：《“一国两制”理论与特别行政区制度研究》，上海社会科学院出版社2013年版，第58页。优良的社会制度和法律制度不仅具备实践性和可操作性，同时具有可复制性和可推广性。“一国两制”港澳模式的成功经验不仅为我国在解决台湾问题的过程中提供参考，另一方面，“中国在不长的时间内解决了香港问题、澳门问题，为处理国际上有争议的问题树立了一个范例。”⑧中共中央文献研究室编：《邓小平思想年编（一九七五—一九九七）》，中央文献出版社2011年版，第613页。此外，探索“一国两制”在台湾地区的具体实现形式，即“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”①《为实现民族伟大复兴 推进祖国和平统一而共同奋斗——在<告台湾同胞书>发表40周年纪念会上的讲话》，载《人民日报》2019年1月3日，第02版。是新时代下的新命题和新任务，实现“一国两制”在台湾地区合情合理的安排，不仅对“一国两制”理论构想提出了更高的标准，也对以和平方式实现祖国统一提出了更为具体的要求和挑战，这同时也是我们国家实现国家治理能力现代化的必要环节与题中应有之义。“一国两制”理论构想的完善和实践样态的延伸，推动着我们国家从“大国治理”转向“大国善治”，有助于实现国家治理结构的有机转变。

三、实施方式：以和平方式实现祖国统一后的有效治理

尽管世界各国已经取得共识：中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政权、中华人民共和国中央人民政府是代表全中国的唯一合法政府。但基于历史遗留问题，中华人民共和国中央人民政府尚未实现在台湾地区的有效统治。基于此，当以和平方式实现祖国统一后，为实现中华人民共和国中央人民政府在台湾地区的有效统治，必须分阶段、从多方位展开工作，努力实现这一目标。

（一）政府有效统治的理论叙述

在国际法上，有效统治的内涵可以界定为：“一国对争议区域行使主权活动的行为。”②张卫彬：《中日钓鱼岛之争中的有效统治证据分量考》，载《太平洋学报》2012年第12期，第62页。从有效统治的内涵可知，有效统治理论是针对争议区域而言的。而台湾地区是中国领土的重要组成部分这一事实是无可争议的，无论是从历史事实还是从法律规范的角度来说，“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国”都是我国同世界上绝大多数国家取得的共识，只是现阶段，我国中央政府并未实现在台湾地区的有效统治。但有效统治的理论意涵和实践样态，对我国以和平方式实现祖国统一后的台湾地区的治理实践仍然具有借鉴意义。在这一意义上，我们有必要对政府有效统治理论展开研究，从而为和平统一后的台湾地区的有效治理积累理论基础。

关于有效统治的理论内涵，有学者进一步指出：“所谓有效统治（Effective Governance），是指一个新政府已经在事实上有效地、长期地、稳定地控制住了其所辖领土内的局势，并可以独立自主地实施全面的、正常的统治。”③罗国强：《政府承认的性质及其所适用的原则》，载《山西大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期，第102页。随着国际法院在司法实践中将有效统治的理论内涵扩展至后殖民时期的有效实施主权活动的行为，“有效统治”与“有效控制”的内涵逐渐趋于一致，尽管二者并非同义语。④参见张卫彬：《中日钓鱼岛之争中的有效统治证据分量考》，载《太平洋学报》2012年第12期，第60～67页。有效控制（Effective Control），则是指“新政府基本控制了其所辖领土内的局势并能够顺利施政。”⑤罗国强：《政府承认的性质及其所适用的原则》，载《山西大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期，第102页。有效控制是政府实现有效统治最为重要的考量因素。实践中，实现“有效统治”或“有效控制”的要件有两个：一是有占领的事实，如一国政府在该行政区域内悬挂国旗、建立定居点，换言之，即国家必须有取得该行政区域的领土主权的意思表示；二是有行使主权的表现，如一国政府在该行政区域内设立政府机构对该领土进行管理、驻扎军队等。⑥参见朱文奇主编：《国际法学原理与案例教程（第三版）》，中国人民大学出版社2014年版，第144页。如若在意思表示和实际操作两个方面均满足上述两个要件，则意味着一国政府在该领土内实现了有效统治，并事实上存在，其命令能够在该领土内得到遵守和执行。⑦参见司平平：《关于伊拉克新政府国际合法性研究》，载《法学》2003年第5期，第76页。此即一国政府在其领土内享有有效权力。有效权力意味着安定的、持续的权力，所谓“安定”是指在一定的领域内权力移交实际确立，生活于该领域内的人民服从这种权力；所谓“持续”的意思是指不包含具有崩溃危险的临时的权力。⑧参见[日]寺泽一、山本草二主编：《国际法基础》，朱奇武、刘丁、冷铁铮、于吟梅、吴瑞钧、郑民钦译，中国人民大学出版社1983年版，第118页。

综上，即有效统治的理论要义和实践表现形态，其对我国以和平方式实现祖国统一后的台湾地区的治理有着重要的方法论意义。在理论上，我国中央政府若要实现在台湾地区的有效治理，其标准在于能够有效地、长期地、稳定地控制台湾地区的局势并能够顺利施政；在实践中，我国中央政府若要实现在台湾地区的有效治理，其目标就是在台湾地区独立自主地实施全面的、正常的统治，如在台湾地区悬挂国旗、建立定居点、设立政府机构对台湾地区进行管理等。

（二）以和平方式实现祖国统一后的治理事项

“主权本身具有多重内容，但不是一种抽象的理念和空洞的框架，而是一种权利和权力的综合，而不是具体的指代某一种行为或者某一种权力。现代主权可以分为经济、政治、文化、安全、教育主权等多个方面。”①何志鹏著：《国际法哲学导论》，社会科学文献出版社2013年版，第206页。基于主权的一般范畴，以和平方式实现祖国统一后，对台湾地区的治理亦涉及经济、政治、文化、安全、教育等多个方面。从本文的研究视角出发，主要探讨如何以法治方式对祖国统一后的台湾地区进行有效治理，及其治理事项的大致范畴。总的来说，这一研究视角下的台湾地区的治理事项大致可以分为两个方面：一是对和平统一成果的巩固，主要方式是将《反分裂国家法》的基本精神进一步落地，防止台湾地区与祖国再分裂；二是从法的工作的重心出发，对两岸现行的法律体系进行调整、融合、健全，充分利用法的调节作用，促进两岸间的融合，目的在于深入解决国家统一过程中出现的诸多问题。详言之，这一工作可以分为两个阶段进行。

第一阶段：以和平方式实现国家统一后的过渡时期。这一阶段的主要任务是巩固和平统一的成果，推动《反分裂国家法》在台湾岛内的深度实施，将《反分裂国家法》的规定落实到位。首先，在两岸关系的处理上，应继续贯彻《反分裂国家法》第六条的精神，继续保持两岸双方在两岸关系和平发展时期在人员往来、经济合作、科教文卫体交流、共同打击犯罪等方面的交流与合作，依法保障台湾同胞在国家和平统一后的各项权利和利益。其次，关于两岸双方在政治交往中较为敏感的议题，应兑现两岸双方在实现国家和平统一过程中协商和谈判的结果，这一结果主要是指根据《反分裂国家法》第七条而达成的协商和谈判的结果，包括两岸关系的规划、台湾当局的政治地位、台湾地区的“国际空间”等与国家和平统一有关的各项政治议题的商谈结果。第三，在遵守协商和谈判共识的基础之上，对台湾地区的社会制度与法律制度作出具体安排，开展这一工作的主要依据是《反分裂国家法》第五条第三款的有关规定，因为在“中国大陆和台湾和平统一的设想”②参见《邓小平文选（第三卷）》，人民出版社1993年版，第30～31页。中，两岸就是通过“一国两制”的方式实现和平统一。具体来说，这一工作主要包含设计和安排和平统一后的台湾地区的治理架构及政治、经济、法律等制度，或作出延续既往制度的决定，或作出调整制度的新安排。当然，开展这一工作所必须遵守的前提条件是邓小平在1983年提出的“中国大陆和台湾和平统一的设想”中关于台湾地区各项制度的原则性安排。在此，还需特别指出的是，对处于过渡时期的各项工作而言，都应以巩固和平统一的成果为首要目的。囿于实践经验所限，笔者在本部分提出的设想只是根据《反分裂国家法》的文本内容作出的中观层次的规划，具体实践方案仍有待未来实践的摸索和完善。

第二阶段：以和平方式实现国家统一后的治理时期。这一阶段的主要任务是在延续过渡时期各项措施的基础上，建构在台湾地区施行的新治理体系，目的在于维护台海地区的和平稳定，保证台湾地区治理的延续性与稳定性。这一阶段应从法的工作的重心出发，利用法的社会调节功能，实现大陆和台湾地区在经济、政治、文化、安全、教育等方面的深度融合。具体而言，第一，在立法方面，应通过制定一部基本法律，从根本上解决国家以和平方式实现统一后的台湾地区的治理方式问题，明确台湾地区与中央的法律关系、台湾地区的治理架构、台湾居民的政治、人身、财产权利保障等问题。③参见周叶中：《论反分裂国家法律机制的问题意识与完善方向》，载《法学评论》2018年第1期，第7页。第二，在执法和司法活动中，对实践中遇到的具体问题，基于台湾问题的特殊性，应由我国涉台行政主管部门会同最高人民法院、最高人民检察院作出处理。当然，这一过程可以参照香港和澳门两个特别行政区的有关案例和实践经验。待台湾地区的治理架构和制度安排相对成熟后，在执法和司法活动中遇到的问题，可交由台湾地区自行处理，这也符合“中国大陆和台湾和平统一的设想”中的基本精神。

此外，需要单独讨论的问题是如何建构去“独”化法律机制、防止新分离主义思潮。针对这一问题，一方面，在立法层面，可以仿照德国在其《基本法》中制定“政党取缔条款”的做法，在实施于台湾地区的基本法中，设置“台独”分裂势力取缔条款，确认“台独”思想与组织的违宪性，以基本法规范的形式严格区分“台独”分裂势力与普通民众，并限制“台独”分裂势力政治、经济和文化等方面的基本权利；亦可以在台湾地区基本法的制定过程中，以法律清单的形式明确“台独”分裂势力的追诉范围与时效、审判程序与法律后果等问题。①参见程迈：《民主的边界——德国<基本法>政党取缔条款研究》，载《德国研究》2013年第4期，第4～24页。李乐曾：《战后对纳粹行为的审判与德国反省历史的自觉意识》，载《德国研究》2005年第2期，第4～9页。总之，在立法层面的这些举措，不仅是为了惩戒既有“台独”分裂势力及其分裂国家的行为，还希望借助法律的权威性，对潜在的“台独”分裂势力形成警示，防止新分离主义思潮的出现，由此建构去“独”化法律机制。另一方面，在执法和司法层面，对国家统一前实质性参与“台独”分裂活动的人员，依照法律程序予以处理，涉嫌触犯我国《刑法》中“分裂国家罪、煽动分裂国家罪”等罪名的，应依法予以追诉；对国家统一前虽然参与“台独”分裂活动，但在国家统一后能够积极反省并参与扫除“台独”遗毒活动的人员，在必要时可以借助我国现行《宪法》和法律中的特赦制度，对其予以赦免，由此最大程度地避免去“独”化活动产生的负面影响，并获得台湾民众的支持。②参见周叶中：《论反分裂国家法律机制的问题意识与完善方向》，载《法学评论》2018年第1期，第8页。当然，对国家统一后再出现的分离主义思潮和分裂国家的组织及其行为，在执法和司法活动中，应当坚持零容忍的立场和态度。

四、实施困境：“一国两制”在台湾地区面临的严峻挑战

尽管“一国两制”这一理论构想已经展现出巨大的理论优势和实践成就，但“一国两制”在台湾地区仍然遭到误读、歪曲甚至是否定。

（一）“一国两制”在台湾地区面临的理论误区与实践困境

从理论层面看，“一国两制”在台湾地区表征出的“污名化”趋势愈发加紧，对台湾民众正确认识“一国两制”产生了严重的负面影响。归纳而言，“一国两制”在台湾地区遭受的理论误读可以分为三种类型③参见周叶中：《“一国两制”法理内涵新释》，载《中国评论（香港）》2014年12月号，第40页。：一是主张“一国两制”理论构想在根本上是为了解决“姓资姓社”等意识形态问题，在当今社会，意识形态已经日趋淡漠，“姓资姓社”等意识形态问题已经不复存在，“一国两制”理论构想不符合时代发展趋势；二是主张“一国两制”是一个严格区分内地和港澳地区、大陆和台湾地区的理论构想，而今倡导两岸共同发展，“一国两制”并不是促进两岸共同发展的理论，其不符合时代主题所需；三是主张“一国两制”理论构想随着台湾方面的拒绝而在台湾地区宣告失败，解决台湾问题需要设计出新的理论模式，并且“一国两制”在香港特别行政区的实践中暴露的诸多问题也给台湾地区带来警示：台湾不能接受“一国两制”。

从实践层面看，自20世纪80年代提出“一国两制”理论构想以来，台湾地区领导人均表现出不同程度的反对立场。1979年，《告台湾同胞书》一经发表，随即遭到蒋经国的强烈反对，台湾当局表示在任何情况下都绝不会同中国共产党进行任何形式的谈判，开展两岸谈判的前提只有中国大陆人民摆脱共产主义。④参见李松林著：《晚年蒋经国》，安徽人民出版社2001年版，第237～238页。李登辉当局在1994年发布的“台海两岸关系说明书”中直接表示“中华民国政府不接受‘一国两制’的主张”。①参见台湾地区“台海两岸关系说明书”。2004年，陈水扁在接受《华盛顿邮报》专访时，对“一国两制”大放厥词，诋毁和抹黑“一国两制”。②参见《陈水扁诋毁“一国两制”自暴其丑》，http://news.sohu.com/2004/03/31/84/news219688477.shtml，下载日期：2020年9月25日。马英九当局也曾多次表示“九二共识”不等同于“一国两制”，实际上也就意味着其并不接受在台湾地区实行“一国两制”，这在2014年10月马英九的“双十讲话”中表现得尤为明显。③参见庄吟茜：《“一国两制”在台湾的污名化：剖析与澄清》，载《台湾研究》2016年第1期，第32页。而今民进党在台湾地区实现全面执政，蔡英文在其“就职演说”中就刻意回避“九二共识”，并明确表示“新政府会依据‘中华民国宪法’‘两岸人民关系条例’及其它相关法律，处理两岸事务”。④参见“蔡英文就职演说全文”。从蔡英文当局执政至今的实践来看，其多次在公开场合明确表示不接受、不承认“一国两制”，公开叫嚣反对“一国两制”。由此可见，从“一国两制”理论构想提出至今，台湾地区的历任领导人都对“一国两制”有着不同程度的反对立场，“一国两制”理论构想在台湾岛内处于不断被污名化的境地。此外，就台湾民众对“一国两制”的接受程度，有研究指出在1991年至2008年的十几年间，对“一国两制”在台湾民众中的接受度展开了77次调查，表达可以接受的平均支持率只有14.3196%，尽管在2006年之后至2008年的8次民调中，有7次是由“陆委会”委托的，但表示可以接受“一国两制”模式的平均支持率也只有13.7250%。⑤参见邵宗海：《“一国两制”在台湾存在发展空间的探讨》，载《台湾研究集刊》2014年第4期，第19页。这一民调数据充分表明了台湾民众对“一国两制”的立场。

综上，“一国两制”理论构想在台湾地区正面临着理论误读和实践拒斥的双重困境，导致其在台湾地区的影响力不断式微。这不得不引起我们的反思：导致这一事实的原因究竟何在？在当前的时代背景下，挖掘导致“一国两制”在台湾地区陷入理论和实践双重困境的原因，厘清突破困境的方法，对于更好地解决“一国两制”理论构想在实践中出现的种种问题有着重要的理论和现实意义。

（二）“一国两制”在台湾地区陷入困境的原因分析

关于“一国两制”在台湾地区陷入困境、逐渐失去“听众”的原因，本文认为，亦可以从理论和实践两个层面找寻原因。在理论层面，随着台湾地区法治进程的加快，在岛内，不论是政治人物还是普通民众都十分重视一项制度背后的法理支撑和基础理论建构，而大陆对“一国两制”理论构想的建构和宣传多以“政治话语”的形式，由此导致“一国两制”理论构想在台湾地区的泛政治化倾向较为严重，进而造成两岸双方无法在政治对立的状态下达成可以被双方共同接受的论述。事实上，自邓小平初步提出“一国两制”理论构想之后，叶剑英、邓小平等党和国家领导人都对“一国两制”展开了具体阐述，由此形成“一国两制”经典论述的话语体系。但不可否认的是，“政治话语”是这一论述体系的主要表现形态。大陆学者在形塑“一国两制”经典理论的过程中，亦多使用政策言说的研究方法，以政治人物的阐述和政策表述为论证依据，使得多数研究成果成为两岸政策的解读和复述品，由此造成经典理论的基础建构不足，这也是“政治话语”自身“重实体结论、轻程式论证”特点的真实写照；与此形成鲜明对比的是“台独”论述体系，“台独”论者往往不局限于从史料中寻找所谓的“证据”，还注重对各学科既有理论的改造与应用，大多能够形成一套至少在形式上具有一定逻辑性的理论模型与其所提倡的“台独”理论相匹配，使得其否定大陆方面经典理论的论述链看上去更具说服力。⑥参见段磊：《“一个中国”话语体系的逻辑构成与理论挑战》，载《中国评论（香港）》2016年11月号，第10页。从大陆和台湾地区在理论建构及其研究方式等方面的对比中，我们不难得出结论：囿于两岸双方对经典理论的建构方式、研究视角和宣传手段的不同，导致“一国两制”理论构想在台湾地区的话语权逐渐丧失，其影响力不断式微。

在实践层面，两岸长期隔绝这一不利的大环境致使两岸双方的政治立场产生巨大差异，大陆方面提出的“一国两制”理论构想在台湾地区容易受到天然的排斥和误解。自1949年国民党退台后，两岸双方一直处于政治对立的局面，两岸人民长期隔绝的状态也只是在近三十年才有所松动。在这种不利的两岸大环境下，“划分敌友是政治的标准，大陆和台湾作为政治对立的双方，对方的政治说辞注定是被批判的对象。”①参见段磊：《“一个中国”话语体系的逻辑构成与理论挑战》，载《中国评论（香港）》2016年11月号，第10页。两岸间的这一差异映射在两岸双方对“一国两制”理论构想的解读上，即大陆方面偏重于强调“一国两制”中的“一国”话语，而台湾方面则着重强调台湾（或“中华民国”）的“主体”地位。具体来说，岛内各个政治派系在反对“一国两制”时又表现为不同的着力点。蓝营与大陆的矛盾焦点在于“两制”，因其更强调“分裂分治”地位的确立，所以反对“一国两制”将“中华民国”“矮化”为中华人民共和国的一个省，由此主张“一国两制”理论构想没有尊重“中华民国主体性”、没有正视“中华民国在台湾”的政治现实；而绿营对于“一国两制”的反对主要体现在对“一国”的反对上，其认为“一国两制”将“独立的台湾”强行纳入中国版图是将台湾“吞并”，大陆方面并没有尊重“台湾主体性”。②参见庄吟茜：《“一国两制”在台湾的污名化：剖析与澄清》，载《台湾研究》2016年第1期，第34页。受岛内政党政治潜移默化的影响，台湾民众对“一国两制”的解读也朝着不利于“一国两制”理论构想在岛内实施的方向发展。在理论意义上，台湾民众应有了解“一国两制”理论构想的权利，若要台湾民众对“两制”达成共识，最困难的就是台湾民众不但不了解“一国两制”主张的缘起、发展及“两制”的具体内涵，反而一股脑地认定“一国两制”就是让台湾“香港化”、“矮化”、“中央对地方化”或“中共要吃掉台湾”。③参见纪欣著：《“一国两制”在台湾》，海峡学术出版社2003年版，第268页。而台湾地区的各个政党为了在选举中获得更多的支持和选票，大多数政党都选择强烈批判大陆提出的任何含有“一中”或统一色彩的说辞，以表明自己“捍卫台湾主体性”的决心，由此满足岛内主流民意的需求。④参见庄吟茜：《“一国两制”在台湾的污名化：剖析与澄清》，载《台湾研究》2016年第1期，第34页。如此恶性循环，“一国两制”理论构想在台湾地区的“污名化”程度愈发加紧。

此外，近年来，“一国两制”在香港特别行政区的实践中亦面临着严峻挑战，尤其是香港“占中”事件爆发后，加剧了“一国两制”理论在台湾地区的负面影响。不仅“台独”分裂势力有意抹黑“一国两制”理论，“港独”分裂势力亦在这一层面与“台独”分裂势力形成合流，共同诋毁“一国两制”的理论价值与实践效益。基于此，我们有必要直面“一国两制”在理论和实践方面存在的问题，在理论层面主动创新和重构“一国两制”的理论体系，在实践层面努力实现“一国两制”在台湾地区合情合理的安排。这也符合习近平总书记关于“一国两制”在台湾地区具体实现形式、探索“两制”台湾方案等论述的总体要求。

五、实施路径：探索“两制”台湾方案

众所周知，自台湾地区实现第三次“政党轮替”后，两岸局势愈发紧张。面对这一现实，我们在探索“两制”台湾方案的过程中，必须采取两岸双方、尤其是台湾民众能够普遍接受的方式，消解“一国两制”话语体系在台湾地区的式微趋势，建立有助于实现两岸双方和平发展的常态化治理结构，由此实现在两岸和平统一后我国中央政府在台湾地区的有效治理。

（一）明晰“一国两制”的理论功能

“一国两制”理论构想在本质上并不是一种既定的、简单的社会治理制度，而是方法论与本体论的结合。认识“一国两制”理论构想的这一本质属性，是探索“两制”台湾方案的前提。“一国两制”理论构想的这一本质属性在香港和澳门两个特别行政区的治理实践中已经得到充分的验证。但不可否认的是，多年来沉积的社会问题已经严重影响到香港社会的流动性和稳定性。⑤参见冯颖红：《“一国两制”与香港和谐发展研究》，载《广东省社会主义学院学报》2015年第2期，第58页。进而影响到“一国两制”理论构想在台湾地区的接纳度。由此，我们有必要在理论研究中再一次强调“一国两制”理论构想的方法论和本体论功能，以加强香港特别行政区与内地的联系与共同发展。这不仅有助于香港民众重拾对“一国两制”理论构想的信心，也能增强台湾民众对“一国两制”理论构想的信任感。在这一过程中，可以考虑从政府有效统治的理论视角出发，以“一国两制”在香港和澳门两个特别行政区的实践经验和教训为参照物，以形成两岸治理结构或“两制”台湾方案为终极目的。

总的来说，从方法论上讲，“一国两制”理论构想是实现祖国和平统一大业的方法集合。“一国两制”理论构想的重大贡献在于：将构造政权组织形式中行之有效的“主权统一而治权分离”的原理运用于解决国家统一问题，创造性地提出了“主权统一而治权相对分离”的中央与地方关系构造模式，以此谋求国家主权统一和领土完整。①参见周叶中：《论特别行政区制度的地位与作用》，载《政治与法律》2014年第1期，第10页。“一国两制”理论构想的方法论功能在解决港澳问题时已经得到了良好的证明。对以和平方式实现统一后的台湾地区而言，仍然可以借鉴“一国两制”理论构想的这一方法论经验，在台湾地区实行“主权统一而治权相对分离”的中央与地方关系构造模式。从本体论上讲，“一国两制”理论构想是以捍卫国家主权和领土完整为前提、以实现国家和平统一为目的，保障国家不同区域共同发展的制度体系。在“一国两制”理论构想本体论的指引下，一些优良的政治制度和法律制度可以通过中央政府开展社会治理的实践获得实现的机会，譬如，通过法制化的方法配置中央和地方的权力、依靠“协商”和“法治”调整中央和地方的关系、积极推进全国人大常委会解释宪制性法律、签署“一国内地区间协议”推动区域合作、转移与授予地区间的管辖权等。②参见周叶中：《论“一国两制”理论的定位》，载《“一国两制”研究（澳门）》2013年第1期，第40页。以“一国两制”理论构想的本体论为出发点而产生的制度设计，对应对两岸关系的紧张局势、创造两岸关系和平发展常态化的新局面而言，有着极为重要的实践指导意义。

（二）运用法律资源强化“两制”台湾方案的可行性

台湾问题具有鲜明的法律属性，两岸又都认同法治权威。③参见祝捷：《论“宪制——治理”框架下的两岸政治关系合情合理安排》，载《台湾研究集刊》2015年第5期，第22页。运用法律资源强化“两制”台湾方案，在众多研究范式中最具说服力。具体而言，可以从以下两个方面着手。

第一，在两岸宪制性规定层面，挖掘两岸宪制性规定中的“一中性”资源，由此形成两岸间关于“一国两制”的最大共识。两岸宪制性规定作为两岸各自法域内最高的效力规范，其中关于一个中国有关事项的规定，尤其是台湾地区“宪制性规定”中对一个中国的确认，为“两制”台湾方案奠定了坚实的法理基础。举例之，在大陆方面，我国现行《宪法》第九自然段、第三十一条等条文的规定，在国家尚未实现完全统一的情况下，从根本法的角度维护了一个中国的完整性。④参见周叶中、祝捷：《论宪法资源在两岸政治关系定位中的运用》，载《法商研究》2013年第5期，第13页。在台湾方面，除“中华民国宪法增修条文”的有关规定外，在台湾地区开展的“宪政改革”中，亦是遵循“一国两区”来定位两岸政治关系，因而将中国分为“自由地区”和“大陆地区”，并没有将“中华民国”与“自由地区”等同起来，至少能够在“两区”的基础上坚持“一国”。⑤参见廖元豪：《论两岸关系宪法定位之可司法性》，载《政大法学评论（台湾）》2002年第71期，第35页。综上，在两岸宪制性规定层面，两岸双方对“两岸同属一个中国”有着一定程度的共识，这不仅是两岸关系的客观描述，也是“两制”台湾方案最为根本、最为关键的逻辑出发点。

第二，在两岸非宪制性规定层面，建构支撑“两岸同属一个中国”的规范体系，由此增强“两制”台湾方案在台湾地区的论证力和说服力。“一国两制”不仅是两岸实现和平统一后的一种制度安排，也是两岸各自非宪制性规定中体现出的一种法理现状。在大陆方面，除我国现行《宪法》《反分裂国家法》《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》外，在非宪制性规定层面，已经形成了由《台湾同胞投资保护法》《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》等一系列关乎台湾同胞在大陆接受行政管理类、民事法律关系类以及经济活动类法律法规组成的支撑“一国两制”的立法规范框架，为“两制”台湾方案提供了充足的法制资源。在台湾方面，作为台湾地区处理两岸事务基本规定的“两岸人民关系条例”以及台湾地区司法机构颁布的部分“大法官解释”等法律规范亦遵循了“两岸同属一个中国”的立场。总的来说，在两岸非宪制性规定层面，构建支撑“一国两制”理论构想正当性基础的规范体系，就是通过分析涉及两岸关系、两岸事务的非宪制性规定中包含的“一中性”规范，比较两岸相应表述的契合与差异之处，运用文义解释和历史解释等法律解释方法，在一个中国话语体系内寻找“两制”在两岸间的共存融合之道，借此拓展“一国两制”理论构想作为方法论和本体论的法律适用空间，从而增强“两制”台湾方案的说服力、提高其在台湾地区的接纳度。

（三）有计划地实现“两制”台湾方案

“两制”台湾方案，并非是一方强加于另一方的，而是两岸双方共同商议的结果。在当前形势下，促使“两制”台湾方案在台湾地区顺利实施的首要任务是解决“一国”的问题，紧接着在两岸的法律框架内对“两制”作出合情合理的安排。

首先，坚守“一国”底线，在一个中国框架内进行法律操作。“制度可以不同，但在国际上代表中国的，只能是中华人民共和国。”①《邓小平文选（第三卷）》，人民出版社1993年版，第30页。“一国两制”理论构想作为一个兼具包容性和发展性的制度理论，尽管“两制”的内涵可以作宽泛理解，但不管“两制”的范畴为何，都必须是以“一国”为前提的“两制”，必须在法律规范的范围内开展实践。这也符合新时代中国共产党对台思想中战略底线思维的基本要求。事实上，以和平方式实现统一后，对台湾地区进行有效治理的实质是一种法律操作，尤其是一种宪法操作。详言之，在国家以和平方式实现统一后，首先需要对兼具“一中性”与“台湾主体性”双重属性的“中华民国宪法”做出合情合理的安排，为“一国两制”理论构想的“两制”提供空间，也使得体现“一国”的“一中性”规范和体现“两制”的“台湾性”规范获得并存的机会；对上述两岸宪制性规定和非宪制性规定中的“一国”共识作出合乎实际的政策表述，促使“一国两制”理论构想中的“一国”实现从政权符号层面到国家符号层面、再到法理认同层面的根本转变。②参见段磊：《“中华民国宪法”法理定位研究》，武汉大学2016年博士学位论文，第201～202页。

其次，借助两岸“宪制——治理”框架，对“两制”台湾方案作出合情合理的安排。“两制”台湾方案，归根结底是在“一国”的前提下，对“两制”作出的两岸双方均可以接受的合法理、合规范的安排。有学者的研究指出：“‘宪制——治理’框架运用于解决两岸政治关系合情合理安排问题，并不执拗于设计或臆想出种种两岸政治关系安排的实体性‘模式’，而是通过分析两岸政治关系合情合理安排的描述格式，从对既有模式中总结出描述格式的类型化特点与描述两岸政治关系安排所必须涵盖的要素，再选择合适的法律语言表述之。”③祝捷：《论“宪制——治理”框架下的两岸政治关系合情合理安排》，载《台湾研究集刊》2015年第5期，第22页。此种描述格式的研究方式对探索“两制”台湾方案具有重大的参考意义。结合前文内容，“两制”台湾方案的具体安排仍需以实现政府的有效治理为切入点，形成不限于公权力机构，包括社会多元主体共同参与的，在两岸各自域内行之有效的治理体系。根据“宪制——治理”框架的方法论指引，对这一治理体系的研究无需执拗于设计或臆想出某一种或多种实体性的“治理模式”，而是在分析两岸现状的基础之上，作出类型化的总结或描述我国中央政府在台湾地区实现有效治理应当包含的要素。最后还需要明确的是，无论采取何种“治理模式”，其主要任务都在于：在统一后的台湾地区的治理过程中，进一步缩小两岸对“两制”的差异化认知，促进“两制”融合，降低“两制”的政治敏感性，从而实现整个国家的繁荣稳定。

此外，为增强“两制”台湾方案的接受度，还可以引入协商、合作、授权等法律方法。很大程度上，“一国两制”理论构想在台湾地区陷入困境是源于“一国两制”理论本身的政治属性。“一国两制”理论构想中的“两制”不仅是指两种社会经济制度，还包括更为具体的法律制度。因此，从法学视角探究实现“两制”的不同轨迹，可以达到通过法律技术的方式实现“两制”协调的目的，也更容易达成合法理、合规范的两岸共识。鉴于当前两岸公权力之间的交往渠道已被迫中断，被授权的民间团体、政党、城市以及民众等各层次的交往也呈现出孤立、零散的状态，并未真正形成有序、统一的框架。①祝捷：《“一个中国”原则的法治思维析论》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2016年第2期，第112页。在这一背景下，可以考虑借助社会参与、多元共治、平等协商、民意主导等非公权力方式，强调社会组织、公民个体等社会主体的共同参与，以议题化、阶段化和制度化的形式共同商讨“两制”台湾方案的具体形式和内容，由此形成足以包容两岸、推进两岸各项制度互动的“两制”内涵。②祝捷：《论“宪制——治理”框架下的两岸政治关系合情合理安排》，载《台湾研究集刊》2015年第5期，第21页。

六、延伸实施：以非和平方式及其他必要措施实现祖国统一后的社会治理

以和平方式实现国家统一是首选方式，因为从根本上讲，两岸和平统一后，“台湾的社会制度和生活方式不会改变，台湾人民没有损失。”③中共中央文献研究室编：《邓小平思想年编（一九七五—一九九七）》，中央文献出版社2011年版，第585页。这也是《反分裂国家法》的立法宗旨所在。但与港澳问题相比而言，台湾问题的复杂性远超港澳问题，事实即是如此，台湾问题的复杂性亦可能导致我们国家为了实现统一而采取非和平方式及其他必要措施。④参见游志强：《<反分裂国家法>第八条、第九条实施研究》，载《现代台湾研究》2020年第4期，第9页。无论是以和平方式实现国家统一，还是以非和平方式及其他必要措施实现国家统一，在国家统一后，如何实现我国中央政府在台湾地区的有效治理，都是我们必须面临的一个重大课题，亟需通过理论研究和实践预判为攻关这一重大课题做好准备。而这也是《反分裂国家法》的精神所在，《反分裂国家法》关注的问题不止于以何种方式实现国家统一，还包括国家统一后的治理问题。同“以和平方式实现祖国统一后的治理事项”所依据的原理相似，以非和平方式及其他必要措施实现祖国统一后的治理事项亦是涉及政治、经济、文化、安全、教育诸多方面，具体包括国家机器重建机制、战后责任机制、社会重建机制等体制机制的建设。总的来说，以非和平方式及其他必要措施实现祖国统一后的台湾地区的治理也应围绕两个方面进行：一是对国家统一成果的巩固；二是从法的工作的重心出发，为以这一方式实现统一后的台湾地区的治理实践做法律准备。从统一后的时间线来说，以非和平方式及其他必要措施实现统一后的台湾地区的治理，亦可以分为两个阶段：一是过渡阶段；二是过渡后的社会治理阶段。过渡阶段的主要任务是巩固国家统一的成果，主要目的在于恢复冲突后的社会持续和平，这一阶段的工作重心在于战后责任机制的建设与实施。关于战后责任机制建设，其主要工作在于依法惩治“台独”分裂势力及其分裂国家的行为、肃清“台独”遗毒以重塑台湾民众的“国家认同”感。社会治理阶段的主要任务是从法的工作的重心出发，为以非和平方式及其他必要措施实现统一后的台湾地区的社会治理做法律准备。⑤参见周叶中：《论反分裂国家法律机制的问题意识与完善方向》，载《法学评论》2018年第1期，第6页。当然，这一准备工作是一项宏大的系统性工程，从中观层次的视角出发，这一阶段的法律准备工作亦需制定一部匹配于社会治理的基本法律，在这一基本法律内，需要特别注意的问题可以分为以下三个模块：第一模块，统一后的治理架构与制度安排及相应的宪法问题；第二模块，对《反分裂国家法》第九条的回应与策略选择；第三模块，应对典型问题的法律准备，如遏制再分裂思潮等问题。

总而言之，实现祖国统一后的社会治理事项不止于此，以法治思维治理社会虽然能够弥补政治思维在合规范性和可接受性上的缺憾，但仍不可避免的是法律的滞后性缺陷，在社会治理阶段的具体实践中仍有可能面临突发或不可预估的情形，需要在统一后的社会治理实践中，视具体情况作出合法、合情、合理的解释和安排。