北京冬奥会涉外纠纷态势研判与预防化解策略

李 诗 濛

(澳门科技大学 法学院，澳门 999078)

北京冬奥会将于2022年2月在中国举办。办会过程中会面临一些风险挑战和不确定因素，其中，涉外法律纠纷风险占据突出位置。下文结合国际国内形势的最新变化对北京冬奥会涉外纠纷的构成标准作出界定，就其演化态势作出分析研判，并提出预防和有效化解此类纠纷的系统性策略。

一、北京冬奥会涉外纠纷构成标准界定

厘清北京冬奥会涉外纠纷的构成标准是准确把握和妥善解决问题的前提。基于合乎法理和便于实操两个维度综合考量，北京冬奥会涉外纠纷应界定为具有涉奥、涉外属性和中国法可诉性的法律纠纷。此类法律纠纷需同时具备以下3个条件。

(一)具有涉奥属性

涉奥属性指纠纷与冬奥会有直接关联或处置过程和结果对冬奥会筹办会产生明显影响。具有涉奥属性的纠纷包括以下3类。

1.因实施冬奥会筹办行为发生的法律纠纷

此类纠纷指政府办奥项目及北京冬奥组委规划项目在实施过程中发生的纠纷，包括征地拆迁、场馆建设、道路交通设施建设、志愿服务、赛事转播特许、产品使用特许、广告商标特许和奥运标志使用特许等纠纷。此类纠纷与冬奥会的关联性可通过国际奥委会与举办城市签订的《奥运会举办城市合同》、京张两地政府文件和行政合同、北京冬奥组委与企业和社会团体签订的招投标协议以及授权协议等直接证明。

2.基于参赛、观赛和赛事服务目的发生的法律纠纷

此类纠纷主要涉及民商事纠纷和行政纠纷，包括交通事故纠纷、旅游服务纠纷、保险纠纷以及人格权和名誉权纠纷等。可以借助门票和合同直观证明此类纠纷与冬奥会的直接关联，从而对纠纷的涉奥属性快速作出判断。

3.处置过程和结果对冬奥会筹办产生明显影响的法律纠纷

除了前两类与冬奥会有直接关联的纠纷外，还有一些原本与冬奥会并不直接相关，但处置过程和结果可能会对冬奥会筹办产生明显影响的纠纷，亦应视为涉冬奥会纠纷。如冬奥会筹办期间发生在京张地区的因疫情防控、公共服务断供、食药安全、交通安全、虚假新闻和网络管控事件处置等引发的纠纷。这类纠纷如果处置不当会使冬奥会筹办陷入被动，进而影响办会效果。

(二)具有涉外属性

北京冬奥会涉外纠纷须具有涉外属性，即符合中国民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法有关涉外案件条件的规定。这些规定既有列举式具体规定，又有概括式兜底规定，情形较为复杂。就北京冬奥会涉外纠纷而言，主要涉及至少一方当事人为国外主体的纠纷，其种类和形态因主体不同而有所不同，可分为4种情况。

1.国际或外国体育组织所涉纠纷

国际或外国体育组织包括国际奥委会、国际单项体育组织、各国奥委会及其赛事官员以及各国代表团成员等，涉及纠纷主要是人身财产安全和服务保障类纠纷。对此类纠纷，举办国更愿意通过奥组委协调有关方面调解解决，但也不排除进入举办国诉讼程序的情况。

2.国外观赛游客所涉纠纷

根据国外观赛游客持有的护照、签证和观赛门票可判断其身份。他们涉及的纠纷主要是服务领域的合同纠纷或侵权纠纷，诉求一般比较单纯普通，如果纠纷处理公正及时，对顺利办会的影响不大；但如果发生重大人身安全、行动自由受限和身份歧视等纠纷，则可能演化为国际公共事件。

3.国外企业所涉纠纷

国外企业包括外国企业和跨国公司，主要涉及北京冬奥会项目建设材料供应商、赛事赞助商和技术保障商。此类主体所涉纠纷主要涉及商事类纠纷，诉求主要是经济利益。

4.国外媒体和NGO所涉纠纷

国外媒体包括外国媒体常驻中国记者和临时来华记者。一些国外媒体和NGO①除了转播和评论赛事本身外，对政治性议题更为关注，冬奥会可能被用来投射其政治诉求，并通过他们掌控的国际传播平台将这些政治诉求无限放大，从而损害中国的国际形象和机关、团体与公民声誉，引发名誉权纠纷。

(三)具有中国国内法可诉性

《奥林匹克宪章》第七十四条规定，有关奥运会的一切争议都交由国际奥委会CAS，即体育仲裁院，最终适用瑞士法律解决。从历届奥运会实践惯例来看，大体可将涉及奥运会的纠纷区分为单纯赛事纠纷和赛事关联纠纷，单纯赛事纠纷主要是因参赛资格、场地设施、裁判和兴奋剂检测争议等引起的专业技术性纠纷，按照“技术纠纷例外”原则，单纯赛事纠纷不受举办国法律约束，可通过CAS机构解决。而赛事关联纠纷则可适用举办国法律，但此类纠纷的范围存在一定的不确定性，各国在实践中把握的标准也不尽相同。就北京冬奥会而言，涉外纠纷必须是可以适用中国民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法的纠纷，可诉性是构成北京冬奥会涉外纠纷的必要条件。当然，这不意味着所有冬奥会涉外纠纷一定进入诉讼程序。

二、北京冬奥会涉外纠纷态势研判

受国际国内因素影响，北京冬奥会涉外纠纷的发生原因和演化态势呈现出一定的特殊性，主要体现在以下3个方面。

(一)国外政治介入因素难以避免

冬奥会参加国家受地理气候和经济条件影响，多为欧洲、北美、东亚和大洋洲的发达国家，其意识形态和政治经济社会制度与中国差异巨大，目前在许多问题上与中国冲突不断，甚至出现抵制北京冬奥会的声音。这种情况下，北京冬奥会筹办机构和服务保障机构应紧紧围绕顺利圆满办赛目标，既保持定力、不受干扰，又要未雨绸缪，尽量避免任何问题因被轻易利用而引发和扩大纷争，防止单纯法律纠纷被政治化和国际化。

(二)疫情防控引发纠纷风险增大

新冠疫情全球持续蔓延，特别是德尔塔变种的扩散导致东京奥运会首次成为被推迟且无观众的奥运会，这给北京冬奥会的疫情防控和安全管控带来新的挑战。北京冬奥会需采取更为严格的管控措施，涉及国外健康码和疫苗护照认证、境外入境观赛游客旅行限制以及强制检测和隔离等一系列复杂问题。由于国内外疫情防控的理念和做法差异很大，因此可能引发较多涉外纷争，其中主要是行政强制和行政处罚类纠纷，以及由此演化出的以行政机关为被告的行政诉讼纠纷。因涉及外国公民人身自由和人体信息隐私等问题，行政诉讼类纠纷的敏感性较民商事纠纷更强。对行政机关和司法机关而言，如何减少此类现象发生是对自身沟通艺术和执法智慧的新考验。

(三)京张两地统一执法仍需磨合

北京冬奥会将在北京城区、北京市延庆区和张家口市崇礼区3个赛区举办，这为解决冬奥会涉外纠纷带来复杂因素，统一执法面临挑战。一是张家口市涉外案件一直很少，行政执法队伍和司法队伍涉外工作技能和经验相对较弱；二是京张两地执法尺度有差距。如同样的交通事故人身损害程度和责任比例，受损人的获赔金额因两地人均收入差异而出现明显差距；三是京张两市行政级别不同。两市在行政执法与司法中出现的许多问题难以直接对接解决，通常需河北省出面与北京市对等协商。北京冬奥会把这些问题聚焦于同一赛会，甚至同一事务和同一人群，这无疑会给北京冬奥会涉外纠纷的有效化解带来不利影响。

三、北京冬奥会涉外纠纷应对策略

受国际环境、疫情防控和两地联办等特殊因素影响，北京冬奥会涉外纠纷的敏感性和复杂性超乎申办时预想，这无疑增大了预防化解的难度。因此，需要统筹多种资源，协调各方力量，从3个层面调整完善相应策略，形成综合治理体系。

(一)强化四个观念

应从思想认识层面入手，以奥林匹克精神为坐标系，以习近平总书记构建以合作共赢为核心的新型国际关系和打造人类命运共同体的对外政策与理念为导向，进一步强化以下4个观念。

1.开放包容心态

要把妥善高效解决冬奥会涉外纠纷作为扩大开放、广交朋友以及增进中国与各国互信和友谊的契机。一要恪守国际承诺，包括人身财产安全、民族宗教习惯和新闻采访自由等，尽量避免引起不必要纷争。二要提供最大便利，积极向境外组织和人员提供各项服务便利，充分尊重国际惯例和各国习俗，并将其作为解决纠纷的重要参考，以增进外国人对中国司法制度的信任。

2.国家主权意识

《奥林匹克宪章》对涉奥纠纷的包揽式管辖规定与各举办国法律存在冲突，但没有任何国家愿意对涉外纠纷放弃本国的司法管辖权，国际奥委会对此也表现出了实用主义倾向，默认这种作法。因此，北京冬奥会与赛事关联的涉外纠纷，凡符合中国法律涉外管辖规定的都应做到“应管尽管”，不轻易以“不方便法院”理由回避管辖[1]，尽量不使纠纷演化为域外纠纷，从而失去司法掌控权。

3.依法平等理念

坚持依法平等理念的核心是法为标尺和一视同仁，给予涉外纠纷外方主体以国民待遇。国民待遇又称平等待遇，指内国给予外国人的待遇和给予本国人的待遇一致，外国人和本国人在同等条件下享有相同权利，承担相同义务。落实国民待遇原则是国内外当事人感受法律地位平等和法律适用平等以及妥善化解北京冬奥会涉外纠纷并取得良好国际效果的最佳途径。坚持依法平等要严防两种倾向：一是排斥和限制外方正当权益；二是盲目迁就外方不当诉求，给予其过分礼遇和法外利益。任何差别待遇都意味着双重标准，都不可取。

4.统筹协同意识

预防化解北京冬奥会涉外纠纷需要各层面和各环节牢固树立一盘棋思想和自觉协同意识。相关单位特别是两地行政机关和司法机关应以充分履行好自身职能为至要，同时主动与相邻层面和环节作好衔接配合，但决不能超越自身权限，越俎代庖，节外生枝，衍生出新问题，导致所要化解的纠纷未解决，其本身又成为争论的焦点。

(二)健全两重机制

在预防化解北京冬奥会涉外纠纷的过程中，容易出现一些引发歧见和导致事态扩大的风险点，这种情况可能是由两地行政、执法和司法机关彼此脱节导致的，需要从以下两个方面来完善预防处置体系。

1.健全综合协调机制

冬奥会涉外纠纷的有效化解涉及一系列复杂问题，如单纯赛事纠纷与赛事关联纠纷的区分、重大敏感纠纷境外影响的评估以及两地行政执法机关、司法机关、外事部门和新闻机构的相互配合等，需要有专业性、综合性和高层级的权威统筹协调机制发挥牵头引导作用。北京冬奥组委不仅直接对接国际奥委会、国际体育组织及各国代表团，而且可联系中央各部门和京张两地以及志愿者团队、专家团队、媒体和赞助商，由其承担牵头引导职责最为适宜。

2.深化执法协同机制

深化执法协同机制是京津冀司法协作面临的深层次问题[2]，京张两地行政执法和司法机关在制定相关政策时，可事先就双方共同面临的跨区域纠纷性质认定和裁量标准尺度把握等共性问题互相征求意见，研商对接策略，各自制定的规范性文件要导向标准一致，裁量尺度尽量趋同，确保政策协同性。两地行政执法和司法机关在采取重大跨域执法行动时应及时通报相关机关，互相给予必要协助，确保各项措施彼此衔接且步调一致。

(三)跟进五项措施

基于对冬奥会涉外纠纷的态势研判，相关行政机关、司法机关、社会组织和企事业单位需在巩固此前风险排查整治成果的基础上，持续跟进五项措施，消除风险隐患，有效定纷止争。

1.排查清理易被忽略的风险隐患

易被忽略又很敏感的风险隐患主要有：一是各国国旗、国徽、宗教圣物或带有宣示争议领土主权含义的实物、图案及标识不当使用问题。此类问题政治敏感性很强，极易引起国际纷争。如韩国和日本在平昌冬奥会和东京奥运会上，都因宣传品标注独岛(竹岛)主权归属而爆发激烈纷争。北京冬奥会应引以为戒，预先排查甄别并提醒警示，杜绝此类情况发生。此外，也不宜在境外人士专属空间与集中场所过度展示外国人看不懂和容易引起歧见的国内政治宣传品。二是越权错位履责问题。如地方行政和司法机关制定超越自身职权的文件、向社会作出力不能及的服务承诺和纠纷解决机制带有差别待遇色彩等，这些问题易被引申为制度性问题，应通过立改废释规程尽快清理纠正。三是公共场域执法失衡问题。如公园、商场和酒店等公共场所疫情防控措施松紧不一等现象，这些问题涉及法律法规的权威性和普适性，应引起有关方面高度重视，集中进行整顿。

2.加强外事纪律礼仪培训和应急演练

外事部门要根据不同行业和单位涉外交往的性质与频密程度，对其管理人员开展外事纪律和外事礼仪培训，提高其涉外工作经验和水平。同时，开展重大突发事件应急处置演练，及时发现风险隐患，完善工作预案，备足资源储备，防止出现制度虚设、决策失当和资源悬空等问题，避免危机降临时因手忙脚乱而出现应对错误。

3.得体应对外媒采访

应依照有关法规和政策理性对待不邀而至的外媒采访，不能一味回避。若不方便接受采访也应告知理由，做到于法有据，合乎情理。外媒对冬奥会涉外纠纷的报道视角和观点与国内媒体不同，对不实或带有曲解性质的报道，要通过新闻发布、接受采访和官网通报等形式主动发声，还原真相，改变以往不知应对、不屑应对和不会应对的被动局面。

4.建立专家公益调解机制

可根据京张两市在冬奥会《申办报告》作出的征集和确定北京冬奥会法律服务赞助机构的承诺，组建跨区域跨行业冬奥会涉外纠纷专家咨询调解团队，利用团队成员的专业知识、涉外经验和外语功底，开辟冬奥会涉外纠纷非官方公益调解平台，并将其作为冬奥会志愿服务的一部分，接受群众法律咨询，开展纠纷调解，力争使一些纠纷化解于萌芽状态，止步于诉外。国外观赛游客来去匆匆，不熟悉中国法律，一般愿意选择这种服务。

5.拓展网上办案机制

中国互联网司法快速发展，2020年底已建成“一站式多元解纷和诉讼服务”体系[3]，实现了网上全流程诉讼服务，立案、送达、阅卷、取证、保全、开庭、调解和执行各环节网上全覆盖，可呈现“当事人手机在手、随时随地参加诉讼”的应用场景，成本低且效率高，很适合用来解决北京冬奥会涉外纠纷。有条件的仲裁机构和社会调解机构亦可增加网上办案及多语种文书翻译和案例链接等功能，实现民间解纷机制与官方解纷机制的优势互补，从而使北京冬奥会涉外纠纷的境内外主体都充分感受到中国解决纠纷机制的快捷便利。

综上所述，对北京冬奥会涉外纠纷准确预判并对症下药综合治理，可以有效应对国内国际形势发展变化，妥善化解消极因素，增进中外民众的相互理解、信任、包容与友谊。通过在国际社会生动展现中国负责任大国的良好形象，促进奥林匹克精神进一步发扬光大。

注 释：

① NGO是Non-Governmental Organization的缩写，即非政府组织，以非营利面目出现。