下放，不是放开

文／于 洋

“两个办法”的废止为规范市场、引导行业有序发展奠定基础。

“两个办法”的废止，意味着未来企业原油、成品油销售及仓储资质申请→所在省→商务部→下发资质的路径，将变为企业原油销售及仓储资质申请、企业成品油批发及仓储资质申请→符合相关法律法规、满足相关标准、通过相关验收→开展经营；企业成品油零售资质申请→所在地市→所在省商务部→下发资质的路径，将变为企业成品油零售资质申请→所在地市人民政府→下发资质。

很显然，审批的程序得到简化，但审批权的下放并不意味着审批的放松。审批权的下放“意义在于通过提高市场的活跃程度和竞争程度，来促进企业合规经营，规范经营，引导行业有序发展。”中国石油流通协会副秘书长尹强说。

做好科学规划

看到此次官宣后，许多从业者还是感觉“一时间有点不适应”。“不适应的可能还有地方政府。”丁少恒说，“这些政策要想取得市场化的效果，需要更为严格及完善的配套措施。”

早在去年8月，国务院办公厅《关于加快发展流通促进商业消费的意见》首次提出扩大成品油市场准入，取消石油成品油批发仓储经营资格审批，将成品油零售经营资格审批下放至地市级政府之后，山东省商务厅在9月30日就下发《山东省商务厅关于取消和下放石油成品油经营资格审批权限有关事项的通知》，在全国范围内率先出台相关应对细则。

与此同时，各地省级政府也相继出台相关应对细则，按照该意见精神逐步取消和下放石油成品油资格审批权限。目前，福建、浙江、北京、湖南、云南、河南等地方政府陆续出台措施，按照国务院意见精神逐步取消和下放石油成品油资格审批权限。有的省份采取一步到位的方式，有的省份像河南则采取分阶段落实审批权下放的模式，都在积极探索审批权落地的合适模式。

“权限下放重点考验地方政府的执政水平和执行能力。”尹强指出，“政府要做好相关的科学规划，避免盲目发展。”成品油零售资质的开放，对活跃市场大有裨益，“但供应和需求要做到匹配。”至于，权限的下放会不会引起加油站数量全面猛增或者增速猛降，在中国石油流通协会副秘书长尹强看来：“还是要看各地方政府的规划。这就需要各级监管部门在制定规划之后，按照规划来检查和监督执行情况，经过这样反复的核验之后，将规划完善，最终规划是否合理完善需要看社会效益。地方政府的权限与责任将同在。”

以成品油销售终端市场为例，他认为综合规划要求零售网点的建设需要有“地图”可循。“一个是规划，确定与市场相匹配的规模；一个是标准体系，地方政府要制定规范、执行规范、保证整个市场的技术标准安全环保有章可循；第三个就是经营上保证良性运营。一个地区的行业水平、员工素质、工作效率、安保意识，都能够在最终的经济效益上体现出来。”

尹强同时指出，“对于前期并没有专门部门负责这项工作的地市级人民政府而言，可能存在对政策法规认知程度以及管理水平不一的情况，要注意在执行力度上是否会出现过繁或者过简的问题。”

审批将更细致

“目前还处在一段空白期，“两个办法”废止，各省市具体的审批办法还没有看到，大多都是按照商务部发布的文件来下发通知。”一位业内人士介绍。他认为，在正式意见稿还未公布之前，今年4月商务部牵头起草的《关于促进石油成品油流通高质量发展的意见（征求意见稿）》“是各省市接好审批权下放的重要指南”。

◇国有成品油销售企业在承担作为市场主体的经济责任的同时，承担了重要的社会责任。 供图/张倍源 冷 健 海南销售

中国石化销售公司运行处处长张少华坦言，取消批发仓储经营资质审批确实有利于更多主体参与进来，有利于活跃市场，但也面临一些挑战，需要考虑我国资源承载能力、安全环保等方面的问题，因此还需要更加精细的规划，以避免社会资源的浪费以及减少不必要的安全环保隐忧。

在这份《征求意见稿》中，我们可以看到，市场主体从事石油成品油批发、仓储经营活动，应符合企业登记注册、国土规划、油品质量、安全、环保、消防、税务、交通、气象、计量等方面法律法规，达到相关标准，取得相关资质或通过验收，依法依规开展经营，无需向商务主管部门申请经营许可。现有证书在有效期满后自动失效。各设区市人民政府要督促有关部门依法履行石油成品油批发、仓储经营活动监管。

除此之外，要求设区市人民政府负责成品油零售经营行政许可及成品油经营活动监督管理。由商务主管部门（政府指定其他部门）负责实施审批及行业管理。市场主体从事成品油零售经营活动，应向县级商务主管部门（政府指定的其他部门）提出申请，经县级商务主管部门（政府指定的其他部门）审核后，对符合条件的予以受理，并将初步审核意见及申请材料报设区市商务主管部门（政府指定的其他部门）审核，由设区市人民政府决定是否给予成品油零售经营资格许可。

这些具体指导意见确保了地方政府在“确保放管服改革工作放的下、接得住、管得好”方面的流畅，同时也可以看出，在审批条件上“并没有放松要求”，上述业内人士指出。

“这种‘因地制宜’的审批将有助于地方政府更加了解行业发展情况，根据具体情况指定更加合理的发展规划。”该人士进一步指出，“在审批方面可能将比以前更细致。”

监管将升级

在隆众资讯油品资深分析师李彦看来，此次“两个办法”的废止，是对油品流通市场“放管服”改革的延伸。但“放管服”并不意味着监督管理职能的放松，更多体现的是“宽进严管”。

纵观近几年的政策，成品油市场并没有一味的开放，对于成品油市场的管理，也一直没有放松，并且更加的规范化。2018年年初，国家税务总局发出关于增值税发票管理若干事项的公告，并同步发出针对成品油消费税征收的管理细则。公告公布后，成品油市场反应强烈，对调和油产生巨大打压的情况下，我国汽油价格轮番上涨至高位水平。2018年年底，山东多地派督查组进驻炼厂企业调查逃税乱象，并很快波及全国炼厂不带票资源流通，全国范围内开展成品油市场专项整治行动，市场运行进一步规范化。

“各级政府都在研究与之配套的审批、监管政策。其中，政府监管是重要前提条件，未来地方政府对企业的监管力度将升级。”中国石油规划总院市场营销研究所副所长丁少恒说。成品油零售经营资格审批下放至地市级政府，一方面简化了审批流程，另一方面也加强了成品油零售“事前监督”。地市级政府相关部门对成品油零售企业的信息把握更加准确，能够更好地履行审批与监管职责。“随着进一步提出和落实配套措施，加油站在经营过程中将更趋规范，不正当竞争将杜绝。同时，对加油卡、虚拟卡、网络安全、支付安全等涉及成品油零售互联网方面的监管也将进一步加强。需要说明的是，随着成品油零售市场集中度下降，市场主体更加分散，民营及外资加油站占比上升，市场监管的范围、难度都会增加。”

对于地府政府如何监管，《关于加快发展流通促进商业消费的意见》提出相关部门的明确责任。例如，自然资源规划、建设、生态环境、交通运输、商务、应急管理、市场监管、消防救援、气象等主管部门依法履行石油成品油批发、仓储经营活动事中事后监管，市商务局负责成品油零售经营行政许可及成品油经营活动监督管理等等；商务部联合十部门起草的《关于促进石油成品油流通高质量发展的意见（征求意见稿）》中，提到要加强石油成品油流通法规和标准体系建设，提高依法行政和标准化水平，意在多部门联发出台规范性文件。

“可以明显看出，负责审批的政府部门的等级在下移，审批环节在简化，服务效率在提升，同时以加强事中事后监管为主，强化安全保障措施的落实。”金联创能源高级分析师韩景媛说。正如《关于促进石油成品油流通高质量发展的意见（征求意见稿）》所言，政府部门“寓管于服，市场导向”的特点愈发明显，对石油、成品油流通行业的发展富有积极意义和促进作用”。