“一带一路”跨境游客权益保护国际合作路径分析

王小骄，笪 宁

（1.巢湖学院，安徽 合肥 238014；2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

随着“一带一路”倡议的提出到深入发展，我国与沿线国家在“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等方面均取得了卓有成效的合作。民心相通是“一带一路”建设的重要社会根基，发展跨境旅游业是促进民心相通的最有效举措。伴随“一带一路”沿线国家跨境旅游业的快速发展，跨境游客权益的法治保障问题日益凸显。“一带一路”国家应在互联互通的基础上，全方位开展跨境游客权益保护的国际合作，才能促进跨境旅游业的可持续发展。

一、“一带一路”国家间跨境旅游发展现状

随着“一带一路”共建倡议的实施，沿线国家之间跨境旅游业发展迅速。我国出境到“一带一路”沿线国家的游客人次逐年攀升，由2013 年的1549 万人次增长到2017 年的2741 万人次，五年间增长了77%，年均增速达15.34%。中国游客成为“一带一路”沿线国家入境旅游收入的主要来源。“一带一路”沿线国家赴中国旅游游客也保持稳定增长，由2013 年的903 万人次发展为2017 年的1064万人次。[1]随着“五通”建设的顺利进行，越来越多互免签证协定的签署，我国与“一带一路”沿线国家跨境旅游在2019 年迎来了第一个高峰。尽管新冠肺炎疫情的发生给刚刚进入高增长期的“一带一路”跨境旅游业带来了致命打击，但旅游业发展长期向好趋势不变。可以预见，跨境旅游业将在新冠肺炎疫情结束后迎来爆炸式增长。

伴随跨境游客数量的连年增长，跨境游客人身安全和财产安全遭受侵害的紧急事件与侵权行为也屡见不鲜。恐怖袭击、刑事犯罪、旅游欺诈、自然灾害等成为跨境游客权益被侵害的主要原因。随着跨境游客消费数额的不断攀升，对旅游购物与服务不满的投诉也逐年增多。中国游客遭遇强制消费或购买质次价高商品，回国后无法退换货或者退换货收取高额手续费纠纷成为近年来东南亚旅游投诉热点，尤其是泰国、越南等国成为跨境旅游消费纠纷高发国。随着跨境旅游网络平台的兴起，2019 年，在线购买跨境旅游服务默认搭售、霸王条款、大数据“杀熟”、订单退改难、虚假宣传、低价陷阱、高额手续费、发票难开具、旅游意外赔偿难成为新的消费投诉热点。[2]在目前国际法治环境下，跨境游客权益保护仅仅依赖单一国家无法实现，该领域的国际合作需求已引起国际社会的重视。当务之急是要设计出快速便捷的方法实现对跨境游客更广泛的保护，消除国内和国际游客的差别，保证跨境游客在其惯常居所地国和旅行地国都能获得同等保护。[3]

二、“一带一路”跨境游客权益保护面临的困境

（一）国际层面缺乏针对跨境游客权益保护的多边性法律文件

目前，“一带一路”国家间针对跨境游客权益保护的多边国际法律制度并不完备。截至2021 年1 月30 日，中国已经同140 个国家和31 个国际组织签署205 份共建“一带一路”合作文件。虽然这些国家大多属于世界旅游组织和联合国成员国，但是，世界旅游组织出台的《马尼拉世界旅游宣言》《旅游权利法案》《全球旅游伦理规范》等文件中保护游客权益的相关内容只能看作是一种倡议性制度，并不具有法律约束效力，无法对跨境旅游业起到法律规范作用。《联合国保护消费者准则》于2013 年修订时，虽然新增了多边国际合作机制，但并未将旅游服务作为一个特殊的服务领域从其他服务性消费类型中独立出来，跨境旅游中游客权益保护只能参照一般消费者执行。

跨境旅游作为一种服务贸易，涉及的法律关系与一般服务贸易相比复杂多样。在跨境旅游法律关系中，不仅有跨境游客与旅游服务组织者之间的合同关系，还有跨境游客在旅游目的地国与餐饮、住宿、交通、娱乐、购物等具体服务提供者之间的各种法律关系。跨境游客不论是作为旅游者还是消费者，在以上法律关系中均处于弱势地位，应受到特殊保护。但是，基于目前各国经济发展的不平衡性以及不同的利益需求和战略考量，大家很难就跨境游客保护问题在统一实体规则或统一冲突规则上达成一致。这给跨境游客权益的保护带来了极大的困难。我国与“一带一路”国家签订的双边合作协定中虽然有开展跨境旅游合作的相关内容，但是对于跨境游客权益保护国家间合作的专门规定较为鲜见。

构建系统的跨境游客权益保护涉外法治体系，加强跨境游客保护的国际合作，是目前跨境旅游业发展的重要议题。当前国际社会，旅游业较为发达的区域和国家，针对跨境游客权益易遭侵害的客观现实以及危及跨境游客人身安全紧急事件的不断发生，均在研讨与制定应对策略与联合保护机制。在巴西政府提议下，海牙国际私法会议委员会已正式启动关于跨境游客保护与司法合作国际公约的制定工作，联合国世界旅游组织目前也正在制定旅游者和旅游服务提供者保护公约。建立一套完善的跨境游客权益保护国际合作机制，对促进和推动“一带一路”各国跨境旅游业的发展具有极其重要的意义。作为世界出境游第一大国，我国应积极参与上述国际公约的制定，充分保护我国跨境游客合法权益。

（二）国家层面欠缺多边合作机制

从国际层面来看，对跨境游客权益保护的国际合作目前并没有突破性进展，国家间尚未形成有效的国际合作机制。部分国际区域组织的消费者保护合作机制虽然在实践中取得了良好效果，但是只能适用于区域范围内，极大限制了受众范围，无法推广适用。合作机制的构建不仅是“一带一路”倡议实施的重要组成部分，还对倡议的成功实施具有重要的制度保障作用。[4]“一带一路”国家应汲取欧盟等区域组织的现有成熟经验，扩大多边合作范围，实现对跨境游客权益的协同保护。

欧盟在跨境旅游、跨境消费者制度规范与保护措施方面开展合作并效果显著。虽然这些合作机制及法律制度只能针对欧盟居民并在欧盟境内适用，但是，在跨境游客权益保护国际合作机制的构建过程中，欧盟模式可以发挥一定的参考作用。在统一实体法方面，欧盟《包价旅游指令》是规范欧盟各国旅游业最重要、内容最全面的法律文件。在跨境消费者保护行政合作方面，欧盟建立了成员国范围内统一的国家消费执法机关。此机关拥有消费行政调查和执行权，在一定程度上有效避免了跨境消费小额诉讼的发生。而欧洲消费者保护网络中心则为跨境消费者提供免费的消费咨询和帮助，为欧洲消费者在其他欧洲国家跨境购买商品和服务提供购买指南和跨境旅行建议。如果消费者提出申请，保护中心可提供免费专家，帮助欧盟居民解决针对欧盟外商人的跨境消费投诉。[5]为了保护跨境游客或消费者的权益，南方共同市场建立了一个专门保护消费者的专家联合委员会。根据协议规定，跨境游客可以使用自己的惯常语言获得相关信息和作出投诉，80%的跨境旅游或消费争议可以通过国家执法机关的电话介入迅速得到解决。[6]

（三）个人层面存在跨境维权多重困境

1.跨境游客无法充分获取旅行目的地国行政与司法救济相关信息

信息不对称是影响跨境游客保护自身权合法益的一大重要因素。跨境游客通常并不了解旅行目的地国的法律制度和司法或行政救济方法。特别是由于语言障碍及不熟悉旅行目的地国家法律制度与司法体系，跨境游客在旅行目的地国权益遭受侵害后，往往不知道可以采取何种措施以及向哪些部门寻求司法救济与帮助。在跨境旅行前，游客也无法通过权威的公共旅游信息与司法救助平台获取关于自身权益保护的相关信息，以对旅行过程可能出现的各种状况作出预判与准备。大部分旅游目的地国在交通枢纽或市区中心设置的旅游服务中心仅提供当地交通、住宿、餐饮、景点、节庆活动等旅游资讯，不能有效提供与游客权益保护相关的法律、机构与司法救济方式等信息，也未设置专门机构或组织为跨境游客提供翻译与咨询等司法前援助。在目的地国境内旅行过程中，遭受权益受损的行为或事件后，跨境游客不知如何投诉或发起司法救济程序。跨境旅游结束回到惯常居所地后，游客根据惯常居所地国法律发起相关投诉或司法救济措施，往往因为惯常居所地国对发生在旅游目的地国的行为没有相应的行政与司法管辖权，或是在旅游目的地国所获证据资料不足，导致维权失败。即使是旅行前积极准备的游客也无法获取足够的信息，最终可能导致在实践中无法获得司法救济。[7]

2.跨境游客不具备参与当地行政或司法救济的主观能力与客观条件

一国针对跨境游客权益受损的救济方式主要包括行政和司法救济。行政救济一般是通过向旅游或消费者保护行政主管部门进行投诉以获得补偿。行政投诉通常要求投诉者以官方认可语言并遵循固定程序向纠纷发生地国行政部门发起，并提供可证明侵害事实发生的相应证据材料，部分国家还要求以书面形式投诉。对跨境游客来说，即使能够排除语言障碍，仍需等待数个工作日后才能得到行政投诉处理结果。例如，按照《旅游投诉处理办法》规定，我国旅游投诉平台在游客投诉后5个工作日内作出受理或不受理的决定，决定受理投诉后60 日内作出相应处理。而跨境游客受到签证有效期与行程安排限制，复杂的形式要件和耗时的投诉过程足以使其望而却步、放弃维权。

司法救济也存在相同问题。跨境游客维权过程中通常会涉及游客惯常居所地国与旅行目的地国多种法律，如旅游法、消费者权益保护法、合同法、国际私法、民事诉讼法等。而各国法律存在较大差异，旅游消费者所享有的权利并不完全一致，甚至不同国家法律关于消费者或游客的界定都有区别。在跨境游客权益保护中还涉及不同国家的诉讼法或行政法，公法领域的差异比私法领域更为显著。基于上述因素，跨境旅游纠纷发生后，根据所涉不同国家的法律，对跨境游客权益保护可能存在极大差别。消费者本属弱势群体，跨境游客相较旅游服务提供者，经济力量对比悬殊，“跨境”因素使其弱势地位加剧。维权过程中，跨境游客付出的成本要远高于旅游目的地国旅游服务提供者。尤其是采用就地诉讼方式，从跨境游客角度来看更是得不偿失。通常来说，司法救济程序相较行政投诉程序更为复杂。针对跨境旅游纠纷，常见的司法救济程序包括民事诉讼、调解和仲裁。对于数额较小的旅游消费纠纷，各国通常利用简易快捷的小额诉讼程序或简易程序来审理。但是，诉讼行为将导致跨境游客变更旅行计划，增加停留时间，极大地增加成本。并且，跨境旅游签证期限的有限性也使得就地诉讼并不是跨境游客的首选措施。尽管随着网络和通讯技术的发展，部分国家在一些特殊案件中开始使用远程技术开展在线庭审，但是，在司法实践中，跨境旅游纠纷的涉外因素可能导致无法使用简易程序审理，这意味着跨境游客将在审限较长、过程复杂的普通诉讼程序上花费巨大成本。跨境游客的语言障碍和对旅行目的地国诉讼程序的陌生也是无法利用该救济方式保护自身合法权益的另一主因。

调解和仲裁作为高效便捷的替代性纠纷解决方式，在现代社会民事纠纷的解决方面发挥越来越重要的作用。但是，适用调解和仲裁解决纠纷需要取得争议各方当事人的同意，任何一方不同意，则无法适用调解和仲裁程序。跨境旅游纠纷发生后，基于立场与策略的对立，双方当事人在短时间内对调解或仲裁达成合意同样困难重重。

不论是行政投诉、民事诉讼或是替代性解纷方式，都必须以跨境游客对该程序掌握相当程度的信息才可得以实现。由于信息不对称，跨境游客无法通过操作友好的平台获取救济措施相关信息，大部分国家也并未设立专门的政府机构为跨境游客提供上述救济方式与相关程序信息的咨询与指导服务。即便存在这样的机构，他们也常常无法为跨境游客提供适当的帮助，尤其是在时间和语言障碍方面。[8]这就使得跨境游客在旅行目的地国难以通过旅行目的地国的行政或司法救济措施有效维护自身权益。

3.跨境游客较难利用惯常居所地救济方式有效保护自身权益

基于旅游业的可持续发展、跨境旅游组织模式以及司法准入和判决执行等因素，在传统的跨境游客权益保护中，跨境游客惯常居所地国往往占据主导地位。然而，随着互联网的普及，越来越多的跨境游客不再利用线下旅行代理机构签订包价旅游合同，而是选择通过互联网或各种手机应用程序，直接订购境外旅行目的地交通、住宿、餐饮、景区门票以及娱乐等旅游服务，抑或直接在旅行地国雇佣私人向导，实现自助式或半自助式跨境旅游。跨境游客旅行行为模式与交易方式的转变导致所涉法律关系的类型与主体发生相应变化，引起跨境游客权益受损的法律关系大量发生在旅行目的地国。在此种情况下，跨境游客回到惯常居所地国再进行维权难以见效。根据现有涉外司法经验，由于举证和执行困难，以及各国小额诉讼立法差异和某些国家管辖权中存在的不方便法院规则，跨境游客在其惯常居所地国发起维权诉讼通常并不能有效保障其合法权益。跨境诉讼不仅低效，而且成本高昂，对于绝对弱势的跨境游客来说，可行性不高。如果跨境游客能够拥有更多、更为便捷的获取信息与援助的渠道，始发地国与目的地国之间能够采用更多的行政合作，提供跨境消费纠纷调解措施或其他紧急处置措施，跨境诉讼就能避免，从而更好地保护跨境旅游消费者权益。

实践中，跨境游客根据惯常居所地国的救济方式发起权益保护有两种不同情况。第一种是导致权益受损的侵害行为和结果均发生在旅行目的地国，跨境游客在当地无法获取有效救济，只能返回惯常居所地国发起救济措施；第二种是导致权益受损的侵害行为发生在旅行目的地国，但损害结果发生在跨境游客惯常居所地国，如在境外旅行时购买奢侈品，回国后经鉴定为假冒伪劣商品。不论是哪种情况，跨境游客在惯常居所地国对旅行目的地国旅游服务提供者发起投诉或诉讼，都存在涉外因素。不论是投诉或诉讼都需要跨境游客惯常居所地国与旅行目的地国之间存在双边或多边行政或司法合作关系，才可能将此种具有涉外因素的行政投诉或民事诉讼进行下去。例如，投诉转递、事实调查、在线调解、文书送达、域外取证、判决承认与执行等程序都离不开国家间行政与司法合作。然而，跨境游客惯常居所地国与旅行目的地国之间往往缺乏相应合作机制。跨境游客返回惯常居所地发起救济措施维护自身权益效果甚微，形成境外境内维权的双重困局。

三、“一带一路”跨境游客权益保护国际合作的具体路径

跨境旅游并非孤立行为，而是由持续动态过程构成其行为特征，效果贯穿于整个跨境旅游策划、实施到结束的每一环节。跨境游客消费行为效果甚至会延续到跨境旅游结束后的不特定时长。因此，跨境游客权益保护的国际合作具体路径应覆盖旅行前、旅行中及旅行后全阶段。根据每一阶段跨境游客权益实现的不同需求与行为特点，重点构建每阶段侧重点不同的国家间合作机制。

（一）开展国家间跨境游客权益保护信息合作平台建设

“一带一路”国家间合作共建跨境游客权益保护信息平台，由各国消费者保护机关或者司法机关向跨境游客提供本国关于保护游客合法权益的相关法律、援助机构信息以及本国消费纠纷解决方式和机构信息。各国应设立专门机构负责跨境游客保护事宜，合作建设联合工作平台，使用多种语言公布各国与跨境游客权益保护相关的旅游、法律及司法信息并及时更新维护。通过旅游信息共享平台，跨境游客在出行前可充分获得相关信息，对各种可能出现的跨境旅游纠纷及维权措施做到充分了解，以帮助其选择合适的跨境旅游产品与服务。跨境游客行前充分掌握相关信息，不仅有助于降低境外旅行过程中发生纠纷的概率，还能在跨境旅游纠纷发生后，快速选择适当方式维护自身权益。

目前，我国部分城市消费者保护协会与境外消费者保护组织已经开展信息共享合作，并取得了一定进展。2019 年，威海市消费者协会与韩国仁川消费者联盟签订了《威海·仁川消费信用信息跨境共享制度》，双方围绕跨境旅游购物消费调查情况进行了信息交换，根据仁川消费者联盟提供的调查报告书，威海市消费者协会发布赴仁川跨境旅游购物消费提醒。①威海市市场监督管理局：《威海市消费者协会发布赴韩国仁川跨境旅游购物消费提醒》，载http://scjgj.weihai.gov.cn/art/2019/11/6/art_4583_2165426.html，2019 年12 月1 日访问。此种消费信用信息跨境共享新机制将跨境消费者联合保护从事后消费维权转变为事前透明消费，从根源上减少了跨境消费纠纷发生的概率与数量。①中国消费者协会：《建立信用信息共享新机制构建跨境消费维权新格局》，载http://www.cca.org.cn/xxgz/detail/28443.html，2019 年12 月2 日访问。

但是，此种国家间相邻城市或友好互助城市之间的小范围合作仅在个别城市间开展，效能辐射范围极为有限。在国家间跨境游客保护信息合作平台筹建之前，此种不同国家间城市与城市的先行合作不失为是一种有益尝试，为将来直接接入国家间信息合作平台奠定基础。

（二）实现国家间跨境游客权益保护联合投诉处置机制

由于牵涉各方不同利益需求，通过国际公约制定保护跨境旅游消费者的统一实体规范或者统一冲突规范，就目前国际形势来看难以实现。运用传统国际私法规则虽然能够最终解决跨境旅游纠纷，但从效果和效率上来看并不可取。而国际民商事行政和司法合作机制在跨境诉讼、破产、环境保护、家庭、未成年人保护等领域发挥了积极作用，已经成为海牙国际私法会议的工作重点之一。其他国际组织如欧盟、美洲国家组织等也纷纷加强各国之间在民商事领域的司法和行政合作，以促进国际民商事关系正常发展。在消费者保护领域，行政调控和司法执行合作已成为一种基础性措施。[9]“一带一路”国家间跨境游客权益保护也应重视跨国民商事司法与行政合作。通过双边或多边协定，在相关国家之间建立旅游消费者保护司法与行政合作机制。利用该机制，在解决跨境旅游纠纷时绕开管辖权冲突和法律适用冲突，积极开展国际民商事行政与司法执行合作，注重个案解决，及时有效地保护跨境游客的切身利益。

目前，各国旅游主管部门纷纷建立专门旅游投诉机构，并提供多语种服务，方便跨境游客在旅游目的地国境内使用投诉方式解决跨境旅游纠纷。泰国政府设立1111 旅游投诉热线，提供24 小时多语服务。呼叫中心内有来自相关政府机构、公司负责人以及其他相关机构的代表联合工作，确保妥当处理来自在泰国旅游的外国游客投诉。日本为访日跨境游客设立了专门的投诉窗口“访日游客消费者热线”，作为跨境游客在日本停留期间遇到消费纠纷时进行投诉的电话咨询窗口，提供英语、中文等5 种语言翻译，每年可受理2000 件投诉咨询。②《访日游客消费者热线上线》，载https://www.sohu.com/a/300613690_100207483，2019 年11 月10 日访问。我国建立全国性旅游信息及纠纷投诉专门平台12301，受理我国境内旅游服务投诉，提供国内外旅游资讯、旅游消费者维权指南、旅游相关法律知识等信息。网站提供中文、英语、法语、西班牙语四种语言服务，能够满足绝大多数境外游客在我国境内旅游时对信息获取与纠纷投诉的需求。但是，值得注意的是，各国国内旅游投诉平台目前都只能处理发生在本国境内的旅游纠纷或针对本国旅游服务提供者发起的投诉。只有在游客惯常居所地国与旅行目的地国存在联合投诉国际合作机制时，惯常居所地国投诉平台才提供投诉转递或联合处理服务。

在旅游纠纷跨境投诉国际合作进展缓慢的情况下，我国部分地区跨区域和跨境消费者保护合作取得了一定的突破。部分沿海沿边城市与相邻境外城市之间跨境消费纠纷联合投诉网络正在建设中并初显成效。山东青岛市消保委与香港消委会、澳门消费会签署消费维权合作协议，积极推动区域间异地维权合作，设置专人转办跨境消费投诉，共同解决跨境消费纠纷。③青岛市消费者保护委员会：《青岛市消保委：国庆期间赴港、澳旅游消费提示》，载http://www.cca.org.cn/jmxf/detail/28219.html，2019 年12 月1 日访问。山东威海市与韩国仁川市签署《威海·仁川消费者权益保护合作协议》，开展跨境游客权益保护合作。威海市消费者在仁川购物产生纠纷，回国后向威海市消费者协会进行投诉，威海市消费者保护协会将协同仁川消费者联盟，及时调处跨境消费纠纷。①中国消费者权益保护网：《跨国维权威海—仁川消费者权益保护合作协议成功签约》，载http://www.cca.org.cn/xxgz/detail/25278.html，2019 年12 月1 日访问。香港消费者委员会与深圳市消费者委员会签署《港深消费者组织合作协议》，明确规定消费者在香港、深圳任何一地购买商品或接受服务时产生消费纠纷，消费者均可向消费纠纷发生地或居住地的消费者委员会投诉，接受异地投诉的居住地消费者委员会对消费者提供的投诉材料予以确认并向消费纠纷发生地消费者委员会提供证明，然后将消费者提供的相关证据材料随投诉材料一并移转纠纷发生地消费者委员会，任何一方在接到移转的投诉后，应当适当地调停处理，并将结果复函对方或向对方提供意见。②黄渤：《深港两地签署合作协议 解决跨境消费纠纷难题》，载http://www.ccn.com.cn/html/guangdong/xiaofeiyaowen/2019/0812/468866.html，2019 年11 月15 日访问。广东省消费者委员会与香港消费者委员会、澳门消费者委员会签署了《粤港消委会消费维权合作协议》和《粤澳消委会消费维权合作协议》，粤港澳三地消委会建立起消费纠纷快速处理、维权业务全面合作、信息资源共享共用等合作机制，并正式开通“粤港澳大湾区消费投诉转办平台”。通过该平台，港澳消费者可直接向广东省消费者委员会或珠三角九市消费者委员会投诉，广东省消费者关于港澳的消费投诉实现“一网转办”。③陈晓莹、李青山：《粤港澳跨境消费维权投诉实现“一网转办”》，载http://www.ccn.com.cn/html/guangdong/xiaofeiyaowen/2019/0603/457695.html，2019 年11 月15 日访问。横琴与澳门共建跨域视频调解机制，横琴消费者保护协会借助该机制成功解决两起涉澳跨域消费纠纷。未来，横琴与澳门的异地消费维权合作还将延伸到葡语系国家。中国游客在葡语系国家发生消费纠纷，将可通过横琴和澳门消费者保护协会共建的合作机制，向葡语系国家的消费者权益保护协会申请调解，葡语系游客在我国境内发生的消费纠纷也可以在消费者回国后通过这个合作机制进行投诉解决。④赵安然、李洁琼、董梓浩：《琴澳消费维权合作将扩至葡语系国家》，《南方都市报》2019 年11月26 日GA08 版。随着以上我国跨区域合作平台运行正常化，未来向内联通各省消费者保护协会，向外联通各国消费者保护组织。在此基础上逐步形成以我国为中心，以跨境消费纠纷联合投诉平台为依托，以多元化纠纷解决机制为手段的跨境消费者合作保护机制。

以上我国部分地区跨区域和跨境消费纠纷联合投诉合作的有益尝试，在实践中为“一带一路”跨境旅游纠纷的联合投诉合作开辟了新思路。从“一带一路”跨境旅游业的长远发展来看，建立跨境游客权益保护专有合作平台是必要的。开展“一带一路”国家间跨境游客保护行政合作，可以先行建立跨境游客投诉平台的互联互通合作。由于我国是第一大出境游国和第三大入境游国，可由我国旅游主管部门主导建立跨境旅游联合投诉平台，“一带一路”沿线各国游客保护机构进驻平台，建立国家间跨境旅游纠纷投诉联合解决机制，实现游客境外旅游、回家投诉。跨境游客在境外旅行过程中发生纠纷，只需保存好相应证据材料即可继续旅程，回到惯常居所地国之后利用跨境联合投诉平台对旅游目的地国侵权主体提起跨境投诉。联合投诉平台使用至少包含英语与本地官方语言两种语言的统一投诉表格，跨境游客向其惯常居所地国旅游投诉平台发起投诉，由本地投诉平台受理投诉并收集相关证据材料，然后将包括投诉表格和证据材料全部通过平台以电子数据方式传递到旅游目的地国投诉机构，由旅游目的地国游客保护机构对跨境旅游纠纷投诉作出处理，并将处理结果及时经由跨境游客惯常居所地国游客保护机构转告其本人，为跨境游客维护权益提供充分便利与保障。

（三）加强旅游目的地国司法援助，联合建设跨境旅游争议在线司法服务平台

“一带一路”国家间跨境游客权益保护的双边或多边协定中，应强调各国采取积极措施保障跨境游客在旅游目的地国的司法准入权利，降低跨境游客司法准入难度，设立专门机构为其提供司法援助。统一游客和消费者概念，确保跨境游客不管身处何地，都在当地消费者或游客保护法律适用范围内，确保跨境游客不因惯常居所地国与旅游目的地国法律规定不同而遭受歧视或差别待遇。各国应指定专门机关负责跨境游客保护的国际合作职责。该机构应向游客提供咨询、信息和援助；根据本国消费者保护法律规定向跨境游客提供司法帮助，发生纠纷时向其提供法律援助，协助跨境游客参与旅游目的地国小额诉讼或远程诉讼；受理跨境游客投诉，并向其提供记录复制件，以供其回国提起跨境诉讼时作为证据材料；利用本国已经建立的司法协助、远程诉讼、调解以及强制执行等各种渠道为跨境游客提供司法援助。2018 年12 月，我国最高人民法院在《关于为海南全面深化改革开放提供司法服务和保障的意见》中指出，建立旅游纠纷集中审判机制，探索国际旅游纠纷速裁程序，妥善审理旅游合同纠纷和侵权纠纷，为海南建设国际旅游消费中心提供司法服务和保障。①《最高人民法院关于为海南全面深化改革开放提供司法服务和保障的意见》，载https://www.chinacourt.org/law/detail/2018/08/id/149789.shtml，2019 年11 月20 日访问。这一举措对于便利跨境游客在我国参与旅游纠纷诉讼具有重要意义。

“一带一路”国家还应联合建设在线争议解决平台，采用便捷高效的在线调解作为解决跨境旅游纠纷的主要手段，最大程度保护跨境游客合法权益。跨境游客是一类特殊的消费者，其对维权方式的基本要求是使用友好、快捷高效、满意度高。基于现实需要，大多数国家都将调解作为一种解决跨境旅游纠纷的重要手段。例如，阿根廷在首都布宜诺斯艾利斯设立一个专门的旅游调解机构，专门调解员在法律专家、翻译和旅游专家的协助下处理旅游纠纷。其总部和分部遍布首都，地址、电话和电子邮件都可通过网络查询获得，方便跨境游客使用。②参见阿根廷旅游部官方网站http://www.defensoriaturista.org.ar/institucional/?lang=en。墨西哥消费者保护机构中设有专门针对外国居民的调解部门，对居住在墨西哥境外的消费者与墨西哥服务或商品提供商之间的跨境消费纠纷提供在线调解，包括跨境游客。2018 年，该部门收到366 件跨境消费投诉，84%通过调解解决。[10]与诉讼、仲裁等解纷方式相比，调解更注重当事人的意愿，耗时短、费用低、履行率高，在强调快速高效的跨境旅游纠纷处理方面有着无可比拟的优势。

在线调解更加符合当前跨境游客在线订购各种旅游服务和商品的交易方式。“一带一路”各国应加快发展跨境旅游纠纷在线调解合作平台，充分发挥在线调解在跨境游客权益保护方面的积极作用。在线调解除了具有替代性争议解决机制的优点之外，还有另外两个额外优势：一是争议各方无需面对面协商，这对于那些曾经有过不愉快经历的争议双方来说很重要，有助于争议的解决；二是调解可以在任何时间进行，即使争议各方分处不同的国家。[11]在线调解可成为跨境游客无法在旅行目的地国有效救济自身权益困境的解决方案。跨境游客结束旅行返回惯常居所地后，通过在线争议调解平台提起保护自身合法权益的诉求，相比在旅行目的地进行当地救济有多重利好。第一，境外旅游消费纠纷发生之后，游客只需保存好相关证据材料，即可在境外继续开展旅行活动，最大程度实现跨境游客的旅游权利与经济利益，避免因参加旅行目的地国救济程序耽误境外旅游行程带来更大的利益损失；第二，在线争议调解能大幅度降低权益救济成本，减少跨境游客在其他救济程序中所需花费的律师费用、翻译费用、调解费用等；第三，在线调解利用网络在线进行，最大程度地为双方当事人节约时间与交通成本，对双方来说是一种双赢措施；第四，在线调解更符合自由行跨境游客的行为习惯，此类游客习惯于通过互联网订购交通、住宿、餐饮、门票等各种跨境旅游服务，采用在线调解能够有效保护他们的合法权益。虽然调解是一种双方当事人自愿参加的解纷方式，但是基于跨境游客的弱势地位，应对旅游服务提供者解纷方式选择权作出必要限制：只要跨境游客申请使用在线调解解决其与旅游服务提供商之间的纠纷，在线调解就应被适用。

（四）建立紧急情况多方联合救援机制

近年来，极端自然灾害和紧急事件频发，跨境游客由于对旅游目的地国的地理环境和气候特点不熟悉，或对宗教信仰认识不足，或对政治风险预判失误，以及对目的地国紧急救援体系了解甚少，都会导致在紧急情况或危急事件发生时错失最佳救援时机，最终造成严重人身安全损害或重大财物损失。“一带一路”跨境旅游业发展需重视构建紧急情况和危机事件事后联合救援机制。旅游目的地国在跨境游客遭遇危机事件或紧急情况后，应即刻对游客采取应急保护措施。同时，与跨境游客惯常居所地国展开国际合作与协助，必要时共同保护跨境游客的人身安全与合法权益。跨境旅游目的地国的国际协助与合作义务主要包括：立即启动紧急救援预案开展救援，向跨境游客惯常居所地国披露详细信息，如紧急状况具体情形、事件发生地理位置、伤亡数据、跨境游客所处位置、已采取救援措施及其效果等数据；为相关国家联合救援提供便利条件，为游客惯常居所地国共同参与救援提供协助与合作，如为惯常居所地国参与紧急救援的官员、技术人员以及医疗人员提供帮助，协助他们及时入境和顺利停留，为其共同保护跨境游客提供便利与合作等。

跨境游客是跨境旅游法律关系的核心主体，跨境游客旅游满意度决定跨境旅游业的持续发展。跨境游客权益保护是“一带一路”跨境旅游业发展的重要保障。我们必须切实开展跨境游客权益保障的国际合作，才能在“一带一路”建设中实现沿线各国跨境旅游业的跨越式发展，实现共赢。