推进新时代城市基层党建高质量发展的思考

刘靖北

（中国浦东干部学院，上海201204）

2019年5月，中共中央印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，要求各地区、各部门认真贯彻落实。城市基层党建是近年来党在基层党建工作中创新力度最大、亮点最多的领域之一。加强城市基层党的建设工作是推进党的基层党组织建设的重要组成部分。上海、北京等特大城市在社会实践中坚持重心下移、力量下沉，注重发挥城市街道、社区党组织的领导作用，创造了以街道社区为枢纽，有机联结驻区各类组织的区域化党建工作格局和党建引领“街乡吹哨、部门报到”的工作机制，为党的城市基层党建理论创新和实践创新，发挥了重要的示范作用。推进新时代城市基层党建工作，必须准确把握城市基层党建的精髓要义、历史逻辑，强化系统性、整体性建设的理念，着实推进城市基层党建工作的高质量发展。

一、深入领会强化城市基层党建的精髓要义

（一）深刻领会习近平关于城市基层党建重要论述的精神实质

2013年与2015年，以习近平同志为核心的党中央分别召开了中央城镇化工作会议和中央城市工作会议。两次会议，对加强城市工作作出顶层设计和重大部署，为新时代做好城市基层党建工作在内的城市工作指明了方向，充分体现党中央对城市工作的高度重视。近年来，习近平总书记就城市基层党建工作发表了一系列的重要讲话，强调：“各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，主要领导要亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。”［1］同时，要构建起由党组织领导的“共建共治共享”的城乡基层治理格局。要把加强党的基层组织建设，作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，推动服务和管理力量向基层倾斜，在建立区域性大党建格局、资源整合型党建工作模式、基层党建工作支撑体系等方面不断探索创新，走出一条符合城市特点和规律的城市基层党建工作新路来。2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调，人民城市为人民，要聚焦人民群众的需求，努力创造城市“四宜”的良好环境，即“宜业、宜居、宜乐、宜游”，为广大人民创造出更加幸福的美好生活。习近平总书记强调的重要观点，就是人民城市人民建、人民城市为人民，城市的核心是人。老百姓满意不满意，生活方便不方便，是评判城市工作的重要标准。在中央城市工作会议上，强调为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，是城市工作的重要任务。习近平总书记的一系列重要论述，进一步明确了城市基层党建为什么抓、抓什么和怎么抓的问题，阐明了做好这一工作的根本原则。为进一步推进新时代城市基层党建向高质量发展提供了理论指导；深入领会和牢牢把握习近平总书记系列讲话和中央文件精神，将这些重要论述的理论逻辑全面贯彻到推进城市基层党建工作实践中去，是现阶段把握城市基层党建新特点，构建城市工作新格局的必然要求和重要内容。

（二）深入领会党的组织路线对城市基层党建的新要求

提出新时代党的组织路线是习近平总书记对党建理论的一个重大原创性贡献。“新时代党的组织路线，实现了组织建设关键要素的有机集成，构成了一个要素完备、内在统一的科学体系”［2］，进一步明确了把组织体系建设作为党的组织建设的重点。贯彻新时代党的组织路线，加强城市基层党建工作，就是要建立健全城市基层党的组织体系：在纵向上，要建立健全“四级联动”的组织体系，把城市基层党建的“动力主轴”拧紧建强；在横向上，要以街道社区党组织为核心有机联结各个单位、各个领域的党组织，建立健全左右贯通的城市基层组织网络。深刻领会新时代党的组织路线对城市基层党建工作提出的新要求，要继续完善“上下贯通、左右联结、神形兼备、执行有力”的城市基层组织体系，确保把党的领导全面贯彻到基层各方面，为城市基层治理体系和治理能力现代化提供坚强的支撑。

（三）深刻领会“上海会议”和中央相关文件的主要精神

2017年7月，在上海召开了“全国城市基层党建工作经验交流座谈会”，这次会议经党中央批准，由中共中央组织部牵头并负责组织。这次会议对加强和推进城市基层党建工作作出了具体部署。此次会议被称为“上海会议”，在新时期基层党建的历史上，是堪比1990年8月在山东青岛召开的农村党建工作的“莱西会议”；这次“上海会议”同样是一次加强党的基层组织建设的重要会议。众所周知，“莱西会议”总结了莱西以党支部为核心的农村村级组织建设的成功经验，从“顶层设计”上确立了以党支部为领导核心的村级组织建设工作格局，对于巩固党对农村工作的领导、保证农村的稳定发展提供了坚强保证。“上海会议”明确提出了城市基层党建的概念和推进城市基层党建工作基本思路，在党的城市基层党建史上具有里程碑意义。这次“上海会议”总结了全国各地城市基层党建的有益探索与实践经验；出台了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确提出要“突出政治功能和组织力，严密组织体系，强化系统建设和整体建设，充分发挥街道社区党组织领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局”［3］。“城市基层党建”被作为一个严整的、特定的概念提了出来，这一概念相对于过去讲的“城市社区党建”，相对于城市基层党组织建设，驻区单位党组织建设，无论是在内涵还是外延上都发生了重大变化，实现了城市基层党建各主要因素的系统集成，刷新了以往对城市基层党建的认识，明确了新时代城市基层党建工作的方向。突破过去“街道社区党建”“单位、部门、行业党组织建设”的局限，围绕“共建共治共享”的城市基层治理新格局，强化城市基层党建系统建设整体建设，做强、做好、做全各级各类基层党建工作，进一步提高城市基层党建的科学化水平。

二、深刻把握强化城市基层党建的历史逻辑

中国共产党历来高度重视基层党组织建设。1922年，党的二大通过的第一部党章规定，凡有党员三人至五人均得成立一组。1924年，党的四大明确党的支部为党的基本组织，规定“有三人以上即可组织支部”。1927年6月1日，中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》进一步强调：“支部是党的基本组织。”在这次修改党章中，第一次把党的支部单列一章，并规定了支部的六项任务：领导群众的日常斗争，扩大党的影响；实行党的口号与决议于群众之中；吸收新党员，服从地方党部组织于宣传工作；积极参加地方政治经济斗争；尽可能讨论党的重要问题等［4］。同年9月，著名的“三湾改编”，确定“支部建在连上”原则，奠定了人民军队强大战斗力的基础。党的基层组织在革命斗争中不断发展。1945年6月，党的七大通过的党章指出，党的组织是按地区和生产部门为标准建立起来的。基层组织同样是按照这两条原则建立。党的七大党章规定：支部必须是人民群众与党紧密结合起来；在支部任务的规定中，进一步明确了基层党组织的功能定位。到1949年新中国成立之时，中国共产党已经发展成为一个拥有20万个基层组织、联系着450多万党员的广泛群众性执政党。这是我们党能够动员和组织群众取得革命胜利的重要组织基础。北京大学王奇生教授对比了中国共产党与国民党的组织建设：国民党“无论战时抗日，还是战后‘剿共’，最先到达的首先是军队，其次是政府，最后才是党部。而共产党则相反，党的力量往往成为军政的前锋，攻占某一地区，最先打入的首先是党组织，然后军政力量跟进；从某一地区撤退时，即使军政力量退出后，党的组织仍然留下来继续战斗”［5］。共产党十分注重建立和发展自己的地方和基层组织，作为党开展工作的重要基础。从基层开始，建立起与广大群众最密切的联系，既是中国共产党能够胜利、夺取政权和发展壮大的极其重要的条件，也是中国共产党的一大组织优势，还是马克思主义政党区别于其他政党的最显著特点之一。

新中国成立后，我们更加重视党的基层组织建设，党章明确规定：各类基层单位，广泛建立党的基层组织，通过广大基层组织，实现党对基层社会的动员、凝聚和整合。改革开放后，适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、社会流动性明显加大的新形势，我们党创新组织设置方式和工作方式，在非公有制经济组织和新社会组织中建立党的基层组织，依托各类园区、楼宇、商圈、市场、街区、网格、合作社、流动党员集中点等建立党的组织、加强党的工作，推动党的组织和工作的全覆盖。截至2021年6月5日，党的基层组织达486.4万个［6］。覆盖面广和健全的基层组织，既是中国共产党组织体系的显著特点，也是中国共产党具有强大组织力的一个重要保证。

就城市党的基层组织建设来说，党在成立初期，工作重心放在城市，因此，党的组织建设首先是从城市开始的。新中国成立后，为适应现代国家建设的需要，我们构建了城市各领域的单位性组织，社会成员都被组织到单位之中，我们党按单位设置党组织，通过单位党组织实现了对中国社会的全面再造和整合，使原来一盘散沙的社会实现高度组织化。从20世纪50年代起，随着城市基层居委会的普遍建立，党也逐步在城市基层居委会中设立党组织，开始开展“居委会党建”党的工作，但是党的组织体系主要还是建立在“单位体制”中。改革开放后，随着经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，计划经济年代的单位体制逐渐变化，大量“单位人”变为“社会人”流向社会，各类新型经济组织和社会组织不断涌现。从20世纪80年代的改革开放初期，“社区”的形成使城市基层党组织建设进入了街道社区党建阶段。随后，在坚持按单位、地区设置党组织的同时，创新组织设置方式，形成了根植社会基层的组织网络和强大组织力。上海等地率先创造了“支部建在楼上”、网格化党建、区域化党建等经验，将众多平时并无太多交集的驻区单位，通过区域化党建平台串联在一起，这些都为新时代城市基层党建奠定了良好基础。中国共产党执政后，从居委会党建至社区党建，再到城市基层党建，一路探索，一路实践；特别是党的十八大以来，随着城市建设的发展与进步，城市的整体党建工作也不断地发展，适应新的形势与新发展的新要求，这个时机开启了城市基层党建创新发展阶段，意义重大。

党的十八大以来，在习近平总书记关于加强城市基层党建的重要论述指引下，全国各大中城市及相关城镇的各级党组织积极推进基层党建和基层治理体制机制改革，进行了大量卓有成效的探索，特别是“上海会议”以来，系统建设整体建设的观念深入人心，在探索与实践中达成了共识；新的城市基层组织体系与工作运行机制，为推进城市基层社会治理体系和治理能力现代化提供了坚实基础。2020年以来，在防控新冠肺炎疫情的斗争中，城市基层党组织和基层组织体系有效发挥作用，彰显了城市基层党建工作的重要价值和强大力量。

一百年来，中国共产党高度重视党的基层组织建设，形成了加强基层党建的优良传统和宝贵经验。为此，必须深刻把握百年来我们党加强基层组织建设特别是城市基层党建的历史逻辑，从党的历史经验中，增强推进新时代城市基层党建工作高质量发展的自觉自信。

三、着力推进新时代城市基层党建工作的高质量发展

在中国共产党百年探索的进程中，始终重视基层党组织建设是百年大党的一个成功检验。如今，在实现中华民族伟大复兴的“两个一百年”的交汇处，在开启新百年迈向新征程的关键时期，在机遇和挑战并存的大背景下，推进我国城市基层治理体系和治理能力现代化的任务十分艰巨而又异常繁重。城市基层党建必须适应全面建设社会主义现代化国家的需要，深入学习、全面领会、认真贯彻习近平总书记近年来强调的关于城市、城市基层党建的相关论述；深入学习贯彻新时代党的组织路线；深入学习贯彻“上海会议”精神和中央相关文件精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动城市基层党建高质量发展，为建设中国特色社会主义现代化城市提供有力保障。

（一）强化党的建设对城市基层治理工作的引领作用

建立健全由党组织统一领导的、各级政府依法履责的各类经济、政治、文化、社会等方面的各类组织的积极协同，人民群众广泛参与的基层治理体系。继而，不断强化政治引领、组织引领、能力引领、机制引领，深化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，促进自治、共治、法治、德治相融合的体制机制；把党的领导贯穿于城市基层的各方面全过程，不断提高党的基层组织“政治的领导力、思想的引领力、群众的组织力、社会的号召力”等四个方面的工作能力与工作水平，确保城市基层治理体系和治理能力现代化的正确方向。

（二）牢固树立“人民城市人民建、人民城市为人民”政治理念

搞好城市基层党建工作，必须做到“坚持以人民为中心”。“以人民为中心”不是口号，而是要实实在在地做事，也就要做活“精细化”的文章，下足“绣花功夫”，加强“家门口”服务体系建设，努力做到“以高质量的城市党建工作，推动高水平的城市基层治理体系建设”。努力把城市建设成为安全、健康、宜居之地，让广大人民群众在城市中生活得更方便、更舒心、更美好，在落实“不断满足城市群众日益增长的对美好生活的需要”中，做到进一步充分彰显城市基层党建工作的价值力量。

（三）健全城市基层党建的运行体系与协调机制

全面推进“全域党建”，构建“公转带自转、自转促公转”的有效运行体系。着力解决市区两级党委牵引力不够的问题，强化其在城市基层党建的动力“引擎”作用方面，要进一步健全市一级、区一级、街道一级和社区党组织的四级联动体系。强化行业系统部门单位主动融入城市基层党建的责任意识，着力解决资源共享不充分、利益联结不紧密等突出问题，进一步推进街道社区、单位、行业“三方党建”互联互动，打造城市基层党建共同体；聚焦推进新兴领域新型空间新的群体，探索不同类型的特定功能区域城市党建整体建设创新模式，消除“盲点”“空白点”，补齐“短板”，加强“底板”，推进党的组织和工作的全面、有效覆盖。

要健全社区“三驾车”协调运行机制。不断推进在居民小区、社区网格、业主委员会等各类组织中建立党组织；依据相关法律和法定程序使符合条件的社区“两委”成员兼任业主委员会成员，“形成社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制，充分调动居民参与积极性，形成社区治理合力”［7］。加强社区物业党建联建，打造“红色物业”力量，把社区物业管理队伍打造成党的群众工作队伍。坚持党建带群建，引领各类社会组织专业规范运作，不断提高基层党组织的群众组织力。

（四）强化街道社区党组织统筹协调和服务群众能力

推进街道管理体制的改革，从明责、赋权、优化机构设置和职能配置等方面，来强化街道党组织“龙头”带动作用，充分发挥统筹协调各方、领导基层治理的作用；着眼于增能、减负，推进推动社会治理和服务重心向基层下移，加强对社区的工作支持和资源保障，确保社区党组织有资源有能力为群众服务。特别要把社区各类组织动员组织起来，把地方政府和各级部门对社区支持的各项政策、各类资金和各种资源等进一步整合，再以社区党组织为主渠道，认真落实下去，不断增强社区党组织的“堡垒”聚合功能和社会影响力。

（五）加强城市基层党建的基础保障

城市社会治理体系中的基层党群服务中心，是党组织在城市开展党建、治理和服务工作的实体阵地，是群众看得见、摸得着的党组织的化身。要进一步整合党建、政务和社会服务等各种资源，强化党群服务中心的阵地功能，不断提升党群服务中心的服务质量，使党群服务中心的各项服务工作，更具有便捷性和可及性，并成为广大党员和人民群众共同的温馨家园。健全财政投入保障机制，提升社区场所阵地服务承载能力。加强城市社区工作者队伍建设，为加强城市基层党建提供有力的人才支撑。要做实社区网格党建工作。网格是推进精细化治理的重要载体，要坚持以党建为统领，整合社区的各类“网格”，调整和优化“网格”设置，基层党支部或党小组均建立在网格上，实现党建工作对网格全覆盖。在党组织领导下，加强网格资源配置，把各类服务落实到“网格”中，链接到本区域的千家万户；建立健全党员干部承包和联系“网格”与坚持走访家庭和联系群众的制度，实现需求在网格发现、服务在网格开展、隐患在网格化解、问题在网格解决，打通联系服务群众“最后一公里”。

（六）推进城市基层党的建设的智慧化建设

加强城市基层党组织建设的系统建设和整体建设，离开现代网络信息技术的支撑是不可想象的。上海市近年来强力推进的“一网通办”“一网统管”以及浙江省、重庆市、江苏省、陕西省、河北省等地运用互联互通信息系统实现“一屏知全域、一网管全局”的经验，值得大力推广和进行借鉴。最关键的是要推动党的基层党的组织建设的信息化平台、政务服务的信息化平台及城市管理服务平台等等；将“多网合一”、互联互通、促进城市基层党的建设工作与各个城市的社会管理服务进一步深度融合。努力为新时代城市基层党建工作提供强大支撑、赋予强大动能。