推进社区治理体系现代化的思考

段元秀

（南京信息工程大学滨江学院，江苏 无锡 214105）

社区由生活于相同地域空间范围的人群所组成，是地域性生活共同体。在社会学概念中，社区包含地域、一定的人口以及互动关系网三个构成要素。社区是城市基层治理的基本单元。伴随着我国社会治理体系由单位制向街区制及社区制的转型，社区治理提上议事日程。目前，我国城市基层治理体系普遍是“区政府—街道办事处—社区居委会”三级结构。治理是从传统统治、管理等概念演变而来。相较于统治与管理，治理强调多元主体合作及多方利益协调。联合国全球治理委员会给治理下的定义是：“治理是公共的和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的综合。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”［1］23

概而言之，社区治理是将治理理念应用于社区层面，指与社区活动相关的多元主体共同参与社区公共事务、协商解决社区公共问题、协调社区利益、促进社区和谐发展的过程。社区治理脱胎于社区管理的概念，社区治理强调除了基层党委和政府组织外，社区居委会、居民会议、业委会、物业管理公司、社区社工组织及其他社会组织、驻社区单位、社区居民等同为治理主体，通过沟通讨论、协商合作、妥协让步等方式共同参与社区公共事务的决策和管理活动。治理强调政府与公民、国家与社会（社区）合作，将服务与管理融为一体，从行政控制转变为多元主体合作参与。

党的十九届四中全会指出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”而基层社会治理体系是整个社会治理体系的基石，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”因此，构建共建共治共享的社区治理格局，推进社区治理体系现代化，是基层社会治理的重要目标。从内容上说，社区治理体系，应当包括社区治理的价值体系、社区治理制度体系、社区治理组织体系、社区治理运行体系以及社区治理评估体系。新时代社区治理体系现代化要求继续推进社区治理价值体系公共化、社区治理制度成熟化、社区治理组织体系完善化、社区治理过程民主化、社区治理方式智能化以及社区治理绩效考核及评估体系的合理化、完善化。

一、社区治理价值体系公共化

社区治理成效提升需要增强社区凝聚力，需要成员有较强的认同感、归属感，这就需要构建社区共同体、提升社区自组织能力、打造社区公共价值体系。社区共同体公共价值体系，是社区治理的社会资本基础。在这一方面，社区公共价值体系建设和社区公共文化建设至关重要。罗伯特·帕特南在《使民主运转起来》一书中对社会资本进行了深入研究，他提出，社会资本是普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任规范。社会资本通过促进合作行为而提高社会效率［2］195。在一个具有良好公民共同体传统的社会，自愿合作更容易出现，互相信任更有可能，互惠网络更容易形成［3］464。

在社会价值体系日益多元化的条件下，推进社区治理价值体系公共化，一方面要将私人性价值与公共性价值区隔。在私人性价值层面，容许多元的合理的价值理念共存，在公共性价值层面，则要着力塑造社区居民的共同体意识，改变社区居民对社区公共事务疏离冷淡、漠不关心的状态，要将作为居民的个体转变为社区“公民”，通过多种方式加强社区成员之间公共联系的纽带，以促进他们共同追求和维护社区共同利益，形塑公民品格。塑造社区共同体意识，培育社区公民精神，将社会主义核心价值观及社会主义道德要求等内容融入到社区宣传，制定“社规民约”，打造社区公共价值体系。另一方面，设立社区“议事沙龙”和“睦邻会所”，积极组织社区居民参与社区议题及公共事务，围绕社区公共问题进行协商讨论，社区成员在参与决策与管理活动的过程中会逐渐养成理性精神、民主素质和共同体意识，形成共同体“共识”。王浦劬提出，“协商治理同时也是现代公民的培养机制，它能够培养健康的民主政治和社会治理所必需的公民美德，能够形成集体责任感，能够促进不同文化间的沟通与理解，建立社会信任。”［4］最后，不断促进社区居民间邻里交往，设置生活休闲的公共场所，改善社区的文体设施条件，组织丰富多彩的社区文体活动，提高居民综合素养，营造和谐融洽的社区氛围。

二、加强顶层设计，完善法律体系，推进社区治理制度化

进一步完善法律法规，加强顶层设计。明确社区各治理主体的职责与权限，理顺社区治理机制及运转程序，提升社区治理水平与治理能力。如物业公司在社区治理中已经日益成为重要的主体，但是缺少法律法规来规范物业公司与社区党组织及居委会的法律关系［5］。要不断完善社区自治组织制度建设，促进居委会、业委会等自治组织健康发展；完善社会组织发展及规范运作的相关法规政策，确立社区社会组织及专业的社工机构等的法律地位；街道、社区与派出所建立联席机制，在此基础上打造社区治安防护体系，完善社区解决矛盾纠纷的工作机制；进一步完善社区社会动员、民主协商决策、政策反馈等治理机制；建立健全社区治理绩效考核制度，以绩效考核助推社区治理水平提升。

除此之外，要健全社区应急防控体系，如在我国突发新冠肺炎疫情这样的公共卫生事件中，社区与应急、卫生健康、消防等部门建立联动机制，建立社区安全隐患排查、风险预警、应急防控机制。在医疗卫生方面，要进一步完善社区医疗和公共卫生服务制度体系，尽快解决我国基层公共卫生供给能力有限问题，建立分级诊疗体系。

三、创新社区组织体系，构建多元社区治理结构

目前，我国社区普遍存在的问题是：社区组织体系不够完善，治理主体单一，社会力量参与不够，自治组织运作不规范不成熟，公众参与意识不强，合理化的多元治理结构尚未形成。社区治理的目标是形成“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”协作共治机制。创新和完善社区组织体系，应理顺政府、市场与社会关系，融合政府、市场与社会力量，秉持多元合作理念，形成科学合理、高效精干、多元参与的社区组织体系，构建共建共治共享的多元治理结构。

第一，坚持基层和社区党组织的领导核心地位，发挥基层政府“掌舵”功能。民众信任政府的号召力与行动力，因此，社区治理中，强调社区自治，并不是要求基层党委和政府退场，而是要理顺党委、政府与社会关系，更好地发挥党委领导与政府“掌舵”作用。新时代要继续加强党建工作，发扬实干作风，党委和基层政府要统筹全局，凝心聚力，发挥核心与主导作用。

第二，推动社区、社会组织、社会工作者、社会志愿者“四社联动”，基层政府、自治组织（居委会、业委会等）、驻社区单位、志愿者及居民相互合作，推动形成多种力量共建共治共享的社区治理结构。

首先，肯定社区居委会作用，招募优秀人才充实队伍，促进居委会人员结构进一步合理化，提高居委会工作人员专业技能和综合素质，发挥社区居委会真正的功能，杜绝形式主义、官僚主义等负面干扰，让居委会上联下达，真正发挥自治性组织的作用。

其次，积极培育并鼓励社区社会组织承担社区治理责任。据中国社会组织公共服务平台的数据显示，我国社会组织数量有897808个［6］，主要集中在公益慈善、医疗卫生、绿色环保等领域，专门从事社区活动或者由社区居民发起成立的社区社会组织数量不多，且规模小、影响力低。目前，社区社会组织除了居委会、业委会，更多的是各种类型的文体兴趣爱好组织及邻里互助型组织。其中，业委会作为小区业主自治组织，与居民互动性强，与居民有较大利益关联性，应当在社区治理中发挥更大作用。此外，政府要着力培育和发展在社区居委会登记备案的社会组织，可以让社区居民在本社区参与活动，提高社区居民参与度［7］；社区社会组织也更了解社区居民的需求，可以提供更加适合居民需求的服务。社区社会组织参与社区治理过程，可以促进社区建设水平提升。通过政策引导、孵化支持、购买服务、授权赋能等多样化方式，围绕居民利益需求，培育或引进与政府社区管理与服务关联度高的社会组织。如一些地方成立社区基金会，可以解决社区服务资金不足或来源单一的问题，一方面减轻政府资金压力，另一方面基金会又可以发动驻社区单位、社区居民等多元主体参与，广泛吸引各种社会力量积极参与社区建设。

再次，建设和引入专业社会工作机构，积极招募社区志愿者，构建志愿者参与机制及服务体系。建设和引入专业社会工作机构，努力建设一支职业化、高素质的社区社会工作者队伍，将原由政府提供的服务交由更具专业性的社工机构承担，可以减轻政府负担，提升效率和民众满意度。发展社区志愿者队伍，除日常性社区工作外，社区志愿者可以在突发事件中起到重要作用。如此次新冠疫情中，就需要招募一批社区志愿者投入抗疫工作。要防患于未然，依据法律法规明确志愿者工作领导体系、组织措施、力量配置、物资保障、督查落实和效果评估，构建系统完备的志愿者工作流程等［8］。

最后，积极引导驻社区企事业单位参与社区治理。如像疫情防控这样的突发公共卫生事件应对中，要吸收社区中产权单位、房地产中介机构、餐饮企业、连锁药店、律师事务所、民办医院等驻区市场主体和社会主体作为社区治理的重要参与者，尊重其主体地位，找准利益结合点，调动参与积极性，形成联合作战、整体建设、系统集成的社区治理局面［5］。在日常社区治理活动中，建立上述主体参与社区治理的评价奖励机制，推动其参与社区服务、综合治理等工作，发挥其在社区治理中的作用。

第三，发挥物业公司的作用。社区治理中每个居民小区都自成一个小单元，随着房产制度改革，物业服务也随之走向市场化，物业公司成为小区治理的一个重要主体。对此，社区一方面要加强指导宣传工作，规范社区内物业管理公司活动，物业公司要按照规章要求提升服务水平，进行培训考核，提升员工综合素质，处理好物业人员和居民之间的关系；另一方面居民通过业委会与物业公司协调沟通，物业要及时回应居民要求，居民要遵守物业公司的相关规定，相互理解，共同营造良好的小区环境。如在新冠肺炎疫情防控期间需要居民隔离，一些物业公司为居民提供无接触生活物资供给，帮助生活困难居民进行物资采购、上门服务，赢得了普遍好评。

四、推进社区治理过程民主化，构建社区治理新局面

一方面，要以提高组织化程度为目标，把个体化、原子化的社区单个主体融入特定类型的党组织、民众自治组织、社会组织、社区企事业单位等各类组织之中，通过组织化方式进行社区治理。另一方面，坚持社区多元共治的方向，继续推进社区治理的民主化、协商化、多元化。要拓宽人民群众参与治理决策、协商、监督渠道，推进城乡社区自治和社会治理的民主化［9］。社区治理全流程要公开、透明，社区决策及重要的公共事务要有民众的参与和监督。随着网络及通信手段的普及，各个社区都建有QQ 群、微信群，方便社区与居民的互动，利于及时收集、上报社情民意。社区要加大宣传，鼓励居民积极参与社区事务，提升社区居民的权利意识和责任意识。建立健全社区民主协商议事机制，在已有的《社区自治章程》和《居民公约》基础上，落实居民会议、居民代表议事会、居民听证会、民情恳谈会等基层民主协商制度，组织开展灵活多样的民主协商活动，及时公开社区党务、居务、财务等［7］。除规章的硬性约束之外，还需要规范社区协商运行程序，以程序保证协商的公平正义性。要保证协商机制通畅运行，确定协商的参与者、协商议题，规范动议提出、人员召集、协商议题、执行监督等，建立协商目的性强、治理目标精准的基层协商治理体系，明确协商治理操作环节，保障基层协商治理效能［10］。

五、依托网格化管理模式，推进社区治理方式智能化

党的十九届四中全会提出了“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”的要求。网格化管理是基层治理理念的创新，其管理模式是将城市以街道地域位置为基础细分成单元网格，一般城市社区是按照“街道—社区—小区—楼栋—住户”的形式划分为若干个网格单元，街道据此进行精细化、规范化、高效化的管理与服务。网格化管理建有信息化管理系统平台，聚焦于具体事件管理，各部门整合资源、数据（信息）共享、协同合作，提升管理效率。

要依托原有的网格化管理模式，不断提升信息时代社区治理现代化水平，积极运用大数据、云计算、互联网、无线网、物联网、传感技术、智能端等新兴科技手段，推进社区治理信息化、精细化、高效化、智能化、便民化。要推动资源共享，建立健全城乡社区治理领域信息共享项目清单，打通社区治理数据壁垒；不断推动“互联网+政务服务”向城乡社区延伸覆盖，集约设置社区综合服务窗口，有效集成社区公共服务资源，让“数据多跑路、群众少跑腿”；打造智慧社区，集成社区内公共信息应用和业主家庭应用，为社区居民提供智慧化的宜居环境［11］。当然，智慧社区的建设要以人为本，不能技术至上。社区投入要量力而行，有统一规划，有基础设施和人力资源的配套，不可盲目跟风。

六、设立社区治理绩效考核制度，促进社区治理绩效评估体系的合理化

社区治理绩效体现的是社区治理体系与治理能力现代化目标的实现程度。要以人民满意度为目标，完善社区治理绩效考核制度。成立绩效考核工作组，围绕治理目标，构建完善的治理绩效评估体系，并制定奖惩措施。各地都在开展社区治理创新，要将创新成果纳入基层党委和政府重要议事日程，纳入基层党委、政府领导班子和干部政绩考核，形成权责明确、奖惩分明的社区治理责任链条。

促进社区治理绩效评估体系的合理化。要围绕社区功能、社区居民利益、居民对社区的认同等目标建立指标体系，指标体系的建立既有客观指标也有主观指标，指标选取要兼顾科学性、完备性、可操作性，指标权重设置要体现层次性、典型性与针对性。从本次新冠疫情看，社区主要围绕宣传引导、疫情人员排查、公共区域消毒、体温测量、居家隔离、人员登记物资匹配等环节进行有效治理和管控，指标选取上要全面兼顾，但是注意有些工作可以有效进行量化衡量，有些则无法进行量化评估，对此应当具体情况具体分析。通过绩效考核，对于那些能力强、业绩好的社区工作人员，采取物质嘉奖、评优、给予培训机会等多种方式，调动其服务社区的热情。可以将考核结果作为社区工作者岗位等级调整、薪酬待遇核定、续聘解聘的重要依据，对社区人才队伍实现绩效考核兑现，奖优罚劣，达到优化社区人才结构，提高工作队伍专业化、职业化、社会化水平［12］。目前，疫情防控常态化时期，社区治理绩效考核更需要有合理的测量模型。要兼顾疫情影响程度、制度机制体系完善、参与主体工作的量化指标、技术硬件支持系统、社区居民满意度等综合评估体系，这对区域管理乃至全国范围推进疫情社区治理都有积极的促进作用［13］。