新时期公共体育服务财政支出的绩效评估与政策优化

兰 迪

（武汉华夏理工学院 体育学院，湖北 武汉430223）

从党的十七大提出 “绩效评价” 到十八大提出 “绩效管理”，绩效管理已经成为一种提高政府效能、优化资源配置的技术治理手段。 而党的十九大进而提出“全面实施绩效管理”，这意味着新时期的“绩效管理”已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。 故而针对公共体育服务的财政支出绩效开展的研究对我国公共体育服务质量的提升有着积极的意义。

1 公共体育服务财政支出绩效评估的模式设计

1.1 确定公共体育服务财政支出绩效评价标准

确定服务评价标准， 是展开具体评价工作的前提条件。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》强调了监督评估机制——“坚持目标导向和问题导向，完善信息统计收集和需求反馈机制，加强对本规划实施的动态跟踪监测，推动总结评估和督促检查”［1］。

制定公共体育服务财政支出绩效评价标准应考虑以下两个方面的问题：首先，应从把握经济、效率、效益与公平的“4E”原则，评价财政投入资金的合理性。 其次，还要看服务的具体性、服务规模、公众满意度，以及社会大众参与程度；评价主体，如相关政府部门，或第三方机构应基于评价对象的广泛性和多样性设定统一的一般性评价标准， 还应针对不同地区和不同服务内容项目，考虑区域差异、城乡差别设置具体的差异化评价标准，以便提高评价标准的可操作性［2］。

1.2 改进公共体育服务财政绩效评价基本技术

公共体育服务财政绩效评价的结果是否有效、 是否可信取决于评价技术是否科学。 故而需与国内公共体育服务的统筹协调机制、财政保障机制、人才建设机制及多元供给机制等内容要素结合，其未来发展趋势，应在充分借鉴国外评价技术方法的同时， 积极探索符合我国公共体育服务财政绩效评价科学合理的评估方法和方式。

首先，要邀请相关领域的专家学者，共同研究，最终制定出符合我国国情的公共体育服务财政支出绩效评价指标；与此同时，还应对各评价指标的权重进行设计，设计以合理性为原则， 最终建立起一种公共体育服务财政支出绩效评价的模型，逐步形成制度化、规范化、科学化的绩效管理与评估体系。

其次，由于单一的定性分析易造成偏差，且在为改进公共服务提供有效的评价意见上收效甚微， 所以公共体育服务财政支出绩效评价应坚持定量分析和定性分析相结合， 借助量化手段公正地评价公共服务财政支出绩效， 依靠定量评价基础上的定性分析为改进公共服务财政支出绩效提供有效的评价意见。

再次，应采用内部评价与外部评价相结合、以外部评价为重点的综合评价方法。 加大力度以第三方——专业的评估机构进行具体运作，并建立规范的对话与交流的协商机制，不断改进公共体育服务的质量和效益。

最后， 还应注重在公共体育服务财政支出绩效评价工作中实施定期检查，建立一套有效的信息沟通和反馈机制，通过沟通与交流，不断审视财政支出绩效评价体系，必要时根据公共体育服务供给的发展情况、社会大众的参与程度，以及社会舆论的监督反馈意见，修改和完善评价方法，以求进一步优化最终的评价效果。

1.3 构建多元主体参与的财政绩效评价体系

在构建服务型政府的背景下公共财政的职能也发生较大改变。 现阶段，伴随着公共服务供给过程中供给主体多元化、供给内容多样化、供给方式灵活化的趋势，相应的绩效评价主体亦应追求多元化［3］。故应建立一种政府机构、研究部门、大众媒体、 人民群众共同参与的多元主体的财政支出绩效评价机制。

其一， 政府相关组织应是目前国内公共体育服务构建初期评价工作的主要责任者， 应督促提供公共体育服务的各级政府部门进行财政支出绩效自我评估， 同时加强来自上级部门或第三方组织的绩效评估工作；其二，今后应适时设立相对独立且专门化的评估机构，组建专业的评估团队，具体承担相对应的评估工作；其三，要加大公共体育服务受众群体对财政支出绩效评估工作的参与力度，注重发挥媒体作为公众、政府部门和研究机构的沟通渠道，通过开展公共论坛等形式，鼓励社会公众在公共体育服务评价构建中发表更为贴近民生的意见和建议；其四，还应注重构建或创设市民参与评估的途经，通过公众接触、公开听证、民意调查、需求咨询等方式，保证评估的公开透明与结果的可信，并通过适时公布评估结果，反映市民对公共体育服务满意度的变化。 可以预见，随着时间的推进和公共服务水平与质量的提高， 公共体育服务财政绩效评价的内容将不断丰富，评价的标准将会更加客观，评价的方式方法将会继续完善，其评价结果也会更加的客观和公正。

1.4 强化公共体育服务财政支出行政问责体系

管好用好财政资金事关公众切身利益， 是各级政府的一项重要职责。 因此，构建财政支出行政问责体系不仅是落实中央关于建立行政问责制的重要举措， 也是保障为社会公众提供优质公共体育产品的必然选择。 为此，应采取以下措施：

首先，要构建完善且高效的组织体系。 以公共体育服务体系建设的实际情况为背景，建立以政府为问责主体，由财政部门牵头，且纪检、审计、组织及人力资源等相部门共同参与，各职能部门配合的财政资金问责组织体系。 在监督过程中，依照权限和程度进行问责调查。

其次，要根据公共体育服务的建设目标，将各级体育服务机构的工作职责明确下来， 并制定具体的目标以及达成目标的途径；要为各级体育服务机构设立明确的定期考核机制，将体育服务相应的内容和涉及的项目、 其质量与数量以及群众对其的满意程度等作为考核体育服务机制的重要内容。

再次， 要结合财政支出绩效考核评价引入第三方机构来加以实施。 由于单位自评有一定的局限性，第三方评价机制能保证评价结果的公平性，可以保证考核评价结果的问责运用。以第三方的评价结果为标准对相关的体育服务工作人员进行绩效评价，且应将其算入体育服务机构领导的年度考核中，这样才能起到评价问责的杠杆效应［4］。

2 我国公共体育服务财政政策的路径优化

2.1 由国家财政转向公共财政

多年来， 我国财政体制是一种从传统的计划经济体制演变而来的“国家财政”。 根据马克思主义的国家学说，国家权力的本质是阶级统治的权力。 而国家财政是一种以国家为主体的分配关系， 国家通过无偿性地参与到部分社会产品再分配的活动以实现其政治、经济与社会职能。 在这种财政体制下我国体育发展模式形成了在国家政治目标大前提下以举国体制为组织形式，致力于发展竞技体育，且以体育事业发展为主的国家主导的体育发展方式［5］。在该模式下国家利益的实现为体育发展的主要目标。 而为了实现这种目标，财政投入、政策以及公共体育资源配置都围绕着“为国争光”服务，财政的职能范围几乎涵盖了体育实践的各个方面和环节， 体育也被赋予了鲜明的国家和政治色彩。

对公共体育服务来说，由于存在“搭便车”的现象，市场主体存在着一系列难以解决的问题， 而由于国家财政的职能范围过于宽渊，对这些问题无暇顾及，在现实中就表现为公共体育服务供给的“缺位”，即应该由国家财政保证资金供给的公共体育服务内容，财政却由于种种原因（如支出重要性排序、财力紧张、收支矛盾等）而无法得到有效满足。 而随着经济的发展，人民生活水平的提升，城乡居民的体育锻炼意识较以往增强，民众体育服务需求也日益旺盛，公共体育服务供需矛盾愈发凸显。 这表明，现行的国家财政体制已不能适应市场经济的发展和公共体育服务体系构建的需要，改革势在必行。

党的十八届三中全会通过的《决定》强调国家治理的必要性，称“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要求建“转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架”。 显然，这标志着我国财政体制、理念与运行方式的重大调整，拉开传统国家财政向公共财政转变的序幕。 所谓“公共财政”，是指以提供公共服务为主的政府分配， 它是与市场经济相适应的财政管理模式。 实现这种转变，必须要正确划分财政和市场各自作用的范围，根据“发挥市场在资源配置中的决定性”这一指导思想，只要市场能够解决好的，就交由市场解决。 而财政要转向市场作用不到或市场失效的领域或产品。 在公共体育服务供给领域，必须根据其社会价值与商业价值共存、社会福利性与商业开发性共存的双重特征， 处理好公共财政与市场介入的关系， 对市场不能解决的问题政府要进行强有力的有效干预，通过各种财政政策工具保障其投入、供给与效果的公平公正， 为公民享受基本公共体育服务权利的实现提供保障，进而增进公共体育服务的均等化。

2.2 由统收统支转向公共预算

在计划经济体制下， 国家对财政管理实行了高度集中的统收统支办法，一切财政收支项目与程序、税收制度、供给标准、人员编制都由中央决定［6］。 即便后来实行了初步的分级管理， 财政预算的总体上仍体现出明显的统收统支的供给制特征。 历史实证研究也显示政府在实际支出过程中往往不受预算限制，且存在预算编排比较粗放、透明度不高和非规范化等问题［7］。然而落实到不同的单位、部门或者不同类别的支出上，其预算管理的方法大同小异。 改革开放后，国家实施了与市场经济接轨形式的预算制度改革， 并通过法律法规的形式来保障预算制度的管理。 为克服传统政府预算制度的弊端，上世纪90 年代后期，又开始了包括“收支两条线”、政府采购等在内的一系列改革。 但由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响， 市场主体还不足以成为约束与限制政府行为的根本力量，仍存在着预算约束软化、透明度不尽如人意、资金效率低下等一系列问题。 在这种国家公共财政制度的整体框架下，公共体育服务财政预算也同样难以到位。

财政与政府关系， 是公共体育服务无法回避的中心问题之一。在计划经济体制下政府充当了无所不能角色。由于国家与社会未分化或分化程度不高，政治利益等同公众利益，社会体育诉求单一或难以表达，体育被赋予了特殊的政治含义，使得体育成为政府政治利益诉求的良好媒介， 并通过权力、官衔、职务、地位、关系等形式表现出来。 政府通过公共财政发展体育，是基于政府职能的需要，虽然这种职能倾向于和政治效用捆绑在一起。 在这种情况下，“政府应该做的，就是财政应该干的”，财政仅仅被视为一种收支分配活动，反映的是财政从属于政府的职能特征。 由于受计划经济体制下思维模式的影响，政府职能定位问题尚未得到很好解决，这种以政府职能本位式的财政模式，难免会出现诸如“缺位”与“越位”的矛盾。 应该认识到，政府作为公共组织的一种，反映的是个人社会性需要的存在，而其支出则被满足这些需要的。 显然，上述这种财政收支分配活动并未能从实质上反映个人基本的公共需要上来。 随着国退民进和公民越来越重视体育，越来越多的公民参与体育的形势的确立，体育的职能也必须随之改变，将以前服务国家的职能调整为服务公民，进而实现公共价值的职能。 也即是说，当前阶段，我国体育发展的目标应该是促进公共健康水平的不断提升，从而使国家的政治目标得以实现，要实现这一目标， 关键是要保证公众平等地享有体育的权力。 这就要求，政府介入公共体育服务的动机和需要，不能仅仅考量政府自身的偏好， 而应以公众的需要作为测度财政利弊的实际依据。 而公共预算正好是运用有限的财政资源满足公共需要的制度安排， 为实现财政与公共体育需求的衔接奠定了制度基础。

鉴于此，下一步要逐步推动公共财政预算改革，加快政府体育职能的转变， 淡化政府公共体育服务财政投入中以我为主的传统财政理念，严格根据《预算法》的要求规范预算管理；体育行政部门要转变理念， 转变唯金牌论和政绩体育的思维框架，在实际工作中贯彻落实公共财政的全新理念，为实现公共体育治理现代化转型奠定基础。

2.3 由权责倒挂转向财事匹配

1）以责权为依据明确公共体育服务的事权。 责权与事权略有不同， 虽政府在行使某种权利时也应承担相应的法律责任，但于法律的严肃性、规范性而言，二者亦有细微差别：一切事责究其本质均是为人民服务， 事权则在政府权利的监督上起到了一定作用。 2012 年国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将体育划入“公共文化体育服务”中，且对政府事权有着明晰的规定：提供公共财政的保障和制度安排。

2）以事权为依据划分财政支出的范围。 就其本质而言，体育事业的财政政策权力是政府各部门责权与事权的划分。 当下存在明显问题： 地方政府在体育事权上有着绝对的话语权，但其所拥有的体育财权却与之不匹配，在体育彩票等政府性公益金的分配上处于不利位置， 在财务上捉襟见肘已是常态［8］。省市体育局及县级一下行政部门在提供体育公共服务时只能根据效益最大化的原则去有选择性地去履行， 在经济发展较为滞后的地区尤甚， 在质量与数量上无法同时达到较好的状态。 故应明晰各级政府部门间的行政事权，深化相关公共体育服务的区域划分、效益评价、成本核算等方面的管理。

3）以事权财权对称性为依据划分政府分级责任。 事权与责权二者相辅相成，一旦出现分歧，在公共物品供给上陷入困境，进而影响政府存在的社会意义和价值。 遵循财权与事权的对称性，依据各级政府的财政、管理能力划分相应的责任与义务，使政府发挥出的效用达到最优。 即使当下我国地方财政储备金略显单薄，但仍有义务提供基本的体育公共服务。 应该积极调解“财权上交、事权下放”下存在的各种矛盾与冲突。 上级政府应在划分事权时深思熟虑，应重视与之匹配的财权，避免出现因资金短缺、设备匮乏而产生的有心无力的局面。 中央政府亦应针对地方政府的财政现状， 对资金不足的区域施行转移支付，并出台对应政策鼓励社会资本进入，缓解地方政府的财政压力， 为其事权的实行提供财政保障进而不断提升公共体育服务的数量与质量。

2.4 由政策导向转向法制保障

在公共体育服务财政政策层面，并不缺乏各地区、各部门出台的政策文本和导向性制度。 但由于存在政策不统一和标准不一致的现象，政策并未得到很好的落实。 因此，要针对我国公共体育发展的现状，结合相关法律法规的实际情况，以推动公共体育服务均等化发展为完善的基本原则， 不断推动相关法律发挥建设工作， 切实为公共体育财政投入提供更好的法律保障，为各项工作的展开提供更好的法律支持。

1）完善法规，建立健全的法律制度，使之有法可依。 加快出台公共体育服务相关的保障法，以法律的强制性为约束，同时与公共体育服务的各政策、制度并行，促进公共体育服务事业的良性运行和协调发展。 以预算法律制度为依据，加快与完善公共体育服务财政预算制度的细化与落实， 不让其流于形式。 结合审计监督法律制度，出台针对公共体育服务财政经费监督的条款，促进公共体育服务财政经费的使用效益。

2）明晰责权，调动多方积极性，明确各自职责和权限。 在当前背景下，要想尽快提高公共体育服务供给的数量和质量，就必须调动多方的积极性， 这就要求政府在公共体育服务供给过程中不能充当所有公共体育服务供给者的角色， 政府应当发挥引导作用，只向社会公众提供基本的公共体育服务。 与此同时，政府应制定相关政策吸引社会资本和社会力量，进入到公共体育服务供给领域。 在这一过程中，关键是要明确政府和社会资本在供给公共体育服务过程的规范和责任， 最终形成一套健全有效的政策措施， 使公共体育服务机构在管理运营、财政保障、社会参与、人才培养等各方均能有章可循、有法可依。

3）分级管理，加快完善省级以下的财政转移支付制度。 有什么样的财政权力，就应提供相应的公共体育服务，这是制定财政分担比例和服务标准的重要原则。 在建立基本公共服务财政支出增长机制方面， 应充分考虑经济发展状况和政府财力增长状况，应以这二者相适应为建设原则，不断优化对各级财政尤其是县级财政的保障制度， 使其有能力提供基本的公共体育服务。 省级财政转移支付制度在这一建设过程中应发挥调节作用，以调节省内基本公共服务的财力差距，特别是要增加对县级政府在财政转移支付上的力度。

4）突出重点，遵循人本原则，深化落实体育公共服务均等化的建设。 均等化并非平均化，每个公民都有机会获得均等的公共体育服务， 但这决不是要将公共体育服务平均分给每个公民，也不意味每个公民获得的公共体育服务毫无差异。 基本公共服务均等化建设的关键是突出重点， 即财政资金和转移支付应向偏远地区、欠发达地区及少数民族地区倾斜，对这些地区给予大力支持和帮助。